【指南出台背景】
在欧盟政策层面，虚假信息问题持续受到关注，并被视为欧洲国家面临的主要问题之一。
2018年欧盟委员会发布的《反虚假信息行为守则》（以下简称《守则》）规定了在线平台和广告部门打击欧盟在线虚假信息传播的原则，是世界上第一个打击虚假信息的自律监管工具。
2020年9月，欧盟委员会发布《对<反虚假信息行为守则>的评估报告 》（以下简称《评估报告》），指出《守则》在承诺覆盖范围方面的缺陷。
2021年5月26日，欧盟委员会公布了《加强<反虚假信息行为守则>的指南》（以下简称《指南》），《指南》吸取新冠疫情虚假信息监测计划中的经验和教训，解决了《评估报告》中指出的问题（如因无法获取数据导致无法对网络虚假信息威胁进行独立评估，以及缺乏有意义的关键绩效指标等），并就如何加强《反虚假信息行为守则》以使其成为打击虚假信息的更有效工具提供了指导。
此外，委员会关于《数字服务法》的提案为加强后的《守则》提供了共同监管支持。
欧盟打击虚假信息的方针深深植根于其保护言论自由和保障公开民主辩论的传统，目标是提高网络环境透明度、强化问责制，并赋予公民权利。它与欧洲民主行动计划（EDAP）的其他目标相辅相成，即促进自由公正的选举与保护媒体的自由和多元化。
【指南目录】
1. 指南简介
2. 新冠疫情监测的结果与教训
3. 有待解决的横向问题
3.1 加强承诺，实现《守则》目标
3.2 扩大的范围
3.3 更广泛的参与
3.4 有针对性的承诺
3.5 欧洲数字媒体观察站
3.6 快速警报系统
4. 对广告投放的审查
4.1 虚假信息的非货币化
4.2 改善相关参与者之间的合作
4.3 处理含有虚假信息的广告的承诺
5. 政治性广告和问题性广告
5.1 对政治性和问题性广告进行有效标示
5.2 政治性和问题性广告的核查和透明度承诺
5.3 信息传递平台的透明度
5.4 政治性广告的定位
5.5 改进后的广告储存库与应用程序的最低功能编程接口
6. 服务的完整性
6.1 对不允许的操纵行为的共同理解
6.2 加强承诺，限制不允许的操纵行为
6.3 调整承诺、合作和透明度
7. 赋予用户权利
7.1 对提高媒体素养采取措施的承诺
7.2 对“安全设计”的承诺
7.3 推荐系统的问责制
7.4 涉及公众利益的可靠信息的可见度
7.5 向与虚假信息或误导性内容交互或曾经交互的用户发出警告
7.6 标记有害虚假信息的功能
7.7 提供有情报依据的在线导航指标
7.8 遏制消息应用程序上的虚假信息的措施
8. 强化研究和事实核查团体的权能
8.1 获取签署方的数据以研究虚假信息
8.1.1 获取数据的一般框架
8.1.2 获取匿名和非个人的数据
8.1.3 获取需要额外审查的数据，包括个人数据
8.1.4 EDMO的作用
8.1.5 其他利益相关者对数据的获取
8.2 签署方和研究人员之间的合作框架
8.3 与事实核查人员之间的合作
8.3.1 合作形式
8.3.2 签署方服务中事实核查的应用与整合
8.3.3 事实核查人员对相关信息的获取
9. 对《守则》的监督
9.1 关键绩效指标
9.1.1 服务水平指标
9.1.2 结构性指标
9.2 监督框架
9.2.1 定期报告
9.2.2 透明度中心
9.2.3 常设工作组
10. 结论和下一步措施
《欧盟委员会关于加强<反虚假信息行为守则>指南》梗概
《指南》阐述了委员会的观点，即平台及其他相关利益相关方应采取行动，创造一个更加透明、安全和可信的网络环境。《指南》呼吁各方在以下领域加强行动：
进行有针对性的承诺并鼓励更大规模参与。目前《守则》的签署方多为在欧盟运营的主要网络平台。委员会鼓励活跃在欧盟的成熟平台与新兴平台、在线广告生态系统中的利益相关者（例如广告交易平台、广告技术提供商、从广告中受益的品牌）、私人传讯服务提供者以及可以贡献资源或专业知识的利益相关者加入《守则》，以促进《守则》的有效运作，提高《守则》在消除虚假信息方面的影响。强化后的《守则》应包括与签署方所提供服务的规模和性质相对应的有针对性的新承诺。此外，为了促进各方在联合应对虚假信息行动上的合作，欧洲数字媒体观察站（EDMO）应运而生。强化后的《守则》还应为加强网络平台与欧盟快速预警系统的合作创造机会。
消除虚假信息。在线广告生态系统中的平台和参与者必须积极承担责任并加强合作，以消除虚假信息、提高广告投放的透明度、强化问责制。根据强化后的《守则》，签署方应承诺调整其广告审查制度，制定适当的、有针对性的广告政策，以确保在其网站上投放的广告符合虚假信息方面的广告政策。签署方还应承诺，当他们拒绝或删除虚假信息广告或禁用广告账户时，应向广告商明确解释相关广告违反了哪些广告政策。平台应特别承诺收紧资格条件、严格内容审查程序，以禁止那些系统性发布虚假信息的行为者参与广告投放。此外，平台还应承诺加强相关政策执行，并进行尽职调查，以排除持续参与虚假信息内容传播的网站的广告交易。
确保服务的完整性。强化后的《守则》应全面涵盖现有的和潜在的用于传播虚假信息的操纵行为形式（例如机器人、虚假账户、有组织的操纵活动、账户接管），并要求相关方作出有针对性的承诺，以保证其为减少操纵行为的影响而采取的措施的透明度。
赋予用户权利，使其能够标记虚假信息。用户需要通过访问工具安全浏览在线网页。签署方必须保证其推荐系统（即用户查看内容的方式）的透明性，并采取措施降低虚假信息的病毒式传播等风险。他们还应为其用户提供有效的工具和程序，以标记可能对个人或公众造成伤害的虚假信息。如果用户的账号或账号上的内容因此种标记而被错误采取措施，则其有权通过适当且透明的机制上诉并寻求赔偿。强化后的《守则》还应提高涉及公共利益的可靠信息的可见度，并对那些与虚假内容互动的用户发出警告。
扩大事实核查的覆盖面，并为研究人员提供更多数据访问渠道。强化后的《守则》应赋予研究和事实核查团体权力，如为研究虚假信息而获取签署国的数据，并为其活动提供充分的支持；要求签署方与事实核查机构进行更好的合作，并扩大对欧盟国家的覆盖范围；其还应为研究人员访问数据提供强有力的框架，该框架应考虑到不同的数据访问制度，并针对以下情况采取适当的保障措施：i) 获取匿名和非个人数据；ii)获取需要额外审查的数据。
健全的监管框架。强化后的《守则》应包含改进后的监管框架。该框架基于明确的关键绩效指标 (KPI)，衡量平台采取的行动的结果和影响，以及《守则》对欧盟虚假信息的总体影响。平台应定期向委员会报告其采取的措施及相关绩效指标；承诺制定具体的服务水平指标和结构性指标。各平台应根据会员国分类、以标准化格式提供信息和数据。
最后，各签署方应设立一个透明度中心，并说明其运用了哪些政策来执行《守则》的承诺、这些政策是如何执行的，并显示与KPI相关的所有数据和指标。《指南》还提议设立一个由委员会主持的常设工作组，它将由签署方、来自欧洲对外行动服务局、欧洲视听媒体服务监管机构 (ERGA) 和欧洲数字媒体观察站(EDMO) 的代表组成。他们将创建八个区域中心，帮助成员国开展工作。该工作组还将在专家的支持下，帮助审查并根据技术、社会、市场和立法的发展情况调整《守则》。
下一步，委员会将呼吁《守则》的签署方根据《指南》加大对《守则》的实施力度，并鼓励新的签署方加入《守则》。委员会还将推出一部法律，以提高政治性广告的透明度。该《指南》还呼吁各方加强承诺，并制定由行业主导的支持解决方案。
为了便于快速阅读与理解《指南》，对要点概括如下：
附录：欧盟打击虚假信息行动年表
从2015年起，欧盟及其成员国加大了对虚假信息的打击力度。
2015 年 3 月
在欧洲对外行动局启动East StratCom工作组
2016 年 4 月
应对混合型威胁的联合框架
改进对成员国、公民和欧洲集体安全所面临的混合型威胁挑战的应对措施的综合方案
2018 年 3 月
虚假新闻和在线虚假信息问题高级别独立专家组报告
建议解决紧迫问题，并制定长期对策，以提高社会对虚假信息的抵御能力。
2018 年 4 月
关于处理在线虚假信息的通报
2018 年 9 月
关于确保自由公正的欧洲选举的来文
2018 年 10 月
《反虚假信息行为守则》
一种创新的自我监管工具，以确保在线平台更高的透明度和可问责性，以及一个监督和改进在线平台虚假信息政策的框架。
2018 年 12 月
打击虚假信息的行动计划
通过提高监测和分析能力、增强协调响应能力、加强社会复原力，动员在线平台和广告部门，设定欧盟行动框架。
2019 年 3 月
启动针对虚假信息的快速警报系统
2020 年 6 月
🔹沟通：应对COVID-19虚假信息并启动COVID-19虚假信息监测计划
发布一项透明度措施，以确保《守则》签署方就其为遏制COVID-19相关虚假信息传播所采取的措施向公众负责。
🔹欧洲数字媒体观察站启动
创建一个包括事实核查人员、学术研究人员及其他利益相关者的多学科团体，为解决虚假信息问题做出贡献。
🔹向欧洲议会提交2019年选举报告
2020 年 12 月
🔹《数字服务法》提案
根据网络平台在线生态系统中的作用、规模和影响，为其制定更清晰明确的责任承担和问责制度。
🔹欧洲民主行动计划
改进欧盟现有的应对外国干预的措施，如实施罚款和加强《反虚假信息行为守则》指南。
2021 年 5 月
🔹《加强<反虚假信息行为守则>的指南》
委员会对平台应如何解决《守则》中的问题并创建更加透明、安全和值得信赖的在线环境的意见
🔹启动欧洲数字媒体观察站国家中心
提高监测、分析和揭露虚假信息活动的能力
2021 年秋季
发布签署方《强化行为守则》初稿
到 2021 年底
🔹加强《行为守则》
🔹关于政治性广告透明度的立法提案
【编译者】
黄博，对外经济贸易大学2020级法律硕士
【指导教师】张欣，对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任
【编辑】宋佳钰，对外经济贸易大学2021级法律硕士
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