2022年3月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布《作战网络和未来部队第3部分：盟国和伙伴国的作用》报告，这是关于未来作战网络和联合全域指挥控制（JADC2）系列报告的第三篇。该系列的第一篇提出了一个由五个功能要素构成的作战网络框架。第二篇探讨了美国国防部（DoD）如何正确地界定其试图解决的问题范围以及如何获取实现JADC2愿景所需的系统。本篇重点介绍了将盟国和伙伴国整合到未来作战网络中的重要性，尤其是在印太地区；探讨了现有协定、签订新协定的机会，以及整合盟国和伙伴国之间作战网络所存在的技术和政策挑战；评估了与盟国和伙伴国的联盟作战网络如何能成为实现新抵消战略的关键使能技术。本文编译了报告主要内容。
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现有协定和联盟作战网络
近几十年来，作战网络的发展速度和范围都有了显著提高，但美国也认识到与盟国和伙伴国建立一体化作战网络并共享信息的价值。二战前几年以及整个二战期间，美国与其盟国达成了多项情报共享协定。1942年，美国与英国达成一项正式协定，以开展合作并简化针对日本、德国和意大利的信号情报技术收集和分析，美国国会研究服务处认为这项合作“为盟军在战争期间建立信息优势方面发挥了关键作用。”
1946年，美国与英国签署了一项范围更广泛的情报共享协定，该协定后来逐渐发展到包括加拿大、澳大利亚和新西兰，即现在所说的“五眼联盟”协定。“五眼联盟”协定可以说是当今美国军方和情报界（IC）最广泛的数据共享和协作协定，而美军内部安全政策也是为了支持与“五眼联盟”伙伴国的数据访问与合作而制定的，其优先级高于其他所有伙伴国。随着时间的推移，数据共享的水平和频率也发生了变化，包括战术和战略情报以及通过可互操作的作战网络实时传输数据。
1949年北大西洋公约组织（NATO）成立，这推动了双边和多边军事协定的扩展，其中许多协定使更大程度的数据共享和作战网络整合成为可能。这些协定随着时间的推移不断发展演变，加上北约在制定通用数据标准方面取得了实质性进展，从而能够在各成员国部队和作战平台之间实现更高程度的互操作性。在2012年的芝加哥峰会上，北约领导人商定了一系列目标，即“2020北约部队”，旨在建立“装备齐全、训练有素、拥有演习和指挥经验的现代化、紧密联系的部队，以使他们能够在任何环境中与伙伴国部队并肩作战”。由此产生的一项工作是“部队互联倡议”，该倡议旨在提高成员国之间的互操作性和连通性水平。
事实证明，为联军在阿富汗的作战行动建立联盟作战网络时，北约的数据标准和数据共享协定奠定了坚实的基础，具有不可估量的价值。北约在2010年实施了“阿富汗任务网”，将多个国家的网络和北约网络整合为一个一体化的联盟作战网络。正如兰德公司先前的一份报告所指出的，“阿富汗任务网”将联军的信息共享态势从“需要了解”转变为“需要共享”。在这项工作取得成功的基础上，北约从2012年开始将这一方法制度化，并将其纳入联邦任务网络框架和治理架构中。
2014年威尔士峰会期间发起的伙伴关系互操作性倡议（PII）旨在通过与北约主要伙伴国的演习和对话，加强北约成员国以外的互操作性投资。作为PII的一部分，北约启动了互操作性平台，“为更广泛的伙伴国群体提供更深入的互操作性合作渠道。”北约目前已将23个伙伴国纳入该倡议，这些伙伴国可以参加北约相关委员会的会议，以加强互操作性，为未来的突发事件做好准备。在这项工作开始后不久，北约还与澳大利亚、芬兰、格鲁吉亚、约旦和瑞典（2020年乌克兰加入）建立了增强机会伙伴国（EOP）框架协定，以增进北约各伙伴国部队之间的熟悉度，并加强“对互操作性计划和演习的准入”。EOP框架为将来共享情报提供了机会，并为当今世界面临的复杂侵略表现（包括混合战和灰色地带冲突）提供了更好的指示和警告。虽然基于PII或EOP将某些国家列为北约伙伴国并不是以遵守北约的军事数据标准为前提的，但更深入地参与演习和加强军事一体化的愿望为这些伙伴国朝着这一方向迈进提供了强有力的动力。
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了解美国盟国和伙伴国的广度和价值
从阿富汗、伊拉克和叙利亚的作战行动中吸取的教训清楚地表明，联军作战——尤其是在战场上整合部队和无缝共享数据的能力——将提供重要而持久的战略优势。拜登政府于2021年发布的《临时国家安全战略方针》也强调了盟国和伙伴国的重要性，并指出美国拥有“无与伦比的联盟和伙伴关系网络”。此外，美国于2022年2月发布的《印太战略》指出，美国在印太地区的“最大不对称优势”是“安全联盟和伙伴关系网络”。
兰德公司的詹妮弗•卡瓦纳（Jennifer Kavanagh）于2014年开展的一项分析研究了美国与其他国家之间签署的5500多项与安全相关的协定，其中包括与世界上几乎每个国家达成的双边和多边协定，包括盟国、伙伴国和对手国。到2012年，这些协定中共有4414项仍然有效。尽管涉及的国家范围广泛，但这些与安全相关的协定在各地理区域作战司令部（COCOM）责任区（AOR）中的分布并不均匀。在截至2012年仍然有效的协定中，与属于欧洲司令部责任区的国家签订的双边和多边协定数量最多（分别为46%和70%），如图1所示（该图已进行更新，以反映各国最新的地理区域作战司令部责任区分配）。这在很大程度上反映了美国在整个冷战时期对欧洲的关注，数据显示，在美国欧州司令部签署的多边协定中，仅与北约有关的协定就有550项（占40%）。图2列出了与美国签订的安全协定总数排名前20的国家。在这些国家中，有14个国家属于美国欧洲司令部的责任区，而只有4个国家属于美国印太司令部的责任区。如图2所示，在美国印太司令部的责任区中，近60%的美国安全相关协定是与澳大利亚、日本、韩国和菲律宾签订的。
图1 截至2012年按地理区域分列的军事协定数量
图 2 截至2012年按国家分列的军事协定数量
仅凭安全协定的数量并不能充分说明美国与每个盟国和伙伴国之间的合作深度，但所包含国家的多样性表明了美国在世界各地的联盟和伙伴关系的广泛影响力。这个综合数据集中的一些协定还涉及数据共享和互操作性之外的其他类型的军事合作或协调协定——包括美国与俄罗斯、中国和古巴之间的协定，这里仅举几个值得注意的例子。但是，这些数据表明，美国历来对欧洲和北约的重视（体现在与该地区签署的协定数量上）为更深入的军事对军事一体化创造了机会。如前所述，与北约有关的各种协定的一个切实成果是，为实现互操作性制定了北约通用数据标准以及为整合联盟军事行动的作战网络建立了各种伙伴关系计划和技术框架。美国强大的盟国和伙伴国网络为获得无与伦比的军事优势创造了潜力，但是，只有当盟国和伙伴国部队能通过联盟作战网络协调一致、共同行动，才能充分实现这一优势。
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签署新协定、修订协定或扩展协定的机会
自2012年以来，美国的战略重点从反叛乱、反恐和国家建设转向与中国和俄罗斯展开长期竞争，这在美国的一系列国防战略与战略纲要中得到了明确阐述。这种战略重点的变化需要美国签署新的协定、修订和扩展已有协定，特别是能够实现联盟作战网络整合所需的实时数据共享协定——尤其是在印太地区。美国的《印太战略》呼吁美国“与盟国和伙伴国合作，深化与盟国和伙伴国之间的互操作性，开发并部署先进的作战能力。”然而，美国当前的JADC2工作主要侧重于实现美国各军种之间的基本互操作性，并且也才刚刚开始考虑与盟国和伙伴国进行整合。例如，美国陆军的“融合项目”正计划将一些“五眼联盟”伙伴国纳入2022年的演习和实验中，而美国空军的先进作战管理系统（ABMS）计划在首次能力发布中仅侧重于连接美国空军的飞机。
美国将战略重点放在对抗中国和加强印太地区的威慑力上，需要在现有的“五眼联盟”和北约架构之外达成数据共享和作战网络整合协定。因此，一个关键的战略重点应该是扩大与日本和韩国的协定，并为印太地区建立一个更广泛的多边框架协定，可能在“四方安全对话”（Quad）成员国之间建立这样的协定。
虽然将这些国家正式加入“五眼联盟”协定可能很困难，但越来越多的国家支持将协定扩展到“五眼联盟”之外，尤其是在印太地区。在2020财年、2019财年和2018财年美国《情报授权法案》随附的一份声明中，美国众议院情报委员会指出，对于非“五眼联盟”的伙伴国而言，美国与之开展情报共享与合作的力度较小。
正如CSIS最近的一篇文章所指出的，日本近年来一直在努力准备与其他主要盟国（不仅仅只有美国）加强情报共享和军事一体化。2020年，日本防卫大臣河野太郎重申，日本有兴趣与美国及“五眼联盟”伙伴国建立更紧密的情报共享伙伴关系，或可组建“六眼联盟”。日本防卫大臣认为，日本提供了一个以印太地区为中心的地理情报网络，可以填补现有北约和“五眼联盟”国家情报网络的许多空白。日本还特别擅长技术收集，例如信号情报（SIGINT）的收集。2020年，日本扩大了其《国家保密法》的范围，将与其他国家共享信息纳入其中，但这些工作可能不足以确保现有“五眼联盟”国家的信息安全。例如，根据其现行政策，“所有政府工作人员、分包商和都道府县警察都可以查看机密信息，只要这些信息不会被视为构成安全风险”，而且日本目前还没有出台限制接触机密信息的类似安全级别和分区。
此外，其他分析人士提到将韩国纳入情报共享协定的重要性。卡内基国际和平基金会亚洲项目的高级分析师凯瑟琳•波托（Kathyrn Botto）表示：三边合作不仅仅是一种力量倍增器，并且对确保美国、韩国和日本能够防止灾难性冲突、生命损失和各方广泛破坏也是不可或缺的组成部分。”然而，她也指出，韩国和日本在军事目标、如何对待朝鲜和中国以及日本应该如何修正其殖民历史等方面的分歧，已被证明是三国加强军事和情报合作的障碍。尽管近年来韩日双边关系紧张，但这也凸显了需要扩大与美国和其他盟国的多边合作，以帮助缓冲和超越地区和历史分歧。
其中一个可以作为加强合作和数据共享基础的多边框架是“四方安全对话”，包括美国、澳大利亚、日本和印度四国，以及加入了新西兰、韩国和越南的“四方安全对话扩大版”（Quad Plus）。这种基于共同利益的结盟可以作为更广泛的数据和情报共享协定和互操作性的基础。
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技术和政策挑战
根据美国国会研究服务处发布的一份报告，“非‘五眼联盟’的盟国有时会对双边情报关系表示失望，因为这种关系显然不如‘五眼联盟’中的每个国家与美国的关系那样紧密。”该报告认为，阻碍加强合作与数据共享的障碍可归因于以下几个因素：（1）情报协定不充分或对可披露内容施加过多限制；（2）盟国和伙伴国之间在隐私保护法方面的差异；（3）基本价值观方面的差异；（4）对威胁环境的不同认知；以及（5）利用情报共享作为杠杆，在其他领域获得好处（例如，获得技术、武器和财政支持）的国家。
除了“五眼联盟”之外，北约一直倡导将联合互操作性的概念作为克服其中一些障碍的框架。北约将联合互操作性定义为“为实现盟军目标而以一致、有效和高效的方式共同行动”的集体努力。针对伙伴国如何设计和建立各自的作战网络，联盟不会提出自上而下的指令或标准，而是接受个别国家将拥有异质的作战网络，但也接受应向各国开放整体架构，以实现联网和数据共享。
联合互操作性方法同样可以应用于其他地区以及北约以外的盟国和伙伴国。联合互操作性的目标并非让每个国家在任何时候都能访问来自所有伙伴国的所有数据。而是在正确的时间向正确的联军部队提供正确的数据。但这需要克服一些技术和政策方面的挑战，包括整合不同的作战平台、转换不同的数据标准和格式以及基于不同的安全级别和数据可公开性浏览数据。
（1）整合不同的作战平台
与盟国和伙伴国整合作战网络的主要技术挑战之一是使用的作战平台和武器系统不同。然而，这并非与盟国和伙伴国进行整合的独特挑战，因为美军内部也面临着类似的问题，即美军也需要在部队内部整合传统、当前和未来的作战平台。盟国和伙伴国带来了更加多样化的设备，其中一些设备可能对整合带来独特的挑战。当这些盟国和伙伴国使用许多相同的作战平台时，这项任务就会变得更容易。
例如，目前有13个国家（除美国外）正在计划采购F-35，包括澳大利亚、日本、新加坡和韩国等主要印太国家。F-35使用通用的任务软件、通信链路和传感器套件，适用于所有伙伴国的所有机型，实际上消除了数据共享的许多技术障碍。
使用通用通信链路或通过通信集线器连接，可以整合不同的作战平台以实现数据共享。例如，北约将Link 16用于战术数据链，整个联盟内有5000多种不同的作战平台类型将Link 16纳入其通信能力中。通用数据链的广泛采用极大地增强了互操作性，但有些平台和任务可能需要定制或独特的数据链。然而，考虑到成本，升级一些传统平台以将通用数据链（如 Link 16）纳入其中不太可行。在这些情况下，最好的替代方案可能是创建通信集线器或传送端口，以容纳各种不同的通信系统，并可以在任意数量的通信系统之间进行连接。这些通信集线器可以位于固定的地面站点、机载平台或太空中。但使用集线器或传送端口的风险在于，网络中的这些节点会成为对手的目标，因为摧毁其中一个节点可能对其支持的作战网络的整体功能产生巨大影响。因此，通信节点必须具备弹性。
（2）转换不同的数据标准和格式
作战平台和武器可以通过可互操作的通信链路传递数据这一事实，并不一定意味着这些作战平台和武器可以使用它们正在共享的数据。不同的传感器和数据处理系统可能使用不同的数据标准和格式，这可能会限制在不同系统之间转换信息的能力。简化接口的理想方法是开发和使用跨作战平台和国家的通用数据标准和格式。这种方法虽然可能适用于一些未来的系统，但可能并不适用于已经在盟国和伙伴国部队中部署的大量现有系统。
在不同的标准和格式之间共享数据的一种方法是创建能够在这些标准和格式之间进行转换的中间件。这种中间件需要定制，以适应需要联网的每个独特的数据系统。美国国防高级研究计划局（DARPA）开发了一种工具，可以加快创建此类中间件的速度，作为其“用于异构电子系统的体系技术集成工具链”（STITCHES）计划的一部分。这种方法不需要改变现有系统的硬件或软件，但必须提前配置中间件，而对于每套独特的设备来说，可能需要几天时间来配置中间件。
（3）基于不同的安全级别和数据可公开性浏览数据
在盟国和伙伴国作战网络之间共享数据的另一个挑战是所涉及的数据存在不同的安全级别。数据安全既是一个技术问题，也是一个政策问题，涉及的每个国家都必须事先进行协调。但正如阿富汗国家联盟所认识到的那样，在不同安全级别和数据可公开性中浏览，需要将思维方式从“需要了解”转变为“需要共享”。作战网络通常会使用处于多个不同安全级别上的数据。而在当今的许多情况下，这会导致在每个机密级别上并行使用不同的系统，并且需要经由缓慢且容易出错的人工流程跨不同级别传递数据。由于需要对其他国家使用的加密、数据系统、访问控制和物理安全等方面保持透明度和信心，与盟国和伙伴国共享机密数据就变得更加复杂。使用商业系统进行情报、监视与侦察收集和传播可能是规避安全问题的一种有用方法，因为这些数据是非密数据，完全可以公开。
许多这样的安全问题最终需要在政策层面进行处理。各国需要就加密方法和认证流程达成一致，以确保数据能够安全传输和存储。各国还需要就如何审查设施和人员以访问不同密级的数据达成一致。政策协定可能还需要解决供应链问题以及对敏感数据系统中使用的零部件进行审查。正如最近发布的CSIS报告所指出的那样，这些政策问题中有许多与美国国防信息系统局（DISA）管理的活动、遗留系统和网络交织在一起。然而，尽管DISA在全球范围内拥有大量的信息基础设施（包括对盟国和伙伴国的支持），但在JADC2的开发中，DISA的作用及其与联合参谋部和各军事部门的关系尚未得到明确界定。
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联盟作战网络作为一种抵消策略
尽管在技术和政策方面存在巨大挑战，但这些挑战是可以克服的。互操作性本身并不是一个目标，而是达到某种目的的手段，而这个目的就是实现和保持军事优势。从2014年开始，美国国防部启动了一项名为“第三次抵消战略”的倡议，旨在拉大美国相对于俄罗斯和中国的军事优势。“第三次抵消战略”倡议被认为是先前战略倡议的延续。虽然过去也曾使用过抵消战略，但“第三次抵消战略”仅针对自二战结束以来使用的抵消战略。根据这种命名方式，第一次抵消战略发生在20世纪50年代，时任总统艾森豪威尔将美国的战略转变为更多地依靠核武器和大规模报复来抵消苏联在常规军事力量方面的数量优势。而第二次抵消战略始于20世纪70年代中期，由时任美国国防部长哈罗德•布朗领导实施这一战略。第二次抵消战略并非主要依靠核武器，而是试图通过结合使用隐形武器和精确制导武器来抵消苏联在常规军事力量方面的数量优势，从而为美军带来显著的质量优势——让一支规模较小的美军在军事上比一支规模较大的苏联军队更有效。
然而，“第三次抵消战略”从未完全整合为一项战略。虽然该倡议成功地让美国国防部重新将重点放在应对俄罗斯和中国带来的挑战上，但它并没有明确提出一个总体战略。相反，该倡议确定了一套有可能提供抵消的技术，并将美军的重点放在更积极地追求这些技术上。这最终体现在2018年美国《国防战略》中，该战略呼吁在“先进计算、‘大数据’分析、人工智能、自主性、机器人、定向能、高超声速和生物技术等确保美军将来能够打赢战争的技术”方面加大投入。该倡议还认识到，与前两次的抵消战略不同，下一次抵消战略可能会依赖商业部门的创新技术。
（1）为什么需要抵消战略
抵消战略是指一方利用自身的持久战略优势，同时也利用对手的持久战略劣势。例如，“第一次抵消战略”利用美国在核武器方面的优势来对抗苏联的常规军事力量。“第二次抵消战略”利用美军在隐形和精确制导技术方面的进步以及苏联广阔的边界及其防空方面的劣势。但事实证明，这两种抵消战略所提供的优势在持续时间上是有限的，因为它们从根本上依赖于新技术。而这些技术带来的优势转瞬即逝，因为对手可能会窃取技术、对技术进行逆向工程或采用其他技术反击，因此现在迫切需要一种新的抵消战略。
在当前的战略环境中，相对于美国而言，中国拥有一些战略优势，美国需要对这些优势加以抵消。例如，中国的经济增长速度更快，这使得中国可能投入更多的资源用于国防。从某种程度上说，中国已经通过部署更大规模的军队而在数量上占据了优势。此外，中国已经研制一系列反介入/区域拒止（A2/AD）武器，旨在利用美国力量投射能力的弱点，并利用时间优势，在美国和盟军做出有效应对之前实现其军事目标。
美国也有需要抵消的战略劣势。由于数十年来每名服役军人的成本以及部队的运营和维护成本一直在增长，美国在成本方面处于劣势。这一劣势逐渐削弱了美国国防军费的购买力，使得维持同样规模的部队的成本随着时间的推移变得更加昂贵，这也是美军领导人不断要求每年的国防预算增长高于通货膨胀率3%至5%的原因。另一个劣势是，在与中国的冲突中，美国将需要客场作战，并在激烈竞争的环境中进行远距离作战。
然而，美国仍拥有许多新的抵消战略可以利用的战略优势，而中国也存在许多美国可以利用的劣势。例如，美国拥有遍布全球的庞大盟国和伙伴国网络，为美国提供了获取地理和资源的途径。此外，由于这些伙伴关系建立在共同的利益和价值观基础之上，盟国和伙伴国的伙伴关系往往是相互加强并且稳定的。相比之下，中国没有类似的联盟，其伙伴关系往往建立在交易关系上，而且是不平等的。
（2）迈向新的抵消战略
“第三次抵消战略”强调了利用人工智能、大数据分析和弹性通信来发挥军事优势的潜力。作战网络将这些技术（以及许多其他技术）联系在一起。“第三次抵消战略”之所以能够成为一种持久的战略性抵消措施，是因为它将美国的作战网络与盟国和伙伴国的作战网络整合在一起。可互操作的联盟作战网络以一种无法轻易复制或反击的方式利用美国与盟国和伙伴国的优势。
图 3 向网络添加节点的指数效应示例
正如本系列的前一篇文章中所述，在作战网络中添加更多节点可以同时提高弹性和有效性。为与盟国和伙伴国的互操作性设计作战网络，不仅可以为网络增加更多节点，还可以鼓励新的伙伴关系以及展开更深入的合作。虽然“第二次抵消战略”的核心，即隐形和精确制导技术创造了线性力量倍增效应，但在盟国和伙伴国作战网络之间无缝共享数据的能力则能创造非线性的力量指数效应。它利用联盟中每个国家的能力和实力，使大家互惠互利，并最终增强整体威慑力。
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结论
衡量“第一次抵消战略”和“第二次抵消战略”是否成功的最终标准是，它们是否阻止了与苏联的直接冲突，更具体地说，是否阻止了苏联对东欧的侵略。而下一次抵消战略主要针对中俄。正如美国2018年《国防战略》明确指出的那样，美国战略和国防规划的首要重点是威慑，而建立可互操作的联盟是建立可信威慑力的关键组成部分。随着美国国防部继续为JADC2开发和试验不同的概念和技术，美国国防部应该牢记这一战略重点，并将与盟国和伙伴国作战网络的整合作为重中之重。
为了证明对盟国和伙伴国作战网络整合的承诺，美国国防部应加倍努力，让主要盟国和伙伴国参与JADC2的早期讨论、演习和试验。例如，美国国防部可以像美军对F-35项目管理办公室所做的那样，在一些JADC2开发项目中正式为主要盟国和伙伴国设立职位。在这一进程的早期阶段就将盟国和伙伴国纳入其中，表明了美国对盟国和伙伴国的承诺，并使联盟作战网络成为综合的优先事项，而不是事后才考虑的问题。此外，在网络架构设计之初就促进互操作性比在这一架构建立之后再实现互操作性要容易得多。但美国国防部也应注意确定其内部JADC2的组织角色和职责，这样美国就可以向盟国和伙伴国展示JADC2的统一愿景，而不是不同军种各自为政的碎片化方法。
在难以应对互操作性挑战的情况下，政策调整可能会更为困难。但这些障碍都是需要正面解决的问题，并需要与其他工作同步进行。希望在美国国防部完全解决各军种之间的内部协调问题之后，这些障碍会得到改善。正如最近在阿富汗的经验所表明的那样，美国花了将近十年的时间才与北约和非北约联军部队建立起一个联盟作战网络。因此，美国不能等到冲突开始后才去缔结必要的协定，然后再开始琢磨如何整合盟国和伙伴国的作战网络。技术变革的速度和现代战争的节奏意味着必须提前建立这些协定和架构。
美国国防部应将其政策重点放在与北约和“五眼联盟”以外的国家建立更多的军事和数据共享协定上，尤其是在印太地区。尽管数据显示，美国历来都更为重视与欧洲国家的军事协定，但将战略重点转移到印太地区需要相应地转变外交工作。美国需要与更多的印太盟国和伙伴国达成长期、持久的协定，以实现实时情报共享和作战网络整合。虽然针对演习或短期应急行动的临时协定是朝着正确方向迈出的一步，但临时协定并不能替代能够开展日常威慑行动的长期协定。这些政策协定为建立联合作战网络奠定了基础，并最终在未来几十年内实现持久的战略优势。
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