网络空间作为一个全新的发展领域，已经成为国家实力较量的新战场，网络空间规则成为这场较量中的关键要素之一。网络技术正飞速的发展，谁能及时准确地把脉网络空间发展方向和特点，谁在未来网络空间规则的制定竞争中就不会落后和被动。平时和战时界限日益模糊是作战行动随网络技术发展而表现出的一个突出特点，平战结合将是应对网络空间威胁和挑衅的重要手段，也是网络空间国际规则制定必须予以考虑的重要方面。

平时和战时界限的模糊性

信息化战争已经成为 21 世纪的主要战争形态。信息化战争是依托网络化信息系统，使用信息化武器及相应作战方法，在陆、海、空、天和网络电磁等空间及认知领域进行的以体系对抗为主要形式的战争，具有信息主导、跨域性、全维性、力量一体性等特点。这一战争形态也经历着从数字化到网络化，并向智能化发展的过程。 [1] 信息化战争依靠整个信息体系作为支撑，包括网络战、心理战、情报战等多种作战形态。它平时和战时界限模糊的特点，主要表现在以下三个方面：

模糊了战时和平时的时间边界

在信息化战争条件下，斩首行动、网络作战、心理战等具体的作战形式将“不战而屈人之兵”用到了极致，杀伤敌人有生力量已经不再是战争必须手段，摧毁敌人也可能不用传统的毁灭性武器，战争的暴烈性被隐藏在对整个国家和军队作战意志和能力的摧毁中。日常潜在的金融破坏、心理认知影响、网络信息系统破坏和控制可能就是战争的不同组成部分。

例如，美国军队最早提出了非战争军事行动，用海外救援、打击海盗、打击恐怖主义等和平时期军事行动完成本国的安全战略部署。美国网络战部队成就和远景指出，在国防部的规划和预算程序中，应倡导、推动网络能力建设；要构建“战略性网络威慑”力量，以达到平时就具有绝对的战争优势。这些军事行动，包括网络行动，很少达到战争的烈度，但能达到传统战争行动所要达到的战略和战役目的。因此，战争概念变得前所未有地“混沌”起来，战时和平时的时间界限变得模糊不清。

模糊了战士和平民的边界

信息化战争模糊了战士和平民的身份界限。在现代备战的过程中，越来越多民间企业加入信息化体系对抗或防御的队伍，贡献人力物力，如军队后勤保障的外包，武器研发和生产事务的外包。在许多国家，军民以一种前所未有的深度进行着沟通、合作和融合。但是，这种融合也导致在军事行动中难以区分战士和平民。

例如 , 为更有效利用地方企业的力量 , 美国等西方军队在现代战场上大量使用承包商为军事后勤和装备服务。但是，这种服务也带有强烈的军事性特点，承包商所起的作用有时和战士的作战行动难以区分。这也使作战时难以区分战士和平民承包商，以至于《红十字国际委员会 解 释 性 指 南》（ICRC Interpretive Guidance）第 38、39 条专门提到，承包商通过提供持续作战功能有效地融入冲突一方的武装部队，将成为有组织武装团队的成员，不再认为是平民。这实质上就是现代战争中军民高度融合带来的战斗员身份困境。

在网络战中，前线和后方在网络空间很难分清楚，战士和平民都躲在屏幕后面，网络攻击发生时无法看到攻击者的身份特征或军装标识。即使是战士攻击，可能也发动了平民黑客的支持或利用了平民的装备，因此，网络战争中更难区分战士和平民。

模糊了军事设施和非军事设施的边界

现代信息化战争依赖的是体系对抗的能力，尤其在网络电磁空间，支撑性网络系统不可能严格地划分为国防、军事和民事等不同用途，军事设施和非军事设施的区分成为一大难题。例如，美国军队重视建设以人工智能和量子计算为支撑的弹性情报、侦察与监视（ISR）体系，积极采购智能小直径炸弹、蜂群无人系统、高超声速及定向能等武器来确保杀伤力。这个所谓的 ISR 体系需要量子计算机、卫星、人工智能等机器设备，这些设备成本高昂，很多都同时服务于军方和地方。即使在网络系统中，也很难区分军事或非军事网络基础设施。这就给理解“军事打击”的概念带来更多挑战。

在网络空间中，针对网络系统进行的战争行动，与犯罪行动、恐怖行动以及和平时期的军事行动混杂在一起，难以区分。正是现代战争的模糊性使得和平时期的备战行动越发显得重要，成为我们在平时就必须予以考虑的因素。

平战结合与网络规则制定

在信息化战争的背景下，战时和平时的界限更加模糊，军队和地方在一国整个大信息体系环境下联系日益紧密，军民融合不仅是现实需要，而且是形势所趋。面对信息化战争全方位的作战域，现在的战备不仅仅是要守卫现实边疆，还要守卫网络主权、心理和舆论高地，这些领域也很难分战时与平时、前方和后方。在这种情况下，平战结合就成为现代战争准备的一个必要选择。

平战结合的含义

“平战结合”这个概念最早应用于防空领域。《人民防空法》第二条规定：“人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则”。在人民防空系统中最先提出平战结合，是为了适应防空袭斗争准备的需要。即使在平时，防空系统也需要备战，要维持一支训练有素的指挥、管理、技术和保障队伍，构建集中一批人力和物力资源和隐蔽工程，配备大量的防空设备。如果平时就将这些要素服务社会，不仅会提高全社会的防空意识，还能创造一定的经济效益，回收部分资金用于工程的维护管理，减轻相关机构的负担。所以，在防空领域开展平战结合，不仅利国利民，利于战备，也有利于应对平时可能发生的突然攻击或作战行为，不惧怕战时和平时迅速转换。

网信领域的平战结合

在国家信息化建设的各个方面，包括软件及硬件设施，也要考虑到安全防御问题，做到平战结合。在关键基础设施方面，在进行安全评估时，要有战备评估。在建成战备能力后，这部分资源仍然可以民用，在为国家安全护航的同时，也为企业和社会安全服务。在这方面，国家可以进行投资，以使信息化建设既满足国防建设的需要，也向民间开放，满足民间网络安全的需要。为此，应考虑三个方面的结合：一是信息化建设和网络空间防御建设相结合；二是网络空间的战时应对与网络安全的平时工作相结合，以用促备，以备促用，互相促进；三是网络战备效益与社会效益、经济效益相结合。战备效益是前提，经济效益是基础，社会效益是必然。在具体实施中，要处理好这三种效益的关系。三个结合 , 不仅能增强我国网络空间的安全和国防实力 , 也能为增强我国网络空间规则博弈的软实力奠定基础。

平战结合对网络规则制定的意义

与此相应，在制定网络空间国际规则时，一方面，我们需要考虑到战时和平时界限模糊的事实，并在规则中予以体现；另一方面，我们也应认识到网络空间规则在平时的重要性。可以说，谁掌握了网络空间规则的主导权，谁就拥有了网络博弈中的主动权，就能在平时通过影响或削弱他国网络实力和战备能力，而在战时取得更强的作战能力和主动权。为获得网络空间规则上的胜算，西方网络强国很早就开始对这一领域展开深入研究，并借助其国际法上的先发优势，取得了很多成果，如《塔林网络战国际法手册》和《塔林手册 2.0》。中俄等国为争取网络空间平等发展的机会，维护自身网络空间主权，也开始积极研究网络空间国际规则。事实上，网络空间规则的主导者往往是网络技术和实力有优势的一方，而领先网络战规则研究的国家，必定在网络空间的武器装备和战略战术方面已经达到了一定的成熟，并且具有一定的先进性，这种先进性又会通过其主导制定的网络空间规则得到巩固和强化。

简而言之，通过平战结合来应对现代战争的威胁，不仅体现在国际上对网络空间技术制高点等硬实力的竞争，也体现在为争夺平战结合下的软实力优势，抢夺网络空间规则制定的话语权上，凸显平战结合的重大意义。

影响网络空间国际规则制定的因素

在战略博弈中，要取得博弈规则的优势，必须要有平战结合的视角。因此，考量网络空间国际规则，除了要从法律和技术的角度进行规范以外，还需要从以下三个方面进行战略规划。

平战时期的国家间战略博弈

虽然国际法有自身独有的工具价值和内在规律，但它实质也是国家间沟通、协商、博弈的结果，尤其是大国战略博弈的结果。西方强国一直强调现有网络空间适用国际法，其实也是希望在网络空间维持其规则制定者的优势。面对中国、俄罗斯等国提出的一些新主张，如《信息安全国际行为准则》，一些美国人认为这是不愿遵循世界国际规则的表现，甚至认为中国推动网络空间法律的制定是想推翻既有的国际规则，成为世界的新霸主。事实上，是西方一些国家不顾网络空间的特殊性，试图保持在既有体系中的优势，并继续发展这种优势或保持霸主地位。因此，国际规则之争背后是国家间在平时和战时的战略博弈，并非只是技术性立法。

战时法和平时法的结合

为规范国家行为体在网络空间的行为，北约合作网络防御示范中心（CCD COE）率先对网络战进行了国际法的诠释，推出《塔林网络战国际法手册》。然而，包括我国在内的许多国家认为，就维护网络空间的秩序而言，网络空间的平时规则更为重要。在国际法学者的一片质疑声中，2017 年，CCD COE 推出《塔林手册 2.0》。该手册涵盖电信法、海洋法、空间法、人权法等广泛领域，它一方面承认了和平时期制定网络空间规则的重要性，另一方面这种承认也反映了网络战的内在特征，即与平时网络行动有着不可分割的紧密联系，不可能将平时和战时完全分开。正是这种内在本质，才使得塔林手册从“战时的规范”走向“平时的规则”。可以说，平时和战时的密切联系推动着网络空间国际法的适用从战时法的适用走向平时法的适用。所以，即使制定平时的网络空间国际规则，也必需考虑到潜在的战时影响。

平战时期规则的普遍性

要推动网络空间空国际规则被国际社会认同，就要获得更多国家的支持。因此，在推出这些国际规则时，还应考虑国际社会的普遍需求，尤其是平时的需求，以使之具有更广泛的战略影响力，并最终成为国际法。国际法中的许多理念都反映了整个国际社会所接受的伦理和共识，值得我们学习和借鉴，并将其作为我国主张的网络空间国际规则的基石。

我国现在的网络空间规则主张侧重于国家关系，今后应结合网络空间中个人地位的上升、国际人权法的影响有所扩大的特点，提出更能反映网络空间个人权利的主张，比如“每个人都有安全上网的权利”等，纳入我国主张的网络空间规则体系之中，并与其他主张融合贯通。这样，我国提出的网络空间国际规则才更易被接受，才会有更广泛的国际影响，并为未来网络空间国际规则的制定奠定基础。

今后，无论是建设网络强国， 还是加强我国新时期的战备防御，都要高度重视平战结合，把握网络空间国际规则制定的竞争态势，以适应现代信息和战争的新变化、新特点和新形势。

作者 >>>

朱莉欣， 外交部条法司交流学者，空军工程大学副教授，主要研究方向为信息安全法，国际法和战略管理。

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