文 │ 中国信息通信研究院 张郁安
全球加快进入数字社会，数字领域相互冲突或不同利益调和的现象明显增多，需要国际组织、多边机制开展行动，形成既包括正式规则、标准，也包括各种非正式制度安排在内的治理成果。习近平总书记在十九届中央政治局第二十七次集体学习时强调，“要深刻认识错综复杂的国际局势对我国的影响，既保持战略定力，又善于积极应变，既集中精力办好自己的事，又积极参与全球治理，为国内发展创造良好环境。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也明确指出，要“积极参与数字领域国际规则和标准制定”。作为全球治理中不可或缺的一环，国际组织正以各具特点的方式和路径参与数字治理，推动形成数字规则，影响数字经济、数字社会的未来走向。
一、全球数字治理中的多边主义
以多边主义为主要原则的国际秩序，是世界各国共同维护国际和平与安全，促进全球可持续发展、应对人类共同挑战的基础和保障。尽管近年来电子商务等多边议题谈判进程缓慢，国家间立场难以调和，多边组织频频经历“退群”，使传统多边机制面临危机，有效性受损。但国际组织和国际社会仍积极维护多边主义，推动多边主义在全球治理中取得成果。美国拜登政府上台后，立即签署行政令带领美国回归世界贸易组织（WTO）、世界卫生组织（WHO）、巴黎气候协定等多边机制。美国的回归将推动多边主义发挥更加重要的作用，可以预见，未来国际组织将推动形成更多治理新规则，国际组织内部博弈也将更加复杂激烈，国内制度与国际规则的关系将受到重新检视与塑造。
从全球范围看，随着数据流动、人工智能、数字贸易、数字经济等议题的兴起，二十国集团（G20）、七国集团（G7）、经济合作与发展组织（OECD）、亚太经合组织（APEC）等国际组织均已常设数字治理议题（见表 1），充分发挥各自在组织机制和运作方式上的特点与优势，在推动全球数字治理中开辟不同的道路。
表1 主要国际组织常设数字治理议题
二、全球数字治理中的部分国际组织及其运作
近年来，全球多边机制曾遭遇危机与低谷，有效性受损。随着大国对外战略发生调整，将多边机制作为发挥全球领导力，实现规则和模式输出的主要平台，多边机制在全球数字治理中再次发挥了重要的积极推动作用。传统机制与新机制、新平台为数字治理提供多元化制度供给，共同构成全球数字治理的整体图景。
1. G20——最具包容性的新型国家对话机制
G20 成立于 1999 年，在 2008 年全球金融危机后升级为正式制度化的首脑会议，逐渐成为全球治理体系中最重要的制度平台之一。无论从主体的代表性、议题的覆盖面还是与其他国际组织的联结性来看，G20 都是目前全球数字治理中最重要的平台之一。
从主体看，G20 成员国在全球 GDP 及数字经济排名中大多位列前 20 名，数字技术、数字产业、数据贸易处于领先地位。从议题来看，G20 推动的数字议题涉及发展、监管、治理、贸易投资、金融、知识共识等 6 大类，共 22个方向（见表 2）。自 2016 年杭州峰会发布《G20 数字经济发展与合作倡议》以来，G20 历年都发布有关数字治理的成果文件。从联结性来看， G20 通过共同推动协议、结成知识伙伴和给予行动支持，与 WTO、OECD、世界银行（WB）等多个机构合作，成为协调多方利益、动员多种力量的合作平台。
应该看到的是，G20 是没有常设机构的非正式机构，缺少约束、监督成员国的正式条约，决议/宣言的执行力得不到强有力保障。据有关统计显示，从 2008 年至 2018年，G20 所有议题成果的平均执行率为 65% 左右，信息通信技术（ICT）及数字议题的平均执行率约 71%，在一定程度上制约了 G20 在全球数字治理体系中发挥更为有效的作用。
表2 2016-2020 年 G20 历年数字治理成果文件
2. G7——核心影响力来源
G7 是全球综合实力最强的 7 个国家组成的对话合作机制。G7 近年来也高度关注数字治理，涉及网络安全、数字化转型、人工智能治理、数字货币、数字贸易等焦点议题（见表 3）。作为“发达国家俱乐部”，G7 成员国的政治经济实力决定了其在国际事务中的影响力和话语权。G7 决议经常具有全球风向标意义：或是在 G7 内部先就某事项达成一致，再推动更广泛的国际组织达成相似决议，典型例子如 2021年推动达成全球税收改革方案；或是由 G7对某事项定下基调提出基本原则，再带动相关专业国际组织开展研究评估、形成监管目标、制定规则标准，形成对专业领域的主导权，典型例子如 2020 年以来对全球数字货币监管框架的构建。
表3 2016-2021 年 G7 历年数字治理成果文件
当下，G7 正通过新建数字治理国际组织和出台数字治理规则蓝本以巩固扩大传统优势。在建立组织方面，2018 年法国和加拿大在 G7 峰会上提出建立“人工智能全球合作伙伴组织”（GPAI），美国于2020 年宣布加入后，该组织覆盖了 G7 所有成员国，将成为 G7 向全球推行人工智能治理规则的重要平台。该组织将会以价值观和民主原则作为基石塑造人工智能治理模式，对异己者进行限制围堵。在出台规则方面，G7 于 2021年 10 月发表关于数字贸易的原则宣言，提出了包括跨境数据流动、全球治理、工人、消费者和企业保护等内容的数字贸易规则框架，并将利用OECD 等机制向全球更大范围推广，在跨境数据流动、数字交易系统、个人和企业数字权利保护等领域形成具有相当国际影响力的新规。
3. OECD——以软性机制嵌入全球数字治理
OECD 作为政府间国际经济组织，其性质更像一个提供政策研究和协调讨论的平台，以及为国家或其他国际组织服务的咨询机构。除了具有法律约束力的协议等“硬性”机制以外，OECD 的一套成熟完备的“软性”机制更具特点。这套机制既是 OECD 推动各国政策制定的组合工具箱，也是 OECD 与其他主要国际组织/多边机制进行嵌构治理的主要途径。“软性机制”主要包括：一是建立了包含 12 个行业，共 900 多项数据的主要经济指标数据库，其中涉及数字治理的约 13 项。OECD 数据库具有高度权威性，为战略政策制定提供基础支撑。二是定期公布多项监测结果与评价指标，如领先指数（CLI）、服务贸易限制指数（STI）等，涵盖经济运行、监管、教育、科技等多个领域，是引用率较高的经济社会发展评价指标。三是为国际组织或国家制定政策提供蓝本，如出台全球第一份政府间人工智能治理框架《OECD 人工智能原则》。目前，已有 42 个国家采纳该原则。四是开展评估与同行评议，如竞争政策评估、国际税收透明度同行评议等，形成类似“黑—白—灰名单”的深度监测和政策执行机制。
OECD 利用其特殊的“软性机制”成为全球多领域治理的积极嵌入者，形成了与 G20、G7、APEC 等主要多边机制/国际组织的复合工作网络，间接影响力不容低估。OECD 也是美国在全球推行政策的主要平台，在重返多边政策下，美国近期在多个场合提出要强化在 OECD 主导议题的影响力。一个典型的例子是，OECD 的包容性税收框架《关于税基侵蚀和利润转移的行动计划》（BEPS）自提出后历经数年谈判，因各国数字产业发展水平不均衡难以达成一致，一些国家的单边税政策陆续出台。该局面在 2021 年发生转机，OECD 将BEPS 协议提交 G20 加入罗马峰会议程，在美国推动达成全球最低企业税税率协议后，BEPS 随即在G20 获得突破性进展，130 多个国家意向同意签署。可以预见，未来 OECD 通过提供规则蓝本、建立评价指标、向 G20 等组织输送谈判文本、与 GPAI等组织深化合作等方式，将在数据监管、人工智能治理等重点议题下将发挥更重要的作用。
4. APEC——制度规则融通平台
APEC 于 1990 年设立电信与信息工作组，并于 2012 年设立电子商务指导组，属于较早开始涉足互联网/数字议题的国际组织。APEC 横跨亚太地区，成员国既包括全球前三大经济体，也包含众多新兴国家，成员之间的政治、经济状况、治理模式和制度规则存在较大差异。同时，作为对世界 GDP 占比贡献最多以及全球经济增长最快地区，APEC 成员国对国内规则、区域内规则与国际规则接轨具有较高需求。因此，APEC 比较重视为成员搭建制度融通的平台，促进区域制度与相关国际规则接轨，进而推动区域经济一体化和全球化。
APEC 在促进区域内数字治理中所做的最富特点的工作，当属其贸易和投资委员会（CTI）下属的数字经济指导组（DESG）推动建立的跨境隐私规则（CBPRs）。该规则基于 APEC 跨境隐私体系（2005 年发布，2016 年修订）而建，构造了一套以政府间机制为基础的双重认证机制。在该机制下，区域内国家可选择加入 CBPRs，CBPR 成员国以专门标准审查并认定国内组织成为 CBPR 问责代理机构，通过认证的问责代理机构可对本国企业或组织的个人信息处理活动是否符合 APEC 隐私规则体系进行审计，审计结果得到 CBPR 成员国互认。
CBPRs 机制的目的是跨越各国国内个人信息保护制度的差异，推动区域内数据自由流动，平衡消费者保护和数字经济发展。当前，CBPRs 共有美国、加拿大、日本、韩国、新加坡等 9 个成员国。2018 年，新加坡和美国在 APEC 下发起成立了处理者隐私识别认证计划（PRP），对数据处理者识别与处理个人隐私信息提出基准要求。万事达卡等重要金融企业是该计划的参与者，这也是 APEC推动亚太区域内规则与全球规则融通接轨的一个典型案例。
三、小结
全球数字领域规则竞争加剧，国际组织、多边机制在促进各国数字政策制定、解决数字时代的治理赤字过程中发挥着特别的作用。尽管当前以双边、区域机制替代多边机制的“自下而上”路径有强化的趋势，但国际组织也在积极通过构建复合网络、新设议程、扩充机构等途径推动多边机制取得进展。未来全球数字治理国际组织及多边机制将继续面对有效性与普遍性的取舍，开放合作与安全保守的权衡，多边主义与单边利益的博弈，对数字治理格局产生重要影响。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第11期）
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