本文作者：陈奕竹
摘要
随着美国印太战略的推进，美印开始寻求数字合作，并取得了一定程度的合作进展。近期多家美国智库呼吁美印加强数据政策协调。然而，数据本土化的分歧仍是阻碍美印数据政策协调的关键因素。由于IPEF数字议题的有限性以及双方技术信任的缺乏，短期内美印推动有关数据谈判的进程也依旧困难重重。
图源：https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2022/06/US-India_Digital_Economy_Task_Force_The_Case_for_a_Digital_Handshake.pdf
2022年5月23日，美国等13个国家在日本东京正式启动了印太经济框架（IPEF），该框架包含四大支柱，其中数字合作倡议被包含在贸易支柱中。在此背景下要求美印数字合作提上日程的势头不断增强。近期美国多家权威智库呼吁美印数据政策协调，包括大西洋理事会在内的多家研究院呼吁美印开展数据政策的高层对话。美印如何、且能否在巨大数字分歧中达成数字政策协调？
一、美国印太战略背景下的美印数字合作
印太经济框架（IPEF）是拜登于2021年10月举行的东亚峰会上提出，今年5月23日正式启动的一项经济倡议，目前包括印美在内14个成员国家（初始成员国数量为13，5月27 日又有斐济加入），占世界GDP的40%。该倡议有关功能和形式上的细节披露甚少，目前的四个主要支柱分别为美国贸易代表办公室（USTR）领导的“公平和有弹性的贸易”以及由商务部监督的“供应链的弹性”、“基础设施和脱碳”、“税收和反腐败”。美国表示伙伴国可以在印太经济框架下选择加入他们希望谈判的支柱，而不强求就所有四个支柱进行谈判。
印太经济框架下的数字合作倡议被包含在贸易支柱中，在数字经济领域追求高标准的规则，包括跨境数据流动和数据本地化的标准。美国表示将与伙伴国合作，抓住数字经济中的机会并解决关切问题，以确保中小型企业能够从该地区快速增长的电子商务部门中受益，同时解决诸如在线隐私和歧视性及不道德地使用人工智能的问题等。
在此背景下，美印数字合作提上日程，具体倡议不断落地。2021年11月，美印重启了自2017年起停摆四年的美印贸易政策论坛（Trade Policy Forum，TPF)，联合声明表示他们将“深化双边接触，以促进数字经济，并探讨通过联合原则，确保互联网继续为思想、商品和服务的自由交流开放。”TPF部长强调数据服务部门的重要角色以及其对发展双边服务贸易和投资的关键性潜力。同时，美印宣布在全面实施经济合作与发展组织（OECD）协议第一支柱之前的过渡期内，就数字服务税（DSTs）达成了政治协议。2022年4月11日第四届印美2+2部长级对话上双方表示将在关键和新兴技术方面建立强有力的伙伴关系。声明中还指出双方部长决定建立一个推动先进通信技术、人工智能、量子科学、科技教育、半导体和生物技术等新兴技术领域的合作框架。2022年5月22日，美印商业委员会（USIBC）负责人Atul Keshap在班加罗尔举行的印度基金会第7届印度创意会议上呼吁建立结构、法规和法律框架，以确保美国和印度数字经济部门的持续活力和增长。2022年5月23日，拜登在访日期间正式宣布启动印太经济框架谈判，并宣布了印度等12个其他初始成员国名单。2022年7月拜登访问中东期间，与以色列、印度、阿拉伯联合酋长国成立了新“四方机制”（I2U2）深化该地区的技术和私营部门合作。
二、美印数据政策协调及其前景
美印数字合作的势头不断增强，近期多家美国权威智库呼吁美印数据政策合作，包括大西洋理事会、观察员研究基金会（ORF）、美国企业研究所（AEI）、战略与国际研究中心（CSIS）等。
大西洋理事会美印数字经济工作组6月20日发布报告，提出美国和印度需要将跨境数据流动、数据治理和数字商务作为其贸易接触的关键组成部分。建议两国讨论和完善双方数字政策制度中的数据本地化和处理定义，确保数据保护制度之间有一定程度的兼容性（以及另一方满足数据转移的适当性标准），分享非个人数据的政策方法，与两国的技术部门接触以权衡国民待遇的权衡，并制定针对金融技术和电子商务部门的协调政策。
美国企业研究所（AEI）6月16日发布报告，建议美国政府应该认真考虑将提议的数字元素单独分一个支柱，从而将贸易支柱中更繁重的要求抛在脑后——没有新的市场准入承诺却增加了劳工标准和环境法规。同时在数字基础设施建设、能力建设、投资激励和网络安全培训方面增加奖励机制。
此外，CSIS5月5日的报告中建议美国政府寻求加强跨境数据隐私规则方面的多边合作，包括通过亚太经合组织。观察员研究基金会也曾表示，美印要想建立网络空间合作的联合框架，需制定兼容的数据治理模型，并通过双边数据共享条约解决合法数据访问问题。呼吁美印致力于签署双边数据共享协议或建立新机制。
尽管美国多家权威智库呼吁美印尽快达成数据政策协调，美印数字合作的进程仍很大程度上受到双方数据跨境流动迥异立场的阻碍，就该问题两国目前在国际谈判和国内法案上皆存在较大分歧。
一方面，美印在WTO数字贸易谈判中有关跨境数据流动分歧极大。2019年3月25日的WTO数字贸易规则谈判上，美国提交了《电子商务倡议联合声明》草案，明确提出“数据跨境流动不应设限”。与之相对，印度政府历来在WTO 数字贸易谈判中主张数据本地化。印度缺席2021年12月16日决定数字贸易相关规则的WTO谈判，包括中国和美国在内的86个WTO成员已就多个领域的共同规则达成一致，有分析师称，印度错过了塑造WTO数字经济“规则手册”的机会。
另一方面，美印国内法在跨境数据流动方面的裂缝也较大。2018年美国颁布的《CLOUD法案》要求伙伴国承诺建立开放和互联的互联网，并实现数据跨境自由流动，主张美国政府有权强制访问美国公司存储在海外的数据，并授权行政部门与外国政府就执法数据访问请求达成协议，绕过法律互助条约（MLAT）程序。该法案与印度自2019年开始起草的《个人数据保护法》的基本要求相悖，该法案要求印度公民的数据存储于本土，印度执法部门可以获取和使用数据以有效打击违法犯罪。
在今年启动的IPEF框架下，即使印度已加入IPEF，美印推动有关数据谈判的进程也依旧困难重重。首先，美国政府表示IPEF不会推进任何新的市场准入承诺，这就意味着美国没有强吸引力的“胡萝卜”来补偿协议中新的数字义务。对于包括印度在内的大部分东南亚国家而言，美国的数字政策并非“胡萝卜”而是“大棒”，因此要求将数字经济从更广泛的贸易议题分开，作为第五个更具吸引力的支柱。其次，即使有IPEF合作框架，两国技术信任的缺少会回避有关数据流动的实质性谈判。印度总理纳伦德拉·莫迪强调，美印在今年5月新成立的IPEF框架下，双方合作可能集中在供应链而非数字贸易。两国之间的技术信任赤字导致数字计划被暂时搁置，重点关注新兴技术，而非跨境数据流动和外国投资等问题。
三、结语
尽管近两年来美印数字合作取得了一定成果，然而双方数字合作的进程仍很大程度上受到双方数据跨境流动迥异立场的阻碍，主张跨境数据自由流动的美国和主张数据本地化的印度，在WTO数字贸易谈判中分歧一览无余。由于IPEF数字议题的有限性以及双方技术信任的缺乏，短期内美印推动有关数据谈判的进程也依旧困难重重。未来美印数字合作能否跨越数据本地化的关键分歧，有待持续追踪观察。
编辑：王灿
责编：云琪布日
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