数字经济伙伴关系协议 (DEPA)：中美数字贸易话语权新战场？

本文作者：蔡涵淇

摘要

数字经济伙伴关系协议（DEPA）于2020年6月由智利、新西兰和新加坡签订，成为世界首创的“纯数字”、模块式、非约束性贸易协议，中美均表示出加入DEPA的意愿。然而，大国在数字贸易话语权上的竞争或将迫使DEPA做出选择。而DEPA作为中小经济体发起的数字贸易协定，若能使得中小国家通过合作打造出服务其利益的数字贸易框架，或将对目前大国对数字经济的主导格局造成挑战。

来源：https://www.hinrichfoundation.com/research/article/digital/enabling-trust-trade-flows-and-innovation-depa-at-work/

2021年10月30日，中国国家主席习近平在G20领导人峰会上发表讲话，宣布中国有意加入《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）。11月1日，中国商务部部长王文涛致信新西兰贸易与出口增长部长奥康纳，正式申请加入DEPA。这是中国继9月16日申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）后，在数字贸易规则领域的又一“入群”举措。DEPA倡议国与中美之间的动态关系将如何影响中国加入DEPA？DEPA又将为数字贸易话语权的大国博弈提供哪些新的可能？

一、DEPA:世界第一个“纯数字”贸易协定

DEPA由智利、新西兰与新加坡于2020年6月12日正式签订，2021年1月正式生效，旨在为数字经济制定国际标准，为签署方之间的数字贸易创造便利。智利、新西兰与新加坡三国同为中小型、贸易依赖型经济体，在贸易问题上有着充分的共识，在自由贸易协定上也有着丰富的过往合作，作为P4发起国在TPP和CPTPP中都扮演着重要角色。共同的贸易需求决定了三国在数字贸易上的共同利益主张，也使得DEPA具有强调数字贸易便利、数据转移自由、个人信息安全的明显特点。目前，DEPA的成员仍然为智利、新西兰与新加坡三个倡议国，但自签订以来，中国和韩国已经正式提交了加入申请，加拿大、美国等国也都表示了加入DEPA的兴趣和意愿。

DEPA是世界第一个“纯数字”的贸易协定，也是创新地采取模块式协议和非约束性承诺框架的新型贸易协定。美国智库CSIS研究报告《亚太地区的数据治理》提出，亚太地区的数据治理实践正沿着开展“贸易协定谈判”和“制定非约束性原则”这两种路径同时推进。以贸易协定作为数据治理工具的优点主要在于其法律约束力和可执行性，然而，贸易协定往往需要大量的时间和政治资本来谈判，且其中可嵌入的规则十分有限，一旦嵌入很难改变。相较之下，非约束性原则路径更具灵活性、可扩展性和互操作性，可以为非贸易环境中的数据治理问题提供更好的解决环境。2020年签订的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和DEPA分别是“贸易协定”路径和“非约束性”路径的代表。

不同于传统的贸易协定，DEPA分为十余个模块，内容涵盖电子商务、数据传输、数字产品、个人隐私保护等数字经济的不同领域，并在传统内容的基础上向人工智能伦理、金融科技等新兴技术延伸。模块化的方法使得DEPA比传统的综合贸易协定具有很强的灵活性，成员国可以选择直接与协议对接，也可以选择在不同场景中全部或部分地适用模块，而且每个模块都可以很容易地插入其他贸易协定。美国智库CSIS研究报告指出，作为一个讨论非约束性原则和最佳实践而非正式贸易谈判的平台，DEPA 能够包容实验并且迅速解决新问题，有利于迅速制定关键领域的规则和规范，而不是经历漫长的正式贸易谈判过程。

中国于今年11月1日宣布正式申请加入DEPA 后，11月5日，新西兰总理杰辛达·阿德恩（Jacinda Ardern）与习近平主席通电讨论了两国在经贸关系上的共同利益，承认了中国申请加入CPTPP和DEPA的重要性。阿德恩总理还强调，新西兰拥有独立且以价值观为基础的外交政策，两国不同的历史和制度意味着他们在问题上会有不同的观点，但新西兰会以一致和可预测的方式解决这些问题。11月6日，新加坡贸易与工业部部长颜金勇（Gan Kim Yong）对中国的加入表示欢迎，表示DEPA旨在探索数字经济新合作方式，中国的加入有助于强化各方在该领域的合作，希望中国能与成员国们接触，争取各方支持。11月23日，智利外交部长安德列斯·阿拉曼（Andrés Allamand）在公报中表示，智利欢迎并热烈支持中国加入DEPA。在智利的协调下，DEPA成员与中国于2021年11月18日以线上方式召开了首次技术性会议，就中国法规是否符合DEPA标准进行检视和分析。

然而，中国加入DEPA将面临地缘政治带来的挑战和不确定性。据新加坡海峡时报报道，美国-东盟伙伴关系通过DEPA可以达成的经济效益是显而易见的，如果东南亚更希望确保美国在数字贸易协议上的任何努力也为其带来好处，而不是试图从整体上制定一项单独的协议，现在正是地区领导人明确表明其愿望的时机。然而，彭博社报道指出，美国在考虑签署数字贸易协议以对抗中国时面临一个关键问题：许多亚洲国家不想加入任何被视为挑战北京的协议，北京的科技巨头在这些地区根深蒂固。总部位于新加坡的亚洲贸易中心（Asian Trade Center）创始人黛博拉·埃尔姆斯（Deborah Elms）表示，“即使是那些在数字领域雄心勃勃，甚至在数字领域担心中国的国家，也会同意‘这是我还没有准备好做出的承诺，我不想加入一项明确涉及遏制中国、反华或以任何方式开拓中国的协议’。”。要深入研判DEPA面临的地缘政治风险，需要分析美国、中国以及亚太国家对于DEPA的战略考量。

二、DEPA与大国博弈

首先，对于美国而言，拜登政府将加入DEPA视为与亚太地区重新接触和对抗中国在数字经济领域影响力的战略的一部分。据《外交》杂志报道，2017年美国单方面退出《跨太平洋伙伴协议》（TPP）后，华盛顿错误估计了没有美国的参与后TPP将“无声地死去”，相反，以日本为首的其余成员将其更名为CPTPP并于2018年签署。此外，RCEP的签订也凸显了亚洲国家将贸易视为外交政策的优先事项，将继续扩大贸易合作放在第一位的态度。“为了确保美国在塑造全球贸易规则方面有发言权，拜登政府需要回到谈判桌前。”不过，就CPTPP而言，2021年11月18日，美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）表示：“美国申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）暂时不会发生。我们对于在经济上重返亚太非常认真，但我们的方法将不局限于传统意义上的贸易协定。”在此背景下，DEPA、《美墨加三国协议》（USMCA）等区域性的、聚焦于数字贸易合作的贸易协定为拜登政府提供了一个新的可能。美国智库CSIS研究报告指出，拜登团队知道与TPP保持一定距离会使美国与其亚洲盟友处于尴尬的境地，他们希望看到美国可信地参与贸易作为在该地区更广泛战略的一部分，这是吸引白宫签署DEPA的原因。

其次，对中国而言，加入DEPA则意味着进一步扩大数字经济开放合作，化解美国在亚太地区孤立中国的企图。据今日俄罗斯报道，中国申请加入DEPA是具有重大地缘政治意义的战略举措，与北京在亚太地区与美国的竞争直接相关，北京试图在亚太地区化解美国孤立它的企图，同时在经济领域保持优势。此外，中国很可能将加入DEPA作为下一步加入CPTPP的垫脚石。一方面，DEPA衍生自CPTPP的框架之下，与CPTPP的内容有着直接的关系；另一方面，DEPA的三个倡议国新西兰、智利和新加坡作为CPTPP成员国中对中国持友好开放态度的主要国家，加入DEPA将有利于中国进一步深化与这些国家的经济联系，从而与其在CPTPP中的反对者形成更有力的对垒。

最后，值得关注的是，有观点认为DEPA本身带有反对大国博弈的色彩。据美国之声（VOA）报道，DEPA 的吸引力在于其对数字问题的独到关注，以及其创始成员之间没有巨大的经济力量来主导讨论并淹没较小的国家。新西兰等倡议国的议程是为了建立一个很好地服务于中小经济体利益的框架，然后将其纳入WTO等其他全球性协议。

三、总结

DEPA的问世为世界范围内数字贸易规范的制定提供了新的可能和活力，但与此同时，大国博弈对数字贸易领域的渗透又使得DEPA的未来发展受到多方势力的影响。中美任何一方的加入都将为DEPA注入巨大的经济支撑，但中美在数字贸易话语权上的竞争或将迫使DEPA做出选择。而DEPA作为中小经济体发起的数字贸易协定，若能使得中小国家通过合作打造出服务其利益的数字贸易框架，或将对目前大国对数字经济的主导格局造成挑战。

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