驾驭千亿美元：美国国防预算简便指南

引言

美国国防预算是按照美国法定程序编制、审核和批准的，用于国防的经费开支计划，是国家财政预算的组成部分，它反映了美国国防建设的规模、结构和发展方向，五角大楼通常使用一定格式的报表和文档披露这笔数千亿美元庞大资金的支用信息。本文旨在介绍美国国防预算的编制流程，以及其数据载体与数据构成的概貌，为美国国防预算研究提供一个简易的指南。

一、天价国防预算是如何制定的？

美国的国防预算是一个由规划、计划、引导资源配置制定而成的复杂系统，具有多阶段、多主体、多年度、自下而上、全面参与的特征。当前美国国防预算编制总体上包括了总统预算过程和国会预算过程两个阶段，分别领导着行政体系与立法体系中参与决策的相关机构。整体编制流程均按照PPBE的机制实施，即“规划(Plan)→计划（Program)→预算编制（Budget)→预算执行（Exeution)”。

图1 美国国防预算PPBE系统

美国国防部目前运行的PPBE预算系统是2003年由时任国防部长拉姆斯菲尔德操刀改革而成的，其声称该系统将国防部“基于威胁”的预算国防规划，转变成了“基于能力”的建设

在规划、计划预算制度下，国防预算按照军事职能或预算用途进行分类而不是直接按照军种进行分割，这体现了预算权集中统一和预算编制的结果导向，在很大程度上避免了各个军种部门间对预算资源的竞争，较好满足了形成联合军事能力的需要。

现行美国国防预算制定过程的规划、计划、预算编制与执行四个阶段详情如下：

（一）预算规划阶段

规划阶段的任务是确定国家军队所需的军事能力，为计划阶段明确国家的国防政策和战略指导。这个阶段的工作是在总统的领导下，由国防部、参谋长联席会议、各军种、联合参谋部、作战司令部共同参与完成。工作流程和标志性成果文件如下：

（1）制定《国家安全战略》（NSS），这份文件主要阐述了美国的国家利益、承诺、能力、国家安全目标和优先顺序，以及近期和长期的政治、经济、军事力量运用和其他促进美国利益的手段。

（2）制定《国家国防战略》（NDS），这份文件主要是为了明确国防建设的战略目标以及实现这些目标的手段，全面论述美国的国防战略、战略规划指南以及以中低风险水平实施战略的最佳兵力结构。

（3）制定《国家军事战略》（NMS），此文件主要目的是落实国防战略在武装力量方面的运用。

（4）制定《国防规划指南》（DPG），这是规划阶段的核心文件，是联结规划阶段和计划阶段的关键节点。

（二）预算计划阶段

完成规划阶段的政策和战略指导后，预算计划阶段的主要工作流程如下：

（1）在预算年，各军种和国防部各业务局制定《计划目标备忘录》（POM）；在非预算年需提交《计划变更建议书》（PCP）。

（2）计划审查，联合参谋部和国防部长办公厅开始对《计划变更建议书》进行审查，目的在于评估建议书是否执行了《国防规划指南》等文件中的要求，同时参联会对《计划目标备忘录》进行审查，通过《参联会主席计划评估书》提出有关部队整体平衡、军事能力和保障水平方面的意见建议。

（3）计划发布，高级审查小组完成审查工作后，编制和发布《计划决策备忘录》（PDM），并以此为基础形成《未来年度国防计划》（FYDP），FYDP包括前两个财政年度和本财政年度的国防资源分配情况，并提供之后四个财年的国防预算规划。

（三）预算编制阶段

当规划和计划阶段完成后，预算进入编制阶段：

（1）概算编制：各军种和国防部各业务部门在规划和计划阶段工作的基础上编制各自的《国防预算概算书》。

（2）预算审查：收到《国防预算概算书》后，国防部长办公厅和行政管理与预算局的预算分析人员开始对其进行联合审查。

（3）预算决策：国防部副部长根据预算审查情况向国防部常务副部长提交《计划预算决定》（PBD），并由国防部常务副部长审批后发布。

（4）预算递交：总统根据国防部递交的《计划决定备忘录》和《计划预算决定》，最终签署确认递交国会，并在国防部副部长即首席财务官办公室的网站上对外公布。

（四）预算执行阶段

在国防预算规划、计划、编制都完成之后，通过国会审核的预算即可真正进入执行了，而由于美国国家财年计算以自然年的10月为起始，也造成了一个财年周期内有三个财年的预算工作同步展开的情况。

图2 美国国防预算PPBE系统时序图

在执行过程中，白宫、国会与五角大楼会根据国内外政治经济军事面临的实际情况进行灵活调整，例如2022财年国会就为五角大楼陆续追加了补充资金，以应对“俄乌冲突带来的新挑战”

二、活用国防预算文件

当白宫向国会提交最终预算请求后，国防部副部长即首席财务官办公室会发布全套的预算材料，包括国防预算概况说明、绿皮书等概述文件。同时国防部也会发布按预算用途分类的国防预算总览表，军兵种则会发布各自详尽的国防预算申请书。这一系列的报表和文档是国防部所披露的预算信息与数据的直接载体，了解与活用这套资料是入门美国国防预算研究前所必需的，其主要文档情况如下。

（一）国防预算绿皮书

国防预算绿皮书：国防部在预算发布几周后会依据未来年度国防计划（FYDP），对包括报告本财年在内的未来5年国防预算投入情况进行评估，从而发布国防预算估算书，这本书也被称为“绿皮书”。绿皮书还包括了“平减指数”列表，可以展现出美国在多个财政年度中调整通货膨胀的成本。

图3 FY1953-FY2027美国国防部预算通胀对比

由于本年度仍在高位运作的通胀预期，美国国防部迟迟未发布2023财年国防预算绿皮书，但是掌握其统计模型后，研究人员是可以还原该份文档的核心数据的

（二）国防预算总览表

国防预算总览表是按照预算用途进行分类展示的预算经费报表，主要由五部分组成：

（1）军事人员预算总览表（M-1表）：提供军事人员（现役、退役、预备役军人）的薪资与其他补助经费数据；

（2）运营和维护预算总览表（O-1表）：提供文职人员薪资、差旅费、小型建设项目、部队训练、培训、基地维修、以及基地运行保障等经费数据；

（3）采购预算总览表（P-1表）：提供批准生产的装备设备，以及为交付有用的终端产品而付出的经费数据；

（4）研发预算总览表（R-1表）：提供承包商和政府开展装备设备、计算机应用软件研发及试验鉴定而付出的经费数据；

（5）军事建设总览表（C-1表）：提供基地、学校、导弹设施、维修设施、军医院、图书馆、军人家属住房等重大工程项目的经费数据。

图4 美国国防预算主要用途支用占比

国防预算总览表可以为研究人员提供简便的统计数据输入，使用办公软件辅助就可以快速得到预算粗略的统计分析结果

（三）国防预算申请书

国防预算申请书是国防预算各支用部门进行预算编制的直接结果，相较于国防预算总览表具备更丰富的信息，除了预算经费数据外还披露了项目说明、项目规划、承包商等等信息，是对美国国防预算展开研究评估最重要最核心的材料。

图5 美国国防预算文件一撇

自20世纪末开始使用计算机与互联网披露国防预算文件以来，美国国防部已经累计发布了超过3000份预算文档，其内含的信息量数以千万计

（四）附录：国防预算主要支用部门清单（仅国防部）

表1：美国国防预算主要支用部门清单

三、入门美国国防预算数据

国防预算文件仅是美国国防预算信息与数据的载体，展开预算的评估与研究真正关注的是载体内所含的经费数据、信息数据，读懂这些数据的第一步则是要明确国防预算数据的整体结构。

整体而言，美国国防预算数据以军事职能或预算用途为第一层级、以军兵种与国防部机构为第二层级、以预算拨款账户为第三层级、以预算活动为第四层级，最终深入到真正的底层预算数据，以研发与采购预算为例，其深层数据结构概况如下。

（一）国防预算账户细目

国防预算账户体现了预算用途进一步的类别区分，不同的用途预算有着各自不同的预算账户细目；

（1）研发预算账户

图6 研发预算账户清单

（2）采购预算账户

表2：采购预算账户清单

（二）国防预算活动细目

预算活动（BudgetActivity，BA），是在预算账户下再次细分的预算使用类别，确定了预算的使用目的、计划与类型。

（1）研发预算活动

研发预算账户内的预算支用被进一步细分为八大类预算活动，体现了研发项目技术成熟度的阶段导向，如下表所示：

表3：研发预算活动清单

（2）采购预算活动

采购预算活动相比研发预算活动则要复杂得多，体现了不同军兵种不同装备与系统的采买导向，具体采购预算各账户下属主要预算活动如下表所示：

表4：采购预算活动清单

四、美国国防预算数字化展望

美国国防预算是美国在国防建设领域的计划，是其国家地缘战略、安全战略和军事战略的具体反映，是其军事能力需求的集中体现。多年来国内相关研究人员陆续展开预算评估分析、战略研讨与推演、技术预警与预见、科技发展趋势预测和科技发展战略等领域的科研工作，但面对在相关领域更深入、细致、全面的研究目标与任务要求时，美国国防部提供的庞大而复杂的原始预算材料却难以灵活运用。面对这一状况，310所直接解析预算申请书，初步形成了16万组的结构化预算数据，并探索自建了其预算历史数据库，且展开了一些量化研究分析，但仍显粗糙，距离真正将美国国防预算PPBE系统还原成数字模型仍有不小的差距，欢迎同侪展开交流，完善美国国防预算驱动的领域研究。（翟海楠 柳别齐）

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