2022年3月28日，五角大楼公布了创造历史新高的2023财年（2022年10月至2023年9月）国防预算申请。次日，美国智库战略与国际研究中心名誉主席科德斯曼对8133亿美元的2023财年预算申请做出了尖锐而简短的评价：“战略空虚不明的新财年”。
在2023财年国防预算简报发布两个月后，能够反应国防预算历史真实增长的国防预算绿皮书仍旧没有公开，依据惯例这是预算公布后几周内便应该完成的“常规程序”。这一重要文件的“久拖不决”似乎也在侧面证明，美国国防部对新财年的“天价”国防预算并非完全的胸有成竹。
以2023财年为开端，美国国防预算进入了8000亿时代，这笔庞大资金将要支撑的究竟是“马力开动的民主兵工厂”还是“泥足徘徊的古老巨人”，这是一个值得讨论并持续观察的问题。
图1 2021年世界国防预算投入前15国家
虽然已经占了全世界国防预算总额的40%，但对于追求“绝对国家安全”的美国而言，屡创记录的庞大年度国防预算仍然是“差强人意”
一、8000亿，提前迎接的历史节点
2022年3月28日，五角大楼公布的2023财年国防预算达到8133亿美元的历史新高，其中能源部及其他国防相关预算403亿美元，国防部预算（军费）7730亿美元，军费部分较2022财年国防部预算申请（7150亿美元）名义增长8%，相较2022财年国防部预算批复（7565亿美元）名义增长2%，相较特朗普政府最后主导的2021财年国防部决算（7047亿美元）名义9.6%增长。而依据2023财年披露的未来财年国防计划，至2024财年美国防部预算也将突破8000亿美元，美国国防经费的8000亿时代可以说已经全面到来。
图2 FY2001-FY2023美国国防部预算趋势
不断补充的经费使得国防部2022财年预算批准额度已经到达了7565亿美元
2022年1月，彼时五角大楼仍在紧张进行着2023财年预算的编制工作，而美国国会预算办公室则发布了《国防预算长期成本》年度报告，报告认为如果美国国防部预算继续保持稳定的增长，将在2031财年年达到7871亿美元。这意味着，从名义绝对值角度，拜登政府将国防预算的增长进度提前了近10年。一方面，这种增长反应了拜登政府执行新国家防务战略的迫切，以追求新国防战略所描述的“加强综合威慑”与“建立持久威慑”；另一方面，“天价”预算也是五角大楼面对全球通货膨胀压力下的必由之路。
图3 FY2023-FY2027美国国防部预算计划与预测
与国会预算办公室的“稳定增长”预测相比，拜登政府的未来财年国防计划有着看似更“积极”的进步，但其仍遵循着最基本的国防预算增长逻辑：名义增长=通胀增长+通胀补偿增长+计划增长
如果我们使用通货膨胀折算后的国防预算真实绝对值比较，2023财年7730亿美元的国防部预算较2022财年国防部预算批复真实增长0%，相较2021财年国防部决算真实增长2.8%，相较2020财年特朗普政府峰值国防部决算缩减2.6%，这是一组无论如何都只能称得上“差强人意”的数字。
图4 FY1953-FY2027美国国防部预算计划
如何跑赢通胀是五角大楼每个财年面临的老问题，五角大楼偏好使用GPD链式指数作为评估通胀情况的指标，因为GPD链式指数可以较好地衡量大宗货物的通胀
通货膨胀压力始终是促使五角大楼保持名义军费长期稳固增长的主要内因之一，另一的主要内因则是其军事力量的规模。这是一个通俗易懂的逻辑：在国防部预算平均60%是“人员费”与“运维费”的客观现实下，在通货膨胀无法抑制的大环境中，一段历史时期内维持相对固定规模部队的花费必然是越来越高的。以通胀持续走高的当下为例，五角大楼需要额外支付至少30亿美元，以保证2022财年剩余5个月时间里其部队的油料供应。
图5 FY1953-FY2023美国国防部预算支出用途占比趋势
在长达70余年的美国国防部历史中，名义军费持续稳固增长的趋势仅有两次被打断的记录，一次是在1991年老布什政府“赢得冷战胜利”之时，一次是在2011年奥巴马政府推出新裁军计划之时。1991年，时任老布什政府国防部长理查德·切尼启动了冷战后的全面裁军计划：海军十年内从近590艘战舰裁到230艘水面舰艇和120艘潜艇（40%缩减），航母编队基本不变；陆军从177万裁减到52万（70%缩减）；海军陆战队人员从21万精简到17万（20%缩减）；空军则进行了自1947年成立以来规模最大的一次调整，取消过去战略空军、战术空军、军事空运三大司令部，重新改组为空军战斗司令部、空军机动司令部，空军战斗机部队从22个联队削减到15个，人员削减27%，飞机削减20%，基地关闭24%。国防部预算名义绝对值从2913亿跌落至2696亿。
20年后，以伊拉克撤军为发端，时任奥巴马政府国防部长罗伯特·盖茨推出了新的裁军计划：陆军现役军人规模从56.6万人裁减到47.6万人（16%缩减），人数缩减至冷战以来最小规模；空军机队规模从6000架裁剪到5400架（10%缩减）。国防部预算名义绝对值从6918亿跌落至6093亿。
图6 FY1975-FY2027美国国防部名义预算趋势及空军规模
作为技术兵种的美国空军，其主战机型全寿命周期一般为25-30年，可以粗略的认为1950-1975、1975-2000、2000-2025为三个装备技术水平周期，新技术水平周期内的机队维护成本必然是更昂贵的：空军在1960年代初至1990年代末，每架飞机的运维成本约为340万美元（19财年币值）；而2000年以来的20余年里，空军每架飞机的运维成本增至约510万美元（19财年币值），运维经费对名义军费的影响力度因此愈发显著
图7 FY1975-FY2027美国国防部名义预算趋势及海军舰队规模
同样作为技术兵种的美国海军，其主战舰艇全寿命周期一般为35-40年，可以粗略的认为1950-1985、1985-2020、2020-2055为三个装备技术水平周期。较长的技术水平周期意味着每当进入新周期时，美国海军都会同时面临着较大的维护及采购压力，当前，其主战潜艇全寿命平均仅剩8年，巡洋舰舰队全寿命平均仅剩9年，驱逐舰队全寿命平均剩余26年，航母舰队全寿命平均剩余22年
图8 FY1975-FY2027美国国防部名义预算趋势及现役陆军规模
以人员为主要战斗力的美国陆军可能是裁撤扩军相对灵活的军种，阿富汗战争与伊拉克战争前后陆军规模有着相对显著的起伏
以上历史数据的经验说明，在通胀与维持部队规模的固有压力下，白宫政府除非进行水准规模的裁军，名义国防预算的节节攀升是必然的发生。而在全球供应链危机引发通胀新纪录的当下，“8000亿”时代的提早到来，究竟是挑战还是机遇抑或是两者皆有，着实考验着白宫与五角大楼战略能力。
二、战略决心，白宫政府的国防预算政策
美国智库战略与国际研究中心名誉主席科德斯曼对国防预算的内涵给出过精准而生动的解释：“国防预算是战略决心，而非购物账单”。那么，如何通过国防预算判断新总统的战略决心呢？也许从评估白宫政府国防预算政策入门是个不错的选择。
通胀与维持部队规模的固有压力造成了美国名义军费的稳步增长，因此，预算名义绝对值并非评估国防预算政策的好指标，然而，使用币值换算后的预算真实绝对值也不是一个优选。这一方面是因为预算绝对值的大小受到不同历史阶段、不同国际环境、不同军事理论学说，不同军事技术水平等因素的影响，另一方面也是因为每任白宫政府的预算支出都受着上一届政府的直接限制。相比之下，预算真实增长率完全取决于新政府和国会的决定，并充分体现了白宫政府除了机械追赶通胀之外的国防预算政策，进而真实反应了政府对自身防务战略的执行决心。
自冷战以来的70余年间，白宫经历了14任总统，由于美国财年周期与自然年的微妙差异，导致新总统对其任内首个财年预算发挥的作用是“影响”，而非对预算的全流程把控。但是，这种“影响”是确实反应新总统国防政策态度的，以拜登政府为例，其花费了近1年的时间去“影响”2022财年国防预算，以致美国国会通过《2022国防授权法案》的时间推迟到了2021年12月，彼时2022财年已经过去了3个月。
图9 白宫政府首财年国防部预算真实增值分布
以第一任“换届总统”艾森豪威尔为起点，13届白宫可以根据其首个财年敲定的军费真实增长率划分为三组：第一组，国防预算政策积极者，其首个财年的军费真实增长率处于5%以上，如肯尼迪政府、里根政府、小布什政府与特朗普政府；第二组，国防预算政策消极者，首个财年的军费真实增长率处于-5%之下，如艾森豪威尔政府、尼克松政府与克林顿政府；第三组，国防预算政策保守者，如与约翰逊、福特、卡特、老布什、奥巴马以及目前的拜登政府。
图10 FY1953-FY2023白宫历任政府主导的国防部预算真实增长率趋势
70年来美国国防部预算真实增长率均值为1.2%
连续评估1954财年至2027财年国防部预算的真实增长率后，会发现这三组政府国防预算政策的两种特点：首先，预算的剧烈变化经常发生在海外大规模军事行动的重要节点，艾森豪威尔、约翰逊、尼克松和小布什政府的增长率高峰和低谷反应的是美国战争政策的变化。其次，并没有任何一届政府保持了连续的预算增长或削减，每届政府都在任期内进行了预算增长与削减的政策转换。
图11 不同国防预算政策白宫政府真实增长率趋势
虽然三组政府最终都会调整其任内的国防预算增长政策，但根据统计分析，首个财年真实增长率反应了总统们对国防预算的决策与决心，在完整任期内，国防预算政策积极者的平均真实增长率比其他两组高3.7%。国防预算政策消极者的平均增长率比其他组低2.5%。
即使在相对较多的国防预算政策保守者中，真正维持预算不变（0%左右）的换届政府依旧是少见的。拜登政府可能可以算作一个：其2022财年7150亿美元的国防部申请，较2021财年国防部预算批准真实增长率为-1.4%，在国会加码后变为3.39%；而作为第一年全流程把握的2023财年，在名义增长2%申请背后，是被通胀赶超的-0.48%真实增长。
与此同时，拜登政府当前规划的未来财年国防计划真实增长率也并不乐观，均在0%上下徘徊，国会也许将成为保证五角大楼军费真实增长水准的决定性力量。
三、采办，打开新军事革命之门的昂贵门票
除了国防部预算的真实增长率外，采办经费、或者说部队现代化投资在总预算中的占比，也是一个可以评估白宫政府国防战略执决心的指标。
奥巴马政府于2014财年提出“第三次抵消战略”以来，历经特朗普政府的“重返大国竞争”，国防部预算中采办经费的占比整体处于上升状态，其中研发预算占比由2013财年的10.99%已累计增长至2023财年的16.83%，采购预算占比由2013财年的17.69%累计增长至2023财年的18.88%，采办整体占比由2013财年的28.66%已累计增长至2023财年的35.70%。某种程度上，正是奥巴马政府的裁军政策，才使五角大楼甩开了一定的通胀及部队规模压力，从而可以启动近10年来的国防资源结构优化，加大了对新技术的投资，以期望确保美军未来几十年内与主要对手在新一轮军事竞赛中保持绝对优势，甚至复现“第二次抵消战略”，以新的军事技术革命击败对手。
图12 FY2013-FY2023采办经费占比趋势
值得注意的是，35.70%的采办占比绝对值在冷战以来的五角大楼预算历史中并不特别显著，其略高于70余年历史中位数的35.01%，略低于历史均值的36.12%。而在“第一次抵消战略”与“第二次抵消战略”的1950年代与1970年代，采办占比最高曾达到43%至46%的水平。在不远的未来，采办占比可能很难再次达到历史最高水平，因为五角大楼的人员与运维成本正以可见的、比通货膨胀更快的速度在增长，通胀与部队规模的固有压力再次成为了问题的关键。
图13 FY1953-FY2023采办经费占比趋势
观察家们回顾历史，一般认为“第一次抵消战略”虽然建立了核武器优势，但将发展核武器建立在牺牲常规军事力量基础上的做法，使美国核武器发展与常规武器发展之间的比例严重失衡，造成了1970年代美军面对苏联钢铁洪流时的巨大压力；而由于苏联解体，美军“第二次抵消战略”的技术成果，在海湾战争中才首次得到大规模综合应用，其原始设计中的信息化与精确打击能力，又经历了10余年的发展，才在伊拉克战场最终得以真正实现。与“第一次抵消战略”单纯强调核优势不同，美国目前仍在实质推进的“第三次抵消战略”与“第二次抵消战略”有着类似的实现途径，即挖掘各项技术、建立技术优势，提供适应未来的敏捷制胜能力。
评估前两次抵消战略中采办占比的投资经验，会发现三种特点：一是投资周期长，都跨越了三届政府；二是投资有着战略提出政府的前期预先增长支持；三是主导政府保持了连续高于历史中位数水准的投资运行。与之相较，提出“第三次抵消战略”的奥巴马政府进行了足够持续的前期预增长支持，然而继任的特朗普及拜登政府却仅仅保持了略高于历史中位数水准的投资运行。
图14 FY2023国防部采办类别分布（单位：亿美元）
技术水平越高，部队现代化投资布局便越复杂，美国国防部装备采办类别划分为9个大类、40余小类与下属的成百上千个武器系统、技术研究项目
引爆新军事技术革命的因素是复杂的，关键新技术与新手段带来的效益往往是指数级的能力增长。从历史经验来看，“第三次抵消战略”的采办投资或许并不符合“成功经验”的绝对值特点，但假设以“数字化转型”“数字化采办”为代表的诸多技术与手段能够真正落地，35.01%的采办投资中位数，也可能只是“经验主义的错误门槛”。自2014财年以来，“第三次抵消战略”已历经8年，或许正在中途，而目前这张“精简”的“采办”门票能否最终开启下一次军事革命之门，也同样需要持续的跟踪、观察与评估。
四、“多”“少”并不是预算的答案
美国国防预算是美国在国防建设领域的计划、是其国家地缘战略、安全战略和军事战略的具体反应，是其军事能力需求的集中体现。面对这样一个庞大复杂的系统，即使是70年数据的历史经验也不能真正很好的解释其背后的战略动因，因此，“巨人是否泥足”并不是“是或否”能够简单解答的问题；同样，何种形式的采办投资才能引发军事能力的越升，也并不是“投资多少”与“投资多久”能简单解答的。
然而，在面对这样一个复杂问题研究的时候，选择合适的评估指标无论如何都是入门前所必需准备的。本文以白宫预算办公室公布的2023财年至2027财年通胀预测为基准，使用了与美国国防预算绿皮书一致的计算模型，利用310所自建预算历史数据库及系统展开了相关统计分析，试图进一步描述美国国防预算名义绝对值、真实绝对值、真实增长率、采办占比等数据指标的内涵，抛砖引玉欢迎同侪讨论并展开更深入的研究。（柳别齐）
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