数字政府是数字中国战略的重要组成部分，将数字技术广泛应用于政府管理服务，对优化政府治理流程，提高决策和服务效率有重大意义。国家战略、治理需求和人民期待都是中国数字政府建设的强大驱动力，中国数字政府建设由国家新战略决定，数字政府建设符合全面建设社会主义现代化国家的战略，与国家行政体制改革的任务安排相吻合。中国数字政府建设由治理新需求推动，旨在构建适用于本土情境的数字政府整体治理体系，推动国家治理体系和治理能力现代化。中国数字政府建设与人民新期待契合，通过解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，符合中国“人民至上”的执政理念。
1 数字政府政策分析
（一）国家政策分析
发展阶段整体分为起步、快速发展、创新发展和数智驱动四个阶段，国家数字政府政策主要演变历程如下图所示：
图1 国家数字政府政策主要演变历程
起步阶段的主要特点为电子化办公，典型关键词有“三金工程”、“政府上网工程”等。快速发展阶段的主要特点为行业信息化，典型关键词有“两网一站四库十二金”、“电子政务”等。创新发展阶段的主要特点为集约化和数字化，典型关键词有“互联网+”等。数智驱动阶段的主要特点为平台化和智能化，典型关键词有“数字政府”、“治理能力现代化”等，主要大事记如下表所示：
表1 数字政府发展演变大事记
此后，数字政府的发展进入了飞速发展阶段。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要通过加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共用和提高数字化政务服务效能，来提高数字政府建设水平。2021年12月，国家发展改革委发布的《“十四五”推进国家政务信息化规划》指出，要深度开发利用政务大数据，发展壮大融合创新大平台，统筹建设协同治理大系统。2022年2月，国务院办公厅发布的《关于加快推进电子证照扩大应用领域和全国互通互认的意见》指出，要扩大电子证照应用领域，推动电子证照全国互通互认，全面提升电子证照应用支撑能力。2022年3月，国务院发布的《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》指出，要推进政务服务标准化、规范化、便利化，全面提升全国一体化政务服务平台服务能力。2022年4月，习近平主持召开的中央全面深化改革委员会第二十五次会议指出，要加强数字政府建设，要构建数字化服务体系、制度体系和安全保障体系，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大。2022年6月，国务院正式发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出要协同高效的政府数字化履职能力体系、数字政府全方位安全保障体系、科学规范的数字政府建设制度规则体系、开放共享的数据资源体系和智能集约的平台支撑体系。
通过近期出台的国家政策可以看出，数字政府建设的最终目标是通过共享数据资源和规范政务服务，实现全国政务一体化服务，并逐渐完善数字政府安全保障体系，完善数据安全制度，建立信息保护制度，夯实防守数字政府安全防线，高效推动法治政府、廉洁政府、服务型政府建设。
（二）地方政策分析
清华大学数据治理研究中心出版的《中国数字政府发展研究报告（2021）》在省级层面，将数字政府发展梯度分布分为引领型、优质型、特色型、发展型和追赶型。本文选取了引领型的上海、浙江，优质型的广东、贵州，特色型的江苏，发展型的广西和追赶型的辽宁、甘肃进行分析，如下表所示：
表2 各省份数字政府发展导向
➪ 上海市提出“小事不出居委会，大事不出街道”。临汾路街道社区法治服务中心自2021年1月成立以来，致力于“润物细无声”地解决邻里纠纷、家庭矛盾、财产纠葛等清官也难断的“家务事”，还在疫情防控、加装电梯、食品安全、交通法规、生活垃圾分类与人民群众休戚相关的方方面面，提供矛盾调处、法治保障和政策咨询等，“一站式”集体“老娘舅”，让社区居民尽享“法治红利”。
➪ 浙江省提出“综合查一次”。浙江嘉兴积极响应省政府号召，在综合执法领域创新推出“综合查一次”执法模式，在多个跨部门监管领域和长三角一体化跨区域联动执法领域里，让综合执法检查“进一次门，一次就到位”，推动企业减负和营商环境的持续优化，将基层法治政府建设向纵深推进，一年减少入企业检查超1.4万次，缩减检查频次20.1％。
➪ 广东省提出“优化营商环境”。创业密度最高的深圳把优化营商环境作为“一号改革工程”，深圳从市场环境、法治环境、开放环境、政务环境4个方面提出了12个领域的任务内容，明确了要在2022年年落地实施的首批200项具体改革事项，并在破解企业和个人“退出难”问题上做出了突破性尝试制造业重镇佛山从空间重构、土地供给、园区建设，到政务服务、法治环境、招商机制六个方面推进“一号改革工程”。东莞将“不动产+”改革成为优化营商环境和社会服务的重要手段。珠海持续推进与澳门的深度合作，探索拓展珠澳商事登记跨境服务，同时加快建立与澳门衔接、国际接轨的监管标准和规范制度。
➪ 贵州省提出“下沉到村”。开阳县南龙乡政务服务大厅，在硬件设施完善的同时，梳理了乡镇政务服务事项72项、村级服务事项74项，全面进驻乡镇政务服务大厅和6个村级便民服务站，并同步进驻贵州政务服务网，打通了网办渠道，真正实现“政务服务‘网’下沉，村民有事‘就近办’”。
➪ 江苏省提出“一码通办”。江苏省交通运输厅梳理统一全省交通运输“即办”事项清单，确定了首批69项“即办”事项，推动审核难度较小的高频事项由“承诺件”向“即办件”转变，目前，江苏已推广实施道路运输经营许可证等5类电子证照；完成与江苏政务服务“苏服码”对接，在“一码多证”模式下，实现全国交通运输系统首次政务服务窗口和现场执法交通运输“证照免带”，以及身份证件、营业执照等跨部门证照信息的实时调用，这些便利惠及全省31万户道路运输企业、880余户水路运输企业和189万名道路运输从业人员，涵盖运输车辆105万辆、船舶近3万艘。
➪ 广西省提出“一号响应”。桂林将12315市场监管投诉举报热线、12319住房和城乡建设服务电话、12328交通运输服务监督电话、12333人力资源和社会保障服务服务电话、12350安全生产举报投诉电话、12369环境保护投诉举报电话这6条热线归并至桂林市12345政务服务便民热线统一接听，实现了“12345”一个号码全天候人工服务，建成了“一号响应”的政务服务总客服，有效解决了此前政务服务便民热线“号码过多、记不住，热线服务资源分散，电话难接通、群众办事多头找”的现象。
➪ 甘肃省提出“码上服务”。甘肃省数字政府提出建设全省统一的“二维码一码通”支撑平台，将“二维码一码通”支撑平台打造成为全省生产、生活的基础设施，完善城市综合市民服务与市民健全生态体系，构建甘肃特色的一码通、即人一码、企业一码、门楼牌一码，实现“一码办事”。目前甘肃省公安厅已在全省发500余万张电子门楼牌二维码，提供政务地图、服务中心和服务事项就近查、就近办等政务服务，已实现兰州市114个街道办事处事项梳理和事项导办试点工作。
通过对各个发展梯度的省份分析可以看出，各省数字政府建设整体遵循统筹规划指导后续建设的推进模式，致力于实现从省内通办推广至跨省通办，希望通过一网通办、一网统管和一网协同，进一步优化营商环境，增强群众获得感，提升政府治理效能，实现政府数字化业务流程再造。
2 数字政府市场趋势分析
（一） 南北方数字政府建设特点分析
南北方数字政府建设的差距或者是异同点，2021年5月发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）》对华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北七大地理区域2020年各省数据进行了对比：华东地区依靠本身的区位优势和改革开放的先发优势，一体化政务服务能力总体指数相对较高，平均值为90.54，继续保持领先地位;华南地区紧随其后，平均值为88.01。华中、西南和华北三个区域总体指数得分差距不大，平均值分别为86.75、86.34和85.24:东北地区大力推动营商环境优化，全面提升服务质量和服务效能，一体化政务服务能力总体指数的增长幅度较大，平均值为82.80;西北地区的总体指数相对较低，平均值为77.04。各理区域数字政府评级情况及典型做法如下表所示：
表3 各区域数字政府评级情况及典型做法
总体来看，随着“放管服”改革的深入推动，各区域一体化政务服务发展迅速，2020年七大区域一体化政务服务能力总体指数都有不同程度提升，呈现出东部地区领跑、各区域均衡持续提升的良好态势。
（二） 近期数字政府项目中标趋势分析
本节选取了2021年1月至今，部分典型数字政府项目的中标情况，如下表所示：
表4 数字政府项目中标一览表
通过上表可以看出，近期省级数字政府建设需求集中在安全领域咨询、基础设施扩容和运营运维服务上，市级数字政府建设需求以政务服务类应用居多，区县级数字政府建设需求集中在平台应用和政务管理类应用上。
（三） 近期数字政府招标项目一览表
本节选取了近期招标的数字政府项目（截至5月29日），如下表所示：
表5 数字政府项目招标一览表（截至5月29日）
由此可以看出数字政府领域市场空间巨大，可重点攻坚发展型、追赶型省份的省级统筹型数字政府建设，引领型、优质型、特色型省份的市级、区县级数字政府平台、一网通办、一网统管类项目建设。
（四） 数字政府项目投融资模式
当前政府投资项目的主流包括政府直投模式、政府债券模式、PPP模式、中央预算内投资、专项资金五种模式。
1️⃣政府直投模式
在政府财政资金比较充裕的情况下，由政府直接投资，由采购总包单位施工建设，该投资模式相对其他模式更加方便快捷。适用项目包括利用预算内资金（含国债资金）或预算外资金直接投资项目，以及利用财政性资金作为担保或还款来源的项目；无经营性收益的公益类项目，包括基础设施项目、教育、公共服务等；智慧城市属新基建类项目。
2️⃣政府债券模式
政府债券模式主要包括地方政府一般债券和地方政府专项债券。
地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。现行政策下，国家为了促进经济发展，实行积极的财政政策，一定程度上提高了地方发债额度，地方政府可积极申请额度，用好发债所获资金投入项目建设。
地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债是近几年来最受政府欢迎的资金来源，可以帮助企业承接政府投资项目，具有领域广，无隐性债风险的特点，企业可帮政府以专项债的方式落实项目资金，这一模式已经很成熟。专项债作为资本金的10个适用领域包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。
3️⃣PPP模式
在政府资金不充裕，发债额度有限的情况下，PPP是一种较为合规的建设政府负有提供责任适合市场化运作的项目的模式。在现行政策下，用好用足PPP模式，可以加快项目建设，减轻财政压力，提高公共服务效率。适用项目包括投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目；有一定经营性收益的项目，包括市政、交通运输、生态建设及环境保护、城镇综合开发、教育、水利建设、医疗卫生、政府基础设施、文化、保障性工程、林业、能源、科技、体育、养老、农业等。
4️⃣中央预算内投资
中央预算内投资是由国家发展改革委负责管理和安排的用于固定资产投资的中央财政性投资资金。会通过若干专项，以年度投资计划的形式下达（直接下达至具体项目或者打捆、切块下达。采取直接投资（非经营性项目）、资本金注入（经营性项目）方式投资的项目，为政府投资项目，实行审批制；仅采取投资补助、贷款贴息方式支持的，为企业投资项目，实行核准或者备案制。智慧交通、智慧能源、智能制造、智慧农业及水利、智慧教育、智慧医疗、智慧文旅、智慧社区、智慧家居和智慧政务等场景均可采取此种投融资模式。
5️⃣专项资金
专项资金是国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金，这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。并需要单独报帐结算的资金。以台州为例，2020年11月，台州市发布了《台州市政府数字化转型专项资金使用管理办法征求意见稿》，数字化转型专项资金由市本级财政预算统筹安排，由大数据管理部门和财政部门按职责分工共同管理，专项用于推进政府数字化转型项目建设。市大数据发展管理局负责提出每年度专项资金支持重点及分配方案，加强全市政府数字化转型项目联动管理，并对项目资金安排、实施情况进行事中、事后监督检查和绩效评估。市财政局负责专项资金预算安排、审核、拨付等工作。
通过对比以上5种典型的投融资模式，得出如下结论：
表6 数字政府项目投融资模式分析
3 数字政府建设痛点分析
（一）数据资源利用效率低
针对数据资源虽制定了统一的标准规范，但是目前数据资产不可知、资产关系不可敛、数据质量不可控的情况仍然存在，跨区域、跨行业、跨部门、跨层级的数据资源共享交换体制尚不完善，社会数据资源数据资源交易增值潜能有待激活，因此进一步提升数据资源利用效率，是提升数字政府整体水平的基础性工程。
（二）服务对象获得感不强
现阶段数字政府建设政务服务类应用还未进行深入挖掘，移动互联网、大数据、人工智能等新技术应用不足，服务应用碎片化、场景碎片化的情况仍然存在，实践中轻用户体验、轻协同配合、轻互联互通等问题依然突出，与企业和民众的期待仍存在一定差距，因此真正从省级层面针对业务和技术进行统筹规划建设，才可提升群众满意度，优化当地营商环境，真正实现惠民利企。
（三）智能化决策力不足
现阶段基层网格化管理快速感知尚未形成，数据分析能力和现代化治理手段不足，因此各类运营指挥中心未能全面实现分级联动，在重大响应事件中未能发挥重要支撑作用。同时各级部门存在技术主导思维，未充分利用互联网、大数据和信息共享思维对传统管理模式、服务方式和业务流程进行优化创新，往往出现技术和业务两张皮现象。因此如何充分融合技术和业务，利用信息化手段实现快速感知、智能分析，为政府决策提供依据，是政务管理类应用发展的重点。
（四）跨层级工作流程复杂
政府工作需要各个部门共同协作完成，但是多数政府部门之间呈条状分割的管理体制，电子政务部门信息、资源尚未实现一体化，电子政务网络建设呈现“纵强横弱、条块分割”的局面，依然是孤岛式运行应用，业务相互整合难度较大，跨组织跨层级间工作流程复杂。同时在思想认识方面，由于历史原因，各部门已建协同办公平台，使用习惯已经养成，同时也有稳定的运维队伍，主观上存在抵触情绪。
（五）保障机制不畅
多地虽有顶层设计，但统筹推进力度不足，职责不清，缺乏科学可量化的评价指标，部分地区存在项目建设与顶层设计脱节的情况，导致体系化建设成效不明显。数字政府建设是“一把手”工程，成立数字政府领导办公室，统筹负责规划制订、项目建设和成效评估，是优化保障机制的关键。
4 数字政府未来发展建议
（一）重塑组织结构，优化推进流程
在政府侧，应由一把手挂帅，成立数字政府办公室，牵头顶层设计、项目建设运营及考核等多项工作，同时提高数字政府建设主管部门的话语权，避免因责任大，话语权小，导致的推进缓慢的现象。在企业侧，应成立涵盖省市县一体的数字政府运营公司，从建设开始就参照统一的技术标准，有助于在跨层级数据共享、业务流程数字化重塑等方面实现跃升。
（二）强化安全意识，筑牢转型防线
安全管理是数字政府建设的生命线。应优化安全管理体系，建立有效、高效的安全运营管理策略、组织、流程与安全培训机制。健全安全技术体系，从基础安全和新技术安全两方面出发逐层进行安全防护，形成多维度、体系化的纵深防御架构。夯实安全支撑能力，通过安全运营支撑平台和安全支撑服务以及和其他的体系架构相互作用相互补充，落实数字政府安全运营保障体系的有效落地。加强监督检查机制，保证安全管理、安全技术和安全支撑措施的有效性。
（三）构建一体平台，赋能数字政府
推动区域政务数据要素零门槛流动，构建一体化政务数据中心体系，数据资源的高效配置是数字化改革的重要环节，要进一步明确相关数据主管部门，促进数据融合，规范数据标准，提高政务数据的可复制性和使用率，深化区块链技术在政务数据共享交换领域的应用，让数据真正产生价值，推动数字政府建设向数字化、智能化迈进。同时推进政务数据与关键行业数据、企业数据融合，构建政务一体化大数据创新应用体系。扩大政务数据向行业、企业的开发和赋能，建立政务数据市场化运营主体，采用市场化机制向企业提供数据服务，重点聚焦银行，电信、交通、互联网、公共设施、能源、工业、物流等行业的数据与政务数据的融合。
（四）弥合数字鸿沟，提升服务温度
应把是否为群众提供最方便、最高效的政务服务，纳入数字政府建设成效考核指标，并通过在审批平台上建立事项管理库，固化事项规范，提升标准精细度，通过平台支撑，依托门户网站、网上办事大厅、微信公众号以及实体大厅查询终端、二维码扫描等渠道，实现办事信息统一规范、指引准确，真正打造以人为本的服务型政府。
（五）构建决策体系，提升预判水平
统筹推进省市县一体的平台建设，按照政府履职职能，打破部门边界，聚焦宏观经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境等多个主题，形成上下贯通的现代化治理能力体系，支撑构建大数据，大平台，大系统支撑的大决策、大监管、大服务、大生态治理能力
（六）赋能基层治理，拓展服务广度
基层治理是国家治理的基石，数字赋能基层社会治理，是促进基层社会治理精准化、精细化和便民服务智慧化，构建社会治理新格局，推进治理体系和治理能力现代化的有效措施，应持续探索完善“街乡吹哨、部门报到”“网格化管理、组团式服务”等治理新机制，助力进一步提升基层治理效能。
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