商建学

（2021年12月20日）

在我们的话语体系里，法治既包括传统意义的依法治国，也包括具有更广泛意义的平安建设，正因为如此，数字法治建设颇具挑战。

数字法治建设大致可分两个阶段：以往，比较关注法治行为的信息化，重在解决相关工作的信息共享、工作效率、业务规范性等问题；现阶段，更关注法治模式的变革和新法治形态的构建，因而面对的挑战更大。在基层，要面对诸多现实问题，没有时间等待理论的完善，至于能力与水平也只能通过实践去提升，因此，基层开展数字法治建设是不易的，碰到的难点问题较多，而解决这些问题也有急迫性。

我曾说过，当前数字法治建设至少存在以下难题：一是数字法治概念的内涵、外延复杂且具不确定性；二是数字法治的实践进展远超理论研究进展，而各层级、部门、业务领域的实践百花齐放，很难提炼成有说服力的理论成果；三是数字法治建设与运作本身就面临如何完善法制的问题，实际运作中有大量问题需要研究；四是法治深受文化、习俗、道德等因素的影响，在数字化时代这些影响因素因数字化的发展而产生的变化即便不是颠覆性的也是巨大的，它们在促进法治的完善中面临着如何发挥作用甚至如何重构的问题；五是数字法治建设以信息技术和数据资源应用为重要抓手，但面对复杂的社会人文问题时技术的局限性显而易见；六是数字法治建设要真正从理念和发展方式上跳出传统政务信息化建设模式仍有不少挑战。显然，这些难题的突破尚需时日。

上述难题相对宏观，在基层会面临一些更具体的难题。近几个月里，我参与了不少关于数字法治建设的讨论和谋划，观看了数十个来自市、县两级的相关信息系统的演示并参与了改进完善这些系统的相关工作。通过这些工作，我感觉当前基层数字法治建设中存在以下具体难点，值得加以研究并破解。

难点之一：传统观念的突破。

我把传统观念的突破作为基层数字法治建设的第一个难点来讲是因为它确实挺难。政府机关（工作人员）目前的思维模式和工作习惯来自几十年的积累，受现行政务体制、政策法律、业务模式、社会经济发展水平、技术支撑能力等因素的制约，并非一朝一夕可以改变。

我曾提及，基于公众是“生活”在互联网上的、社会治理不仅仅是政府的事、政府与公众对社会治理的期望和行为模式存在差异、总有路径和方法让政务模式变得更好等基本认识，需要有以下十个方面的思维变革：让公众面对“一个政府”、政务办理要有互联网思维、推动利益相关方形成治理合力、努力利用和整合社会治理资源、将高科技手段与传统工作模式充分融合、不可无约束地获取和使用数据、数字化改革的核心价值取向是改变“既有”、通过“贯通”与“闭环”发现并解决问题、坚持创新与完善法制建设并行、构建新的基础理论体系。

在基层的实践中，观念变革上突破不足的情况是普遍存在的。为了避免过于明确的指向，我举个与观看过的系统无关但在与人交流时经常讲的实例：某城市市民卡APP中有个被称为“XX分”的信用分，但每次我问在场的该城市听众知不知道“XX分”时，基本上无人知晓。我紧接着问知不知道“芝麻分”时，那就无人不知了。我深信这种情况不会只发生在我的听众群里。此类信用分怎么积分以及用来干什么是众所周知的，它们事实上已成为社会治理资源的组成部分。问题是，同样在互联网上，为什么政府部门搞的信用分与一家互联网企业搞的信用分的知晓度有这么大的差距？我想，上面提到的基本认识和思维变革应该已给出了答案。这个实例其实很有典型意义，其中一些内在的东西几乎可在基层数字法治建设所有相关信息系统中找到影子。简单地说，就是在做新的事时摆脱不了传统观念的影响。

政府机关内部工作机制、业务流程与公众习惯、期望、行为模式之间是存在差异的，在迈入数字化时代后这种差异被急剧放大，数字法治建设当然要致力于缩小这种差异。因此，需要对政府机关内部的组织架构、业务机制与模式、政务信息化框架等作出与社会运作相适应的调整，而这首先需要在思维模式或观念上作出变革。当然，改变观念并不容易，不单纯是认识问题，如前所述，还与政务体制、政策法律、业务模式、社会经济发展水平、技术支撑能力等因素有关，但如果没有观念的突破，数字化改革要深入是困难的。

难点之二：数字法治与法制建设同步。

中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》指出：“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变，把该管的事务管好、管到位，基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。”这段话所表达的意思非常清晰，对数字法治建设具有重要指导意义。

数字法治既非单纯的现有法治形态的数字化，也非简单的现有法治形态的延伸拓展，而是在全社会信息化高度发展的基础上，对现有法治形态的颠覆性改变，将会基于数字时代的特征构建起新的法治价值体系、规则体系和运作形态。在这样的建设过程中，法治的行为与法律的支撑一定会出现不相适应的问题。从基层的实践中可以看到大量的创新，同样也可以看到因缺乏法律支撑而产生的无奈甚至有违法治初衷的风险。

当然，法治要求政府不能为自己赋权，公众利益不能因为政务办理需要而受损，数字法治建设创新形成的权力需求应该通过法律的完善来满足。如此，从政府的角度看，在推进数字法治建设中不可避免地需要获得新的授权；从公众的角度看，所有人和机构的言行要接受新的法律约束；从社会治理角度看，数字法治建设中产生的创新需要以法律加以固化。鉴于数字法治建设在实践上远远领先于理论研究，而数字时代的法制建设远远不够完善，因而，数字法治建设与法制建设的同步就成为一个重要的议程。

难点之三：风险监测与管控。

风险监测与管控是平安建设中的一项重要工作，当然是数字法治建设的重要内容。有些事，确实不能让它们发生或发展到产生严重损害的程度。然而，风险监测与管控又不是那么好做的。传统上，我们基于经验判断某些不希望发生的事件会以什么条件、在什么时候发生，会发展演变到什么程度。在数字化时代，我们当然基于数据应用来作判断。

实际工作中对风险的监测有三类情况：第一类是要回答会发生什么事。我们不知道有什么事要发生，只是数据告诉我们，有理由相信会发生点什么。第二类是决策前的风险评估和决策执行中的风险监测。任何决策都会影响社会的常态运转，只是我们不一定很清楚某个决策对影响社会运转的哪些要素起作用，进而影响社会运转，需要从表征这些要素的数据中发现一些信息。第三类是要回答哪些事已具备了发生的条件或已发生的事会变成什么样。我们确信不希望发生某些事或不希望某些事向不利方向发展，要在数据中捕捉相关信息，以便做出判断。有了对风险的判断，才有对风险的管控。

上述三类情况在不同层级的重视程度是存在差异的。从基层的实践看，大多关注第三类情况。这与基层面对实际问题，在管控上有具体要求有关，还与上级通常将此类情况的处理列入对基层的业绩考评有关。当然，基层还存在数据资源不足、技术应用能力不强、全局性情况掌握不够等问题，面对第一、二类情况，它们通常无能为力。在设区市（甚至省）以上，才有较大的可能去关注第一、二类情况。但这两类情况具有更大的不确定性，由于并不确切知道会有什么风险，判断风险存在的依据只能是相对于正常形态而言出现了或者会出现异常。难点在于社会的正常形态怎么用数据来描述，这既有对社会形态的认识问题，也有数据资源的问题，还有可能存在一些技术应用上的问题。

不论哪种情况，一旦有了风险判断，就需要运作管控机制，以阻止风险相关事件的发生或已发生事件向不利方向发展。然而对风险的判断是可能性判断，对相关事件是否发生、如何发展是概率描述，但管控是需要投入资源的，还需要相关专业知识的支撑，由于政务资源和社会资源都是有限的，相关专业知识的储备也是有限的，这在需要对事件作出实际响应的基层会成为难题。因此，对风险管控机制如何设计需要很好地研究。

难点之四：小区域平安治理。

小区域（如乡村、社区、工地、学校、医院、市场等）平安治理是基层数字法治建设最重要的切入点，但小区域平安治理却非常复杂，其中最为关键的影响因素是小区域平安治理中有众多责任不同或利益诉求不同的主体。以城镇社区为例，相关主体包括街道（镇）党政机构、公安派出所、社区党支部居委会、社区业主、业主委员会、物业公司、社区周边商业文化服务机构等。从责任上看，这些主体对社区平安治理需要承担的责任是千差万别的，然而社区一旦出事，它们都会被牵扯进来并有可能被追责。从利益上看，一部分主体需要的是政绩，另一部分主体则需要具体的利益，两部分主体的诉求都合理但会有矛盾，甚至同一部分主体也会在利益上有不同诉求（我曾经与一位社区党支部书记聊过，她告诉我有段时间里最忙的工作是调解部分业主与业主委员会之间的矛盾，这表明社区业主与业主委员会的利益诉求也不一定相同）。

在一个区域里存在责任不同或利益诉求不同的治理主体时，很多工作是不容易做的。乡村、社区、工地、学校、医院、市场等小区域构成了家庭之上的基本社会单元，社会生活中众多复杂的矛盾都会在这些小区域里充分呈现出来，并可能向城乡全域辐射，而平安治理尤其是像矛盾纠纷调解、信访办理、诉源治理等基础性工作主要发生在这些小区域里。不同类别的小区域由于主体与利益构成不同，在平安治理上也有各自的特点，甚至差异还很大。还有一个问题是，除了政府机构外，其它主体的治理责任很难界定和考评，而利益分配因诉求不同也很难妥善协调。此外，从大的环境看，当前仍存在着政府对公众需求和参与治理意愿等了解不够，社会贤达与非政府组织在社会治理中参与不足，公众权利意识不断提升的同时责任意识仍相对较弱，公共服务（如医疗、教育、安全、交通等）产品供给不能够完全满足公众个性化民生需求等问题。因此，利用互联网和信息平台沟通小区域平安治理的责任主体、利益主体，整合各种治理资源确实是比较有挑战的。

难点之五：数据与技术的支撑。

数字法治建设当然离不开信息技术的支撑和数据的应用，然而，社会治理的复杂性使得依靠信息技术构建的治理能力具有局限性，不仅存在理论不成熟、法律不健全、政策不配套、技术不完善、数据不充分等基础性问题，还可能存在人文、科技、政治伦理问题，当然还有对数字化的认识与实践不足的问题。特别是平安建设中许多问题的解决要发挥文化、习俗、道德等因素的作用，这些作用很难从数据和技术应用中获得支撑。这些问题导致了现阶段社会治理中缺乏能够很好适应和融合信息技术进步的方法、手段、模式等，而在基层数字法治建设中仍可以看到传统政务信息化建设模式的深刻影响。在大量关于基层实践成果的描述中，我们都可以看到听到类似“实现了数智化”的说法，但仔细分析一下，就知道实际成果与“数”和“智”之间都有不小的距离。到目前为止，我们对社会治理中大数据应该怎么获取、怎么使用还没有成熟的思路和做法，至于像人工智能这样的技术在社会治理中的应用基本上还在摸索阶段。

信息技术的进步和数据资源的丰富为社会治理现代化提供了动力，但它们的局限性显而易见，“传统+科技”、人与机器融合协同等理念和实践在社会治理中仍是不可忽视的，数字法治建设中制度设计必须考虑这一点。而就数据与技术应用而言，诸如新技术的优势、适用性与发展前景等，新技术应用的业务场景、应用方向与应用模式，新技术应用的管理和配套业务机制，新技术应用的业务评价机制、风险防范机制，数据资源的规划、获取与应用模式等一系列问题都值得关注。

基层数字法治建设中或许还不止上述这些难点，要想破解它们，尚需付出很大的努力。我想，这也正是需要开展研究的理由。

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