文│北京师范大学刑事法律科学研究院 唐淑臣 辽宁省公安厅 于龙
网络空间给人类带来巨大机遇，同时也带来了不少新的课题和挑战，网络空间的安全与稳定成为攸关各国主权、安全和发展利益的全球关切。作为国际竞争的重要领域，网络空间涉及众多利益相关主体。网络技术发达的国家，相对于网络技术落后的国家，在这个领域占据支配地位，甚至一个极小的事件就可能引起国家层面的连锁反应。在此背景下，网络空间国际治理经历了诸多曲折，取得了一定成效，但仍然存在一些问题，民主透明、共同发展的多边互补格局将是网络空间国际治理的大趋势。
一、网络空间国际治理发展历程
各国和地区利益在网络空间不断交融深化，一个安全稳定繁荣的网络空间，对世界各国都具有重大意义。20 世纪 90 年代末，自从信息和通信技术（ICT）第一次引起联合国大会关注以来，联合国信息安全政府专家组（UN GGE）成为目前全球网络空间治理领域处理国际安全相关问题的主要机构。自 2002 年以来，联合国大会一共任命了六个专家组，作为国家间关于网络空间国际法律监管对话的主要途径，影响着网络空间国际治理进程。
（一）网络空间治理进入国际视野
1998 年，俄罗斯在联合国大会提出名为《从国际安全角度看信息和电信领域的发展》决议草案（A/Res/53/70 (1999)），将信息和电信技术带入世界视角。该草案指出，信息和电信技术可能会被恶意使用从而影响各国的安全，同时还建议各成员国向联合国秘书长汇报各自关于制定国际原则以加强全球信息通信技术系统安全和协助打击网络恐怖主义和犯罪活动可行性的看法。在接下来的几年，俄罗斯多次就 ICT 相关问题提出了类似的提案草案，包括 A/Res/54/49 (1999)、A/Res/55/28 (2000)、A/Res/56/19 (2001） 等。2002年 1 月，大会专门就此问题成立了一个政府专家组（A/Res.56/19(2002)）， 就“加强全球信息和电信系统安全”的国际概念提出报告。第一批专家也被正式命名组成“联合国国际安全背景下信息和电信领域发展问题政府专家组”，更常见地称为“政府专家组”或“联合国政府工作组”。第一个专家组也就网络空间国际治理的宏观问题提交了共识报告。虽然报告最终未被采纳，但是网络空间治理议题正式进入国际视野。
（二）网络空间治理基础问题达成共识
2010 年，针对伊朗核计划的震网（Stuxnet）病毒攻击事件证明，有针对性的网络行动可能造成不亚于战争的严重后果。同年，联合国大会设立了第二个专家组，且在短时间内达成了一致，并在共识报告（A/Res/65/2001(2010)）中指出，各国正在将发展信息通信技术作为“战争和情报的工具以及用于政治目的”。至于网络空间治理的规则，报告认为，可以随着时间的推移而制定。虽然第二批专家的报告没有形成明确的法律规范，但是专家们能够就报告达成一致本身被认为是一个积极的开端，即网络空间国际治理具有达成共识的可能。因此，2011 年 12 月，联合国大会设立了第三个专家组，着重讨论“国家行为的规范、规则或原则”。2013 年 6 月，第三组专家提交的共识报告（A/Res/68/98(2013)）强调，“国际规范、规则和原则适用于信息和电信技术”有助于促进和平与安全。报告指出，国际法特别是《联合国宪章》，以及国家主权原则，适用于国家开展与信息和电信技术有关的活动，以及对信通技术的管辖权问题。虽然网络空间治理的国际规则依旧不够明晰，但是该报告就网络空间受制于物理领域的国际法相同的一般原则达成共识，人权和基本自由依旧适用于网络空间。针对北约卓越协同网络防御中心（CCDCOE）于同年发布的《网络行动国际法塔林手册 1.0》（Tallinn Manual on the International LawApplicable to Cyber Warfare），专家们一致认为，国际法中关于禁止诉诸武力的一般原则和管理敌对行为的法律原则适用于网络行动。在联合国政府专家组共识报告的基础上，联合国大会通过了一项关于“数字时代的个人权利”的决议 (A/Res/68/167(2013))。该决议承认“互联网的全球性和开放性”与“物理空间的相同权利也必须获得网络保护”。2013 年 12 月，依据文件A /Res/68/243(2013)，第四个专家组成立，并于2015 年 7 月就国际法如何适用于各国使用信息通信技术提供了一份意见清单。概括而言，此阶段就网络空间治理基础问题达成共识，即物理空间的基本人权依旧需要在网络空间得到强调。
（三）网络空间国际治理陷入僵局
2015 年 12 月，第五个专家组成立（A/Res/70/237(2015)），致力于能够为网络空间的监管增加透明度。虽然该专家组在认可国际法适用于网络空间的基本共识之外，还推出了 11 条负责任国家行为规范，并对规范的履行做出了一些具体解读，但是，很遗憾，这一次专家组没能提交共识报告。就报告草案明确提到的自卫权潜在适用性、一般国际法反制原则和国际人道主义法等问题，以古巴为代表的国家持反对观点并在发表的声明中表示，对“某些人的自负……将网络空间转变为军事行动的战场，并在这方面使单方面惩罚性武力行动合法化，包括对声称是非法使用信息电信技术受害者的国家实施制裁，甚至采取军事行动”。古巴代表认为，草案是试图“在恶意使用信息电信技术和‘武装袭击’的概念之间建立等效关系”，试图证明所谓的自卫权在这种情况下的适用性，这对《联合国宪章》中确立的集体安全和维和体系构成了“致命打击”，且“最强大国家的利益将始终占上风，损害最脆弱国家的利益”。古巴代表还强调，报告草案提及的武装冲突法将使信息和电信技术背景下的战争和军事行动方案合法化。2017 年 6 月，第五个专家组依旧无法就能够明确国际法应用于网络空间的报告达成一致。至此，关于网络空间国际治理的讨论暂时陷入僵局。
（四）共同促进网络空间国际治理发展
鉴于联合国专家组始终无法就网络空间国际治理的具体适用达成共识，依据文件 A/Res/73/27(2018)，不限成员名额的信息安全开放式工作组（OEWG）应运而生，意在打破这种僵局，与专家组形成“双轨制”，共同商议网络空间治理的未来。在恶意使用信息和电信技术已成为联合国成员国共同关注问题的关键时刻，信息安全开放式工作组带来更多机会。不限名额工作组鼓励所有代表团对有关问题发表意见，共同推进网络空间国际治理进程。2019 年 9 月 9 日至 13 日，在信息安全开放式工作组第一届实质性会议关于信息安全领域的现有和潜在威胁的讨论中，多国将网络犯罪和网络恐怖主义列为网络空间安全的头等威胁，并提出了本国对网络空间国际规则制定的建议。2020 年上半年，信息安全开放式工作组第二次实质性会议结束，正式开启协调各方立场和观点、商定工作组报告的谈判进程。最终，OEWG 和 UN GGE 分别在 2021 年 3 月 和 5 月完成了共识报告。2021 年 5 月 27 日，第 75 届联合国大会通过关于启动《联合国打击网络犯罪公约》谈判的决议，确定将于 2022 年 1 月正式启动公约谈判。2021 年 5 月 28 日，第六个专家组探讨了网络空间国际规则，重申联合国宪章，尊重网络主权，并吸收了中国提出的《全球数据安全倡议》的一些重要主张，包括促进全球信息技术产品供应链的开放、完整、安全与稳定。2022 年 2月 28 日至 3 月 11 日，参与联合国打击网络犯罪公约谈判的各方普遍认同，应尽快制订联合国打击网络犯罪公约，而且，大多数国家支持按联大决议如期完成谈判。
二、现阶段网络空间国际治理的特点
虽然网络空间国际治理进程不断推进，联合国打击网络犯罪公约谈判也稳步推行，但是，各国在利益和规范性偏好方面始终存在分歧。一个国家有多个“身份”，网络空间国际治理涉及利益相关方众多，竞争无处不在且难以达成共识，这些都是现实存在的情况。
（一）网络空间国际治理涉多利益相关方
网络空间国际治理不仅涉及各个国家和地区，还涉及多利益相关方。一个国家可能具有多重身份，代表不同的利益群体。各国并不总是能够被完全归为具有“强大”“弱小”的网络能力或“支持互联网自由”“反互联网自由”的不同类别。例如，关于隐私和国家监督的意识形态分歧可能出现在一群意识形态相似的国家中。美国各州与联邦政府并不完全一致，例如，2020 年，美国哥伦比亚特区联邦地区法院裁决暂缓实施政府关于将国际版抖音（TikTok）从美国移动应用商店下架的行政命令，就是对政府政策的否认。可见，没有哪一个国家或哪一个主体能够解决所有的互联网治理问题，在涉及众多利益方的情形下，多方合作应该被看作网络空间国际治理的必然选择。但是，国际合作的思维惯性依旧在网络空间延续，例如各主要大国仍然强调通过信任措施控制冲突。国际社会在面对所谓网络空间“巴尔干化”时，仍然呼吁要避免网络空间的碎片化。在这种背景下，中国提出要构建“网络空间命运共同体”，强调国际网络空间治理应该坚持多边参与，不搞单边主义或“山头主义”。
（二）网络空间国际治理必然伴随国际竞争
网络空间从发展伊始就充斥着竞争与博弈，这也是国际战略竞争的重点，部分发达国家出于遏制的需要，在网络空间国际治理中坚持冷战思维、零和博弈和双重标准，更是将网络空间作为新的霸权主义“主战场”。很多国家更加关注在新一轮技术与应用浪潮中如何占得先机，表现在国际治理层面，就是对公共事务的关注更多集中在对各种技术标准与应用规范的规则制定权的争夺上，而非如何实现共同治理，导致全球互联网基础资源管理体系难以反映大多数国家意愿和利益。因此，网络空间治理呈现出“区域化”“碎片化”的特点。美国“净网计划”（Clean Network）目的之一就是为打着“隐私安全”的旗号进一步限制中国云服务提供商在美国收集、存储和处理数据的能力，这是美国在竞争中恶意扩张权力的体现。
（三）网络空间国际治理的国际共识缺位
各国在信息和电信技术方面难以达成共识的主要障碍来源于不同意识形态对互联网开放性和基本自由的认识不同。在以英美为代表的西方，网络被视为传播人权的重要工具，其更强调所谓网络空间的言论自由。因此，对西方国家而言，凡是涉及监管信息与电信技术的讨论都会不可避免上升到所谓“网络自由”的层面。然而，在俄罗斯、中国等其他国家，并不提倡过度的互联网自由，认为网络空间并非法外之地，需要政府予以监管。在意识形态的差别下，对于已经提出的国际共识，在实践中还没有发挥作用，就有消亡的趋势。以“技术中立”概念为例，这一概念早在 1984 的“环球影业诉索尼案”中就被提及，并且已由欧盟及其成员国在区域性范围内提出，但是在国际社会却并未起到规范作用。2020 年 6 月 29 日，印度禁止TikTok、微信（Wechat）、QQ、微博等 59 个中国应用程序在印度市场使用的做法，已经违背了“技术中立”的理念，破坏了已经形成的国际共识。
三、网络空间国际治理格局的探索与实践
网络空间国际治理已经进入一个关键时期，在可预见范围内形成网络空间国际治理的统一规范较为困难。因此，构建民主透明、共同发展的全球互联网治理体系需要国际社会平等参与和共同决策。
（一）在联合国框架下制定各国普遍接受的网络空间国际规则和国家行为规范
从历史角度看，各国就如何治理网络空间方面达成广泛国际协议并非易事，对制定管理新技术的强制手段更是难以达成共识，但是，发挥联合国在网络空间国际规则制定中的重要作用，构建以规则为基础的网络空间秩序是全球网络空间治理体系的重要构成。联合国信息安全政府专家组关于网络空间国际治理的讨论陷入僵局时，打破僵局的关键点在于找到主要网络空间话语权大国的共同点，加强沟通、扩大共识、深化合作，共同构建网络空间命运共同体，实现对信息和通信技术的有力监管。
就网络空间国际治理达成国际协议需要不同国家对该议题达成基本共识。各国越是强调其在网络空间的作用，网络空间就越是面临国家之间的各种权力斗争。这意味着人们不太可能在短期内看到出现统一的网络空间相关法律制度。然而，这并不意味着个别国家将放弃其作为规范制定者的角色，并且不再就如何监管网络空间发表各自的观点。相反，各国将通过其他进程、论坛等方式落实其规范性议程，这一点在话语权不那么强势的国家中体现得尤为明显。各国可以在国家层面对网络空间治理的基础性问题达成共识，弥补短期内无法形成国际统一法律制度的空白。例如，信息安全开放式工作组给更多关注网络空间国际规则发展的国家提供了参与机会，各国在对基础问题达成共识之上，认识到网络空间观念和关注点上的差异，不仅为解决网络空间国际立法问题提供了不同角度和不同方案，也推动了网络空间国际规则在讨论上的新进展。
（二）区域层面在网络监管方法上形成一致并不断打破规范“孤岛”
在可预见的未来，虽然各国就现有国际法依然适用于网络空间已经达成国际共识，但是日益复杂的网络治理问题依然是国际法需要不断完善和细化的部分。联合国信息安全政府专家组目前无法就网络空间治理进一步达成一致的现实，可能会导致各国不再期待统一的网络空间治理规则，转向关注如何实施志同道合的“区域”举措。时任美国国土安全顾问波塞特（Thomas P.Bossert）在 2017 年第五个联合国信息安全政府专家组没有达成共识后宣称，美国将“与小规模志同道合的伙伴合作”“在需要时寻求双边协议”，且“在不放弃多边共识的同时，将更多的精力放在更有意义的双边协议上”。在实践中，已经存在一系列区域论坛就网络空间治理达成区域共识，在区域层面实施一定举措的情况，例如，上海合作组织于 2011 年 9 月向联合国提交了《信息安全国际行为准则》（International Codeof Conduct for Information Security），欧洲委员会于 2014 年通过了《网络犯罪公约》（CybercrimeConvention），欧洲安全与合作组织成员在 2016年制定了一系列自愿建立信任措施以改善网络稳定性等。
区域性的网络监管方法具有非常突出的优势，国家间应该相互尊重自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与国际网络空间治理的权利。一方面，国家可以通过签订更为灵活的区域协议避免耗费时间进行多边的谈判，更有利于相同利益主体之间的合作与沟通。各国能够在具有相同利益的领域进行合作，但是依然保留在其他领域的冲突与分歧。另一方面，从适用性广泛但不具体的国际共识转向格局狭隘但更具有可操作性的区域共识，更符合当下普适性国际治理规则难以形成的局面。但是，繁多的区域协议也有明显的缺点，网络空间国际治理的整体监管可能最终由一系列不同规范组成，其结果是不同地区形成了规范的“孤岛”，无法很好地适应互联网的全球性。如果过于强调区域协议，也可能导致各国放弃制定复杂但重要的网络空间国际治理的普遍规则，难以保证统一的国际秩序与规则建设。
（三）利益攸关方作为缓冲兼动力发挥与自身角色相匹配的作用，促进各国合作
各国在网络空间相关国际问题进行博弈时，各种利益攸关方也在网络空间治理法律具体化、清晰化层面提供助力。诚然，只有国家才能根据国际法制定具有法律约束力的文书，但是利益攸关方可以在立法过程中发挥重要作用，发挥作用的方式之一是与国家接触。各国智库和研究机构之间不断深化合作，接触有关国家政府并传递网络空间治理的思想。例如，在撰写《塔林手册 2.0》的过程中，学者们在海牙组织了两次政府代表咨询会，邀请了来自 50 多个国家的政府代表，并且听取政府代表的意见。近年来，一系列不同的高级学术论坛已经出现，这些论坛成为有关网络监管辩论的合适载体。在每年一度的“网络空间全球会议”（GlobalConference on Cyber Space）上，国家代表与其他主体会晤，讨论包括网络空间国际治理规范在内的相关问题。会议发起者的目的是探讨国际公认的规制网络空间行为的规范，并在所有互联网利益相关者之间建立一个更有针对性和包容性的平台。
此外，科技企业也可能影响网络空间治理过程，应该为建立国际法律框架承担更多的责任。以微软为例，2014 年 12 月，微软发表的报告《全球网络安全准则：减少依托网络空间的冲突》（International Cybersecurity Norms：Reducing Conflict in an Internet-dependentWorld），包含六个关于各国如何试图限制网络冲突的初始网络安全规范。2016 年 7 月，微软发布了关于如何实施建议规范的后续报告《从表达到实施：促进网络安全规范的进展》（FromArticulation to Implementation：Enabling Progresson Cybersecurity Norms）。与 2014 年的报告不同，此文不仅涉及国家行为，也涉及行业本身的行为。2017 年 2 月，微软提出了一个备受争议的《数字日内瓦公约》（Digital GenevaConvention）保护网络空间，目的是承诺国家保护平民在和平时期免受民族国家的袭击。在政府间博弈加深的背景下，微软从网络治理规范转向技术布局，于 2020 年联合谷歌等 30 多家科技企业成立开放 RAN 政策联盟，合作开发“开放且可互操作的”5G 无线系统，同时，又联合高通等企业成立 6G 联盟，提前制定 6G政策和标准。
四、结语
关于网络空间应如何治理的讨论被高度政治化，各国正在积极推行符合其战略和意识形态偏好的规范和法律解释。通过单一的法律规范网络空间治理似乎不太可能，但是，联合国网络空间国际治理进程的僵局并不意味着各国结束了在该领域的努力，而是意味着它们将把注意力转向其他论坛和进程等方式。各利益攸关方也开始在有关法律和网络空间的持续辩论中扮演更重要的角色。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2022年第4期）
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