文 | 石月 信通院互联网法律研究中心高级研究员
一、背景情况
在美国，开放数据是建立在民众拥有了解政府运作情况的权利这一法律传统之上的。但开放数据不仅仅是推进政府问责，这更是一个数字经济时代治理的实践，充分发挥大数据解决社会问题的潜力。
美国各州不断提高政府数据的开放性、可访问性，并使其可供企业、非营利组织、公民和政府自身使用，以促进经济增长、创造新的就业机会、实现创新、为公共政策提供信息并鼓励公众参与。越来越多的州支持这样的做法，即非敏感政府数据应该以公开、可发现和可供公众使用的方式免费提供。
什么是政府数据开放？
一般来说，美国认为，当政府数据以不受限制的公共使用和重复使用、不收费、不受知识产权或许可限制的格式发布时，政府数据是开放的。开放数据是机器可读的：数据的格式可以很容易地由计算机处理，无需人工干预。
二、美国各州政府数据开放实践
（一）各州整体政府数据开放和实践情况
目前，美国有46个州建立了各种形式的开放数据门户网站，但其提供的信息类型和数量存在很大差异。其中部分州的数据集比较丰富，包括各种各样的数据，从公共雇员的工资信息到人口统计和估计，再到就业和失业信息等等。例如，马里兰州的开放数据门户提供了按县划分的人口统计数据、马里兰州人的就业增长趋势、切萨皮克湾污染减少数据、马里兰州人健康趋势数据和其他数据集。最近，许多州门户网站发布了关于COVID-19病例、检测等数据集，约翰·霍普金斯大学等组织使用这些数据创建了有价值的信息，包括50个州的地图、图表和数据。开放数据可以被重新调整用途，以做政府负担不起或无法预见的事情。从开放数据中收集的信息可用于生成新产品、服务和业务，并在此过程中创造新的就业机会。开放数据的价值体现在它的多种用途上。例如，使用开放政府数据建立的公司包括Zillow、天气频道和Garmin。
州政府数据还有可能被用于许多方面。例如州经济和金融数据使企业可以研究迁移到州的潜在好处，或解决商业问题。科罗拉多州在年度公开数据竞赛中推广其公开数据。各个团队竞相以创造性的方式使用公共数据来解决各种问题。例如，其中一个获奖的解决方案包括开发一个平台，帮助简化水资源数据发现和分析，帮助房地产代理、开发商、投资者、估价师和顾问利用公共水资源数据做出更好的商业决策。
（二）各州政府数据开放立法情况
美国有16个州有法律正式要求行政部门机构以开放数据格式提供信息。
另外，特拉华州、纽约州、宾夕法尼亚州、罗德岛州四个州的州长发布了开放数据行政命令。哥伦比亚特区，一位市长发布了一项开放数据政策。
大多数州的立法包含以下内容：
1、设立首席数据官职位。在拥有开放数据法律的16个州中，有10个州规定了州首席数据官（CDO）或同等职位。CDO通常负责指导所有行政分支机构使用和管理数据。他们可能会被要求制定一个正式的州数据计划，包括建立一个从机构收集、分析和交换政府信息的计划，并向机构、政治分支部门 、教育机构、研究人员和公众提供政府信息。一些CDO还可能为政府信息制定隐私和质量政策，并建议和协助州机构公开数据。大多数州CDO职位是在法规中设立的，部分是通过任命或行政命令设立的。目前有25个州和哥伦比亚特区拥有CDO或类似职位。
2、要求使用非专有、开源数据或机器可读的数据格式。使政府信息公开和可访问的核心是以机器可读、结构化和开放的格式提供数据。机器可读格式的一些示例包括HTML、XML、CSV和JSON文件格式。这些格式中的数据必须以允许计算机处理的方式进行结构化。许多网站仍然以PDF格式提供信息，如果没有人的干预，PDF格式是机器无法读取。
3、建立或授权建立开放数据计划、标准或政策。一般来说，拥有开放数据门户的州已经制定了计划和政策，但在两个州，立法者对计划或标准提出了具体要求。康涅狄格州2018年通过的立法要求CDO制定州数据计划。该计划必须：建立数据管理和分析标准：包括具体的可实现目标；提出建议以加强数据系统和数据管理实践的标准化和集成；审查与数据共享相关的法律问题和关注事项；为改进开放数据存储库设置目标。另外，法律要求俄勒冈州CDO为在该州门户网站上发布数据的州机构建立开放数据标准。标准必须包括：一种允许在任何可能的情况下公开通知更新的格式；要求尽可能频繁地更新可发布数据，以保持可发布数据的完整性和有用性；确保可发布数据的可用性，无需注册或许可要求，也无需对可发布数据的使用进行限制；使用外部信息技术以电子方式搜索可发布数据的能力；对目录、排序和发布公开数据的预期。加州的开放数据门户包括链接到该州的开放数据政策，开放数据手册，出版商指南和其他资源。
4、制定数据目录鼓励数据开放共享。包括阿肯色、康涅狄格和新泽西在内的几个州要求CDO监督州政府持有的数据清单。例如，在康涅狄格州，行政分支机构被要求每年清点“高价值数据”。该州法规规定，“在进行此类清单时，除非联邦或州法律或法规另有规定，否则数据应被视为公共数据。”每个机构都必须确定“高价值数据”，这类数据包括：对行政部门机构的运作至关重要的数据；可以提高行政部门机构的问责制和响应能力的数据；可以提高公众对行政部门机构及其运作的了解的数据；可以推进行政部门机构的核心使命数据；可以创造经济机会的数据；公众经常要求的数据；通过公共协商对机构确定的需求做出的回应数据；用于满足任何立法或其他报告要求的数据。
德克萨斯州法律鼓励各机构发布高价值的数据集，这些数据集被定义为“可用于提高州机构问责制和响应能力、提高公众对该机构及其运作的了解、推进该机构的核心任务、创造经济机会，或对通过公共协商确定的需求和要求作出反馈的信息”。
对公开政府数据的研究强调了这种测量方法的重要性，指出仅仅以公开格式发布更多的数据并不能保证这些数据会被使用。加州研究局在《使开放数据在加州政府发挥作用:经验教训》一书中指出:“一个成功的开放数据项目是关于公布公众可以使用的数据。有必要了解您拥有哪些数据，哪些数据公众可能会觉得最有用，以及如何发布这些数据，以便在保护隐私的同时仍能最大化其对公众的价值。”
同样，纽约州立大学奥尔巴尼分校政府技术中心（CTG）在《开放政府数据的动态白皮书》中，建议：发布与机构绩效和公共利益相关的数据；投资于评估不同利益相关者将如何使用数据的策略；设计改善数据管理实践，以获得经得起未来考验的数据资源。
5、授权在线数据门户或网站。加州的开放数据门户展示了特定的数据集，并重点介绍了流行的和最新的数据集。俄勒冈州开放数据门户的访问者可以创建自己的图表、日历和地图，并将其保存以备将来查看。他们还可以提出新的数据集，供将来在网站上使用。德克萨斯州的开放数据门户包括许可证和执照、社会服务、交通、农业、教育、公共安全以及经济和商业数据方面的信息。
6、建立开放数据委员会或委员会，以进行指导和监督。包括科罗拉多州、康涅狄格州、马里兰州、德克萨斯州、犹他州和佛蒙特州在内的几个州都有一个法定的委员会，为开放数据倡议提供高级别的指导和监督。例如，德克萨斯州立法机构于2015年制定了跨机构数据透明度委员会报告机制，指示该机构研究在州机构之间构建、分类和共享数据的方法；以机器可读、可导出且公众易于访问的开源格式在线收集和发布数据；并使数据标准化，改善州机构之间的数据共享；还有其他数据和透明度问题。委员会发布了一份报告及其建议。
三、结语
近年来，美国州立法机构发挥了积极的作用，以确保州政府数据更容易获取、更透明，并对创新用途更开放。我国目前各地方政府在推动政府数据开放方面也在不断的加速立法，并建立相应的平台。但在推动政府数据高质量开放方面还存在一些薄弱环节，美国各州在政府数据开放方面的立法和实践经验值得参考。
参考来源：
https://www.ncsl.org/research/telecommunications-and-information-technology/state-open-data-laws-and-policies
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