0 引言
我国互联网平台间的生态封闭已经严重影响行业的健康可持续发展。在此背景下，国务院办公厅于2019年8月发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出互联网平台要“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作”，将互联互通的概念延伸至互联网领域。为进一步加强平台监管，防止资本无序扩张，2021年7月，工信部开展互联网行业市场秩序专项整治行动，明确将互联网平台恶意对其他互联网企业服务或产品的网址链接实施屏蔽等不兼容行为纳入专项治理。目前，国内实践仍停留在链接打开阶段，推动互联互通还可以从哪些方面着手？又能带来哪些机遇？面临哪些风险？国内下一步深入推进互联互通的方向亟待明确。
1 全球平台间互联互通概述
1.1 国内外平台间互联互通概况
经过长期复杂博弈，国内互联网头部平台之间逐渐形成了互不相通的生态封闭局面。屏蔽封杀成为大型互联网平台间常用的竞争策略，从PC时代一直延续至移动互联网时代，覆盖移动支付、社交、电商等多个领域。由于长期缺乏有效监管和引导，导致我国互联网行业形成了围绕头部平台的“生态垄断”现象，即“生态内开放共赢、生态外隔离封锁”，对创新、竞争、用户体验和政府治理都形成了巨大挑战。我国互联互通的大力推进与2020年底以来互联网平台的反垄断和防止资本无序扩张密不可分。2021年7月，工信部发布《关于开展互联网行业市场秩序专项整治行动的通知》，明确将互联网平台恶意对其他互联网企业服务或产品的网址链接实施屏蔽等不兼容行为纳入专项治理。在工信部互联网行业专项行动的治理框架下，2021年9月17日，微信在点对点（私聊）场景中解除对淘宝、天猫、抖音等网址链接的屏蔽措施。9月28日，阿里巴巴宣布旗下部分App已接入微信支付或已申请接入微信支付。11月30日，微信在群聊场景下解除了对淘宝网址链接的屏蔽措施。目前，国内平台互联互通仅停留在外链开放阶段，还未进入更深层次。
不同于国内平台的前述情况，国外互联网巨头从用户体验出发，很早就开始促进平台互联互通。谷歌在2 013年开始对外部App的内部链接和内容进行抓取，目前已累计抓取300多亿个。不仅如此，大量手机端软件和谷歌合作，其中包括Twitter、Airbnb等。事实上，国外各平台之间很少限制用户的相互转发或网址屏蔽的行为。在即时通信领域，TikTok在一对一场景和群聊场景下，均能打开链接，并且可以通过SDK的方式，让外链直接跳转到第三方App。在社交产品领域，并不存在屏蔽现象，例如TikTok的视频可以直接在Facebook里发布出来，相当于内容打通。而在电商和支付领域，国内外情况相似，出于商业利益的考量，并没有完全互联互通。
1.2 国内外不同垂直领域平台间互联互通具体分析
国外主要平台总体遵循开放共享的精神，保持了互联互通的网络环境，而国内主要平台生态封闭较为严重，形成了平台间的割裂与互不相通局面。
从社交网络的开放度看，美国的互联网企业基本是互联互通的状态。例如，脸书和推特之间可以互通分享，亚马逊的商品链接、TikTok的视频链接都可以直接在脸书、推特上分享。而在我国，以腾讯为代表的社交网络平台对竞争对手的屏蔽行为十分常见，如微信、QQ空间都禁止了淘宝、抖音产品分享，抖音禁止了微博、淘宝链接分享，严重影响用户的使用体验。
从搜索引擎的开放度看，谷歌在美国面对的互联网环境总体是开放的。网民能在谷歌上直接搜索到亚马逊、脸书等主要平台上的商品或内容信息。而我国各大互联网平台或多或少都实施了自我封闭，不让竞争对手抓取数据或者获取信息，在搜索领域对百度等进行限制和屏蔽。
从平台的开放度看，美国互联网行业发生过拒绝竞争对手在自我平台上经营的情况，但最终大多走向和解。例如，2015年—2018年间，亚马逊和谷歌在流媒体视频和智能设备领域互相屏蔽，但最终和解，两巨头旗下Prime和YouTube的视频内容都能在彼此的硬件设备上播放。而我国互联网平台对不同主体进行差别对待，拒绝向竞争对手开放经营的问题仍在持续对峙。
2 全球平台间互联互通的法律环境分析
2.1 国内外平台间互联互通的法律环境
目前，我国明确要求平台互联互通的上位法依据仍然缺乏，仅在其他规范性文件中有所体现。《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提及“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作性”，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》将企业承诺“不降低互操作性水平”作为对具有或可能具有排除限制竞争效果的并购行为的一项救济措施。
我国与平台互联互通相关的法律法规包括《反垄断法》《反不正当竞争法》《网络安全法》《个人信息保护法》和《电子商务法》等。《反垄断法》中涉及滥用市场支配地位的相关条款。规定若具有市场支配地位的互联网平台无理由的实施不予直链、拒绝开放API、限制内容分享等封禁行为，则该平台涉嫌构成违反《反垄断法》第十七条滥用市场支配地位的垄断行为。《反不正当竞争法》中涉及恶意不兼容的相关条款。一是从第十二条第二款对平台恶意不兼容行为要件进行构建，考虑在特定情况下平台产生兼容义务后，不兼容行为有可能落入该条款的适用范围；二是通过第二条的一般条款，综合考虑平台封禁行为是否违反平台经济领域的商业道德和诚实信用原则。《网络安全法》第三条有原则性的规定，要求“推进网络基础设施的建设和互联互通”。《个人信息保护法》中涉及个人信息可携权的相关条款。信息携带指个人将自身提供给网络平台的信息，在个人自愿授权同意的情况下，转移给第三方。《电子商务法》中涉及相对优势地位的相关条款。主要适用于平台与平台内经营者、服务协议交易规则及技术手段、不合理限制、条件、费用等。
不同于《反垄断法》的事后监管模式，欧美创新引入事前监管工具，将互联互通作为大型互联网平台的法定义务。美国众议院司法委员会于2021年6月公布五部法律草案，其中《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》（《ACCESS法案》）旨在促进竞争，降低进入壁垒，明确规范了数据的可迁移性与互操作性，要求涵盖平台依据规定标准保证数据的可携带性和互操作性，使消费者更容易将其数据迁移到其他平台。若经营涵盖平台的个人、合伙企业或公司违反法案或法案规定标准，则构成不正当竞争行为。欧盟的《数字市场法》被视为欧盟反垄断法在数字经济领域的延展与革新，该法适用对象为具有守门人（Gatekeeper）特征的大型互联网企业。2022年3月24日，欧洲理事会和欧盟委员会就《数字市场法》达成一致，预计10月生效，基本敲定了“守门人”的义务、范围和管理方式等内容。守门人的门槛调整为：过去三年在欧盟内营业额至少75亿欧元，或者估值至少750亿欧元；且拥有至少4500万月活用户或1万商业用户；并控制至少三个成员国的一个或多个核心平台服务的平台。守门人的义务范围是确立法案过程中讨论最广泛的内容。例如，在某些特定情况下，守门人需要允许第三方自己的服务进行交互操作，需要向在其平台上投放广告的公司提供数据测量工具的访问权限；需要允许其业务用户在该平台之外推广产品、签订合同，需要为其业务用户提供生成数据的访问权限。同时，守门人不再阻止用户卸载任何预安装的软件或应用程序；不得使用从业务用户处获得的数据与它们竞争；不得限制其用户访问该平台之外的服务。
2.2 “数字守门人”的新型监管思路
对于平台互联互通的监管，《反垄断法》的工具操作性不强，在不同互通场景下，平台滥用市场支配地位的认定存在较大困难。相较之下，国际上新提出的守门人监管方式适用性明显增强，无需认定平台的市场支配地位，只需达到相关规模就应承担相应的数据开放义务。2021年10月，国家市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》。这两份指南首次提出我国平台经营者的分类分级标准，并对超大型平台承担的主体责任提出具体要求，超大型平台经营者应当发挥公平竞争示范引领作用，遵守公平和非歧视原则，可以视为我国对“守门人”监管的初步探索。其中，《互联网平台落实主体责任指南》第三条创新性提出超大型平台应当承担开放生态的义务，若能顺利发布实施，将成为推动平台互联互通的有力措施。
3 推动平台间互联互通的趋势研判
3.1 有效治理资本无序扩张，促进平台经济规范健康发展
流量数据的互补价值与资本属性的冲突是平台互联互通问题的实质。资本的本性是逐利，平台资本利用流量优势进行无序扩张。流量的资本化和流量的互补性是矛盾的，流量的互补性意味着流量在各个平台之间能够自由流转，而流量的资本价值使得各平台都希望把流量攥在自己手中。因此平台之间会相互屏蔽。推动平台互联互通有助于打破资本边界，模糊生态界限，加快数据与流量互通，流量入口对于商业竞争的重要性将相对下降，消费者将有更大可能对平台竞争者提供的产品进行横向对比，继而使得价格、质量、品牌等因素重新成为经营者之间竞争的关键。平台重新站在公平的起跑线上，摆脱对巨头资源的争夺和“内卷”，宣告巨头们依靠投资“割韭菜”、抢占流量入口“坐地收租”逻辑的终结，倒逼巨头们不再贪大求全，转而深耕核心领域，并通过差异化策略以提升服务质量。
3.2 打破封闭线上市场，激发中小企业营商活力
中小企业在整个市场运行中，对解决就业、增加社会财富、满足生活生产需要、科学技术创新起着重要作用。但生态封闭下的数据孤岛、数据跨平台沟通的障碍问题，导致许多依赖互联网平台经营的中小企业面临高额获客成本的难题，继而引发生存危机。长期以来，因为平台间的不互通，大多数中小企业需要在不同平台开展运营，“一套产品两套设备”是常态，不得不花费双倍甚至更高的成本，严重影响其营利收入，中小企业的发展空间严重受限。不同平台互联互通后，将形成统一线上市场，有助于打破生态垄断，最大限度实现数据要素价值，大幅度下降流量、设备成本，激发中小企业的营商活力，助力其可持续创新发展。
3.3 促进行业公平竞争，推动平台回归技术创新
平台的生态封闭会导致网络孤岛现象，而这种人为割裂与互联网整体开放、互通、平等、协作、共享的精神并不相符，并且会大大增加平台经营的流量成本。对于大平台而言，聚焦收割流量红利，忽视自我技术和应用创新，将原本用于自身创新的精力和资源过多消耗在打击竞争对手上，继而形成一种以资本为导向的互联网生态；对于中小平台而言，由于流量成本的大幅度增加，导致无精力、人力、财力投入于创新。根据苏州大学东吴智库联合苏州大学新媒介与青年文化研究中心发布的《“互联互通”用户认知和态度调查报告》显示，受访者认为互联互通对互联网平台有积极影响，69.65%认为能“打破垄断，有利于公平竞争”，占比最高；53.29%认为能“释放平台创新能力”，占比次之。打破封闭生态，推动平台互联互通，能够从整体上降低企业交易成本、激发内生创新活力，无论对于中小企业，还是大型互联网平台，都是实现公平竞争、促进创新的重要手段，也是互联网行业高质量发展的必然选择。
3.4 扩大数据安全风险，增加监管部门安全治理难度
推动平台间互联互通后，会有大量未经筛选的内容涌入，这种大范围数据流动会带来一定的数据安全风险，面对其中可能存在的不良信息、个人隐私泄露等问题，各个平台应当一同承担更高的责任和义务。针对互联网生态中更为复杂的内容场景和违法信息特征，平台需要深耕研究，利用历史积累的违法信息资源，搭建强力的不良信息识别体系，加强对互联网有害信息的安全防控，重点挖掘识别有害信息线索词和有害网页数量，提升自身对不良信息识别、筛查和处置的能力。平台间可以建立网络安全问题协调解决机制。此外，各个平台要积极主动与行政执法机关进行协同配合，提高打击不法信息的效率。
平台间互联互通在一定程度上还会增加监管部门安全治理的难度。在互联互通之前，一个事件是一个平台，即一个主体的责任，比如，在微信朋友圈的微商出了问题倒查追溯即可。而当社交平台和电商平台或其他平台交叉的时候，可能会出现一个事件跨越多个平台、涉及多个主体责任的问题，此时就会增加安全监管和平台治理的难度，多头管理往往可能就是没人管，没人管还会出现一个问题就是责任界定不清，容易出现治理效率低下的问题，甚至导致监管真空。推动平台互联互通，将给现有监管执法体系、模式和技术带来挑战，对于涉及不同行业领域的超级平台，是按照行业去监管，还是按照整个市场去监管，需要进行更为科学的设计，否则突击监管、多头监管将导致平台企业无所适从。
4 结束语
互联互通已经成为全球性热议话题，推动平台间互联互通能够有效打破生态封闭局面，带动行业内部公平竞争，促进平台聚焦自我创新，有利于平台经济健康规范发展，并且对中小企业的发展形成巨大推动。同时，除积极作用外，也要关注到平台间互联互通可能带来的数据安全风险，包括个人隐私泄露、网络不良违法信息的扩散，并且会给监管部门带来监管难题。基于此，借鉴国外的事前监管模式，我国应当积极推进平台互联互通相关配套法律制度和理论研究，制定互操作性、数据安全的相关标准，明确责任范围，健全风险防范机制，为下一步深入推进互联互通做好准备，构建开放共享的生态系统与平台多元共治体系。■
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原文刊载于《互联网天地》2022年6期，张姗姗 朱伟嘉，作者单位：中国信息通信研究院互联网行业促进中心
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