德国是高度发达的工业国家和全球一流的经济强国，其在欧洲乃至世界政治中的地位和作用日益突显。但受限于发动第二次世界大战的历史包袱，德国一直难以获得与其经济实力及贡献相称的军事实力及政治大国地位。为适应国家军事需求的变化和欧盟经济、军事一体化发展的需要，德国在二战结束后放弃了追求军备独立，开始实行“寓军于民”的国防科技工业发展政策，即充分利用民间企业和科研机构从事国防科研与军工生产，没有建立由国防部直接管理的单一的国防科研体系和军工体系。20 世纪90 年代以来，随着计算机、通信及互联网等信息技术的迅速发展与广泛运用，德国重视从国家层面加强规划和推进网络安全与信息化的建设，并在二战后快速复苏和强劲崛起的雄厚经济与科技实力支撑下，在国防科技工业成熟的军民融合发展经验指导和模式借鉴下，形成了稳健的“寓军于民、军民一体”的网信军民融合发展模式。

一、优势基础

德国网信军民融合的发展，除了国防和军力发展受到严格限制的历史因素外，主要是二战后经济与科技实力、ICT 产业等的快速复苏和强劲崛起，为网信军民融合的推动奠定了良好的基础。

（一）迅速崛起的国家经济

德国是高度发达的工业国家，经济实力多年来一直稳居欧洲榜首和世界第四位，雄厚的经济实力为其网络安全和信息化建设乃至网信军民融合发展提供了有力的资金保障。作为第二次世界大战的发起者和战败国，德国的经济发展在大战期间遭受了毁灭性的打击。但在二战结束后，由于美国“马歇尔计划”对欧洲经济的扶持援助、主动融入欧洲一体化的潮流及实行国民经济非军事化等原因，德国仅用了不到十年的时间就从废墟中迅速崛起，并且屡创世界“经济奇迹”，逐渐发展成为经济发达、科技领先的全球第四大经济体，并在1990 年实现了民族统一。而在2007 年被中国赶超之前的几十年，德国的经济实力还曾长期占据世界前三（仅次于美国和日本），甚至曾连续7 年（1961 年至1967 年）成为仅次于美国的全球第二大经济体。2008 年金融危机后，西方各国受金融危机影响普遍陷入经济的衰退，德国也没有例外，但德国因妥善改革高福利政策和重视发展实体经济，很快便进入经济的恢复期，成为第一个走出大衰退的发达国家。根据德国联邦统计局和劳工局2018 年1 月公布数据显示，德国已连续第8 年实现经济增长，其2017 年国内生产总值（GDP）增长2.2%，与往年相比增长步伐加大；由于经济的强劲增长，德国2017 年全年失业率实现连续第4 年下降，处于1990 年两德统一以来的最低水平。

（二）位居前列的科技实力

德国历史上就是一个非常注重科技创新的国家，早在19 世纪后半叶，德国就进入了科学与教育的辉煌时代，超越了英国和法国，成为了世界科学文化的中心。到20 世纪初，德国的科技发展就已经走在了世界的前列。虽然第二次世界大战的战败导致了大量优秀科技人才流失，科技发展整体水平也因此而一度落后，但二战结束后德国政府高度重视科技创新的复苏和发展，尤其在两德统一后，德国联邦政府凭借强大的经济实力和秉承科教兴国的传统，制定了一系列促进科技创新的战略规划并辅以政策举措的配合保障，不断加大科技创新的投入，建立完善的科技管理体系和研发体系，德国重新回到了科技大国和创新强国的行列。德国教育和研究部《2007 年德国技术能力报告》中对世界市场上重要专利产出地的统计显示，德国为每百万人288 件，美国为每百万人245 件，经济合作与发展组织（OECD）成员国的平均水平是每百万人173 件。工信部长苗圩2015 年11 月在全面解读《中国制造2025》时指出，在全球科技实力排名中，德国排在美国、英国、日本及法国之后位居第五。OECD、德国欧洲研究中心（CEW）2017 年3 月分别发布的《2016 科技与创新展望报告》和《创新调研报告》，德国的整体创新能力在继续增强，处于国际顶尖地位。

（三）发展强劲的ICT 产业

信息和通信技术（ICT）产业在德国经济中占有非常重要的地位，超过半数的德国工业生产和超过80% 的出口都依赖于ICT 产业的发展。在政策鼓励、科研推动和市场拉动的合力下，德国的ICT产业获得了强劲发展，其ICT 市场如今已是欧洲最大的市场以及全球最大的市场之一。一是ICT 行业公司数量快速增长。德国统计网站Statista 的数据显示，2015 年德国ICT 行业拥有91875 家公司，包括软件和IT 服务类85779 家、电信服务和电信硬件类3815 家、IT 硬件类1708 家和消费电子产品类573 家。公司总数量比2014 年的90021 家增加了2%，比2009 年的7.5 万家增加了22.5%。另外，2004 年以来德国信息技术（IT）行业就业人数已实现13 年连续增长，就业人数由2004 年的48.3 万人大幅增加至2017 年的88.15 万人。二是ICT 行业收入连年增长。德国统计网站Statista 的数据显示，2009 年以来德国ICT 行业（不含消费电子产品）的收入已实现8 年连续增长，收入额由2009 年的1262 亿欧元（约1486 亿美元）增长至2017 年的1514 亿欧元（约1785 亿美元）。德国联邦政府ICT 行业报告显示，2009 年德国ICT 行业的市场营业额达1280 亿欧元（约1510 亿美元），全球市场份额占比5. 3%，在美国、日本和中国之后位居全球第四。另外，德国ICT 服务领域的出口额2004 年达86 亿欧元（约101 亿美元），到2014 年已增至218 亿欧元（约257 亿美元）。

二、实现途径

德国联邦政府及军方在网络安全与信息化建设过程中，主要通过发布战略性文件加强顶层设计、设立网信职能机构强化统筹协调、利用民间科研机构促进国防科研、扶持技服机构促进科研成果转化、多渠道引进人才充实网军实力等途径，不断推进网信军民融合发展稳健前行。

（一）发布战略性文件加强顶层设计

德国联邦政府自20 世纪末以来出台了一系列战略性文件，作为指导网络安全和信息化建设的纲领性文件和推动网信军民融合发展的指引。网络安全建设方面，德国联邦政府2011 年发布首份《德国网络安全战略》，明确了网络安全战略的现实依据、框架条件、基本原则、战略目标及保障措施，成为指导德国网络安全建设的纲领性文件。战略指定德国联邦信息技术安全局（BSI）作为国家网络安全机构，负责执行网络安全战略。战略还提出将通过机构设置加强国内的合作与协调，包括将设立“国家网络防御中心”协调联邦政府与地方各级政府部门之间的职责关系，设立“国家网络安全委员会”协调联邦政府内部各部门（含国防部）与私营部门之间的职责关系等。德国国防部（BMVg）2016 年7 月发布新版《国防白皮书》，将网络攻击列为重大威胁之一，并明确提出未来联邦国防军的使命之一就是准备和增强网络与信息空间的防御能力。信息化建设方面，德国联邦政府1999 年制定了《21 世纪德国信息社会》，这是该国首个信息化战略行动计划；2006年制订《德国信息社会行动纲领2006》，明确了信息化建设的主要目标，强调要通过政府创造环境，实行政府与产业界及社会各界的合作，形成向信息社会转移的体制和机制；为了确保国家信息化的进一步发展，2010 年又制订了《德国信息社会行动纲领2010》。通过制定和实施信息化发展战略，德国信息化获得了较快的发展。科技创新方面，德国联邦政府2006 年起每4 年出台一份联邦层面的跨部门“高技术战略”，为德国科研指明创新方向。其中，2006年首次发布的《德国高技术战略》，确立了航空航天、信息和通讯、微系统技术、纳米技术、生物技术和材料技术等17 项具有市场潜力的具体科技领域；2010 年出台的《思想·创新·增长——德国2020 高技术战略》，提出了气候与能源、安全、通信等5 大领域的行动计划和措施，并确立了智能化能源供给、有效保护通信网络、低能耗信息与通信技术等11 项“未来项目”；2014 年推出的《新高技术战略——创新德国》，不仅制定了技术发展路线图，还对优先发展领域的创新战略作了进一步明确。

（二）设立网信职能机构强化统筹协调

20 世纪90 年代以来，德国联邦政府在网络安全和信息化领域先后设立了多个职能机构，用以加强网信领域建设乃至网信军民融合发展的统筹协调。主要包括：一是联邦信息技术安全局（BSI）。1991年1 月于内政部（BMI）之下成立，负责为联邦政府管理计算机和通信安全，任务包括联邦政府网络安全防护、IT 安全标准制定、IT 产品安全认证、IT安全咨询等。二是联邦政府信息技术专员办公室。德国联邦内阁于2007 年12 月成立，旨在加强联邦的IT 管理。根据内阁决定，信息技术专员为联邦州政府与私营部门密切信息技术领域合作的中心联络点，任务包括与IT 管理机构（CIO 理事会和联邦信息技术管理组织）密切合作、起草联邦IT 安全策略、监督联邦IT 安全管理等。三是“国家网络安全委员会”（NCSC）。成立于2011 年4 月，由联邦政府信息技术专员（BFIT）负责运作，成员包括联邦总理府、联邦政府部门（内政部、国防部、财政部、教育和研究部、司法部、外交部、联邦经济和能源部）以及来自联邦州（地区）的代表，其主要职能是从战略高度和政策层面协调加强联邦政府部门与私营部门之间的合作。该委员会每年召开3 次会议，除正式成员参加外，德国信息经济、电信和新媒体协会、德国工业联合会等业界代表作为准会员也时常受邀与会。四是“国家网络防御中心”（NCRC）。成立于2011 年4 月成立，由德国联邦信息技术安全局领导，联邦宪法保卫局（BfV）、联邦民事保护与灾难救助局（BBK）、联邦情报局（BND）、联邦警察（BPOL）、联邦国防军等政府部门共同参与运作，负责协调政府各部门相互之间及与私营部门之间保持密切合作。此外，德国国防部于2017 年4月组建了“网络与信息空间司令部”（Cyber and Information Space Command），负责24 小时不间断监控网络威胁活动，以及加强军方各类IT 基础设施和计算机辅助支持的武器系统等对象的安全防护。

（三）利用民间科研机构促进国防科研

德国是欧洲信息技术最发达的国家之一，但德国国防部基本不设置下属科研机构，其国防科研创新的骨干力量为地方上的科研院所、高等院校和民营企业的科研机构。德国联邦政府和军方主要通过保证科研投入、引导科研合作、灵活人才使用等手段，运用民间科研机构积极促进国防科研的发展。在民间科研机构参与国防科研过程中，德国网信军民融合的发展也得到了极大的推进。一是保证科研经费投入，激励民企进行国防科研。对比英、法、德三国1981 年至2010 年的科研投入显示，德国科研的投入总量远超英、法两国，其科研投入的增长速度也明显高于英法两国。正是在这种政府大力科研投入的支撑下, 德国的工业科技（含国防科技）才有能力在战后迅速恢复并崛起。尤其20 世纪90 年代以来，德国在国防预算不断削减的情况下，仍将国防科研工作放到优先地位，使国防科研经费保持一定规模和相对稳定，有力保障了信息和通讯技术等国防科研的发展。二是发展军民两用技术，推进科技成果转化。德国联邦政府和军工企业强调发展军民两用技术，重视军民两用技术的相互转移和利用。德国联邦政府认为，大力发展军民两用技术是大量节省研制生产费用、弥补国防科研经费日益短缺的重要途径，目的是使技术及装备的发展植根于整个国民经济和科研基金之中，充分调动行业的积极性、主动性和创造性，充分发挥全社会的科技和生产优势，促进国防产业蓬勃发展。三是灵活人才使用管理，提升国防科研效率。德国实行以人为本、项目化的人才管理体制和全球人才聘任机制。德国著名的科研机构马普学会下属研究所的学术带头人可自主选择研究课题开展研究工作，弗劳恩霍夫协会下属研究所实行固定岗与流动岗相结合的人员管理方式，大多数科研和技术人员都是合同制人员，科研人员的频繁流动，保证了新人辈出、进出有序。另外，全球高端人才的引进使德国研究人员国际化比例一直保持较高水平。马普学会、弗劳恩霍夫协会等科研机构现已成为德国乃至欧洲最大的基础及应用科学研究体系。

（四）扶持技服机构促进科研成果转化

德国拥有众多规范的专业化技术转移服务机构，充当了联邦政府、国防部与企业之间科技信息落地的桥梁，助推了德国网信军民融合的发展。最具规模和影响力的主要有非营利性、作为国家级公共技术转移信息平台的德国技术转移中心，完全市场化运营的史太白技术转移中心，以及半官方半企业形式的弗劳恩霍夫协会等。这些技术转移服务机构在建立和发展过程中，基本都获得了德国联邦政府在税收优惠、政府拨款、政府服务采购等方面的有力支持，它们对联邦政府资助的科技项目进行立项评估、项目监督和知识转移等，有效促进了国防创新成果的转化。其中，德国技术转移中心分布在德国各地，几乎每个州都有一个分中心，在各州经济、技术和交通部指导下开展技术咨询和技术转移服务工作。其运作经费一部分来自政府即各州的科技基金会，一部分来自工商协会即各行业企业缴纳的会费。主要服务职能包括技术交易服务、咨询服务、专利和信息服务。史太白技术转移中心是德国最大的技术转移服务机构，其前身为非营利公益组织史太白经济促进基金会（StW）上世纪70 年代初在巴符州应用技术大学设立的技术咨询处，1983 年基金会改革时始调整为技术转移中心。1998 年史太白技术转移公司正式成立，负责技术转移中心的管理和市场化运作。2005 年起，史太白技术转移公司的业务由单纯的技术转移延伸至咨询、研发等领域，并为此设立了多家咨询中心和研究中心。截至2011 年，史太白共有855 家技术转移、咨询和研究中心，业务覆盖地域范围由巴符州扩大至德国各地乃至美国、巴西等国家。费劳恩霍夫协会（FhG）是德国也是欧洲最大的应用科学研究机构，主要致力于应用研究领域的技术开发和成果转化，为中小企业、政府和国防部门等提供合同科研服务。该协会的科研经费有70% 来自企业和政府委托项目的收入、30% 为政府负担。

（五）多渠道引进人才充实网军实力

作为全球较早开始建设网络空间作战力量的军队之一，德国联邦国防军非常重视多渠道引进具有网络信息相关专业才能的人员入职新组建的网络空间部门，用以促进网络空间作战实力的提升和网信军民融合的发展。早在2002 年1 月成立战略侦察指挥部（KSA）时，联邦国防军就为其编配了约5500 名士兵和500 名平民雇员，专门负责在联邦宪法规定的任务框架内执行网络空间作战任务。2017 年4 月成立国防军信息技术指挥部（KdoITBw）下属部门联邦国防军网络安全中心（ZCSBw）时，联邦国防军也为其编配了185 名士兵和117 名平民雇员，负责保护国防部在网络和信息领域的安全。2017 年4月成立网络与信息空间司令部（KdoCIR）时，虽然仅编配260 名士兵（信息技术专家），但作为专门负责网络空间作战的独立军种，联邦国防军规划通过招募地方信息技术人才、调配国防军从事网络相关的人员，以及整合国防部战略侦察、信息技术和地理信息等部门的方式，在2021 年前将该司令部的兵力规模逐渐扩充至1.35 万名士兵和1500 名文职雇员。德国联邦国防军新闻处2017 年4 月透露，目前军队和民兵部队中有关信息技术人才的职位缺口还有2000 人，国防军正在通过举办“网络日”活动等方式大力招募网络士兵和网络管培生，并已将招募范围扩大到现任网络管理员以及信息技术专业的在校学生。

三、经验启示

德国作为第二次世界大战的战败国，其国防和军力发展受到国际社会的严格限制，没有国营的军工企业和国防部直接管理的科研机构。虽然国情与我国有很大的不同，但德国推进网信军民融合的一些经验做法，包括利用民间科研机构促进国防科研、多渠道引进人才充实网军实力等举措，仍值得我国借鉴和参考。

（一）加强网信技术自主创新的战略导向与部署

德国联邦政府将科技创新置于国家发展的核心位置，重视通过发挥政府的主导作用，包括出台连续性的创新战略、制定系统性的创新政策制度、建立高效的科技创新体系、维持研发领域投入、教育培养优质创新人才等，引领和保障国家科技创新的驱动发展方向。尤其网络与信息技术等军民两用技术创新的大力推行，极大的促进了德国网信军民融合的发展。近年来，我国科技创新虽然取得了瞩目成效，但仍存在不少问题和差距，特别是具有自主知识产权的网络与信息核心技术依然是“命门”所在。因此，我国宜遵循习近平总书记“自主创新推进网络强国建设”、“努力建设世界科技强国”等系列重要指示，借鉴德国的经验做法，加强我国网信技术自主创新的战略导向与部署，刺激或培育网信军民融合的新动能，推进网信军民融合的深度发展。主要包括：一要强化战略部署。要加强对关系根本和全局的技术创新问题的研究部署，在关键核心技术、卡脖子的地方下大功夫，集合精锐力量，作出战略性安排，争取早日取得突破。二要完备创新体系。要建立军地一体、层级清晰、分工协作的网信技术科研创新体系，尤其要明确企业、高校、科研院所等民间创新主体的功能定位，提升创新体系的运行效能。三要深化体制改革。要破除一切制约网信技术创新的思想障碍和制度藩篱，包括要坚持技术创新和制度创新“双轮驱动”、加快转变政府科技管理职能、创新科研经费使用和管理方式等，着力激发各类主体的创新激情和活力。

（二）加大中小企业参与网信领域国防科技创新的扶持

中小企业是德国科研与创新的“隐形冠军”。为鼓励和支持中小企业参与科研合作和开展科研创新，德国联邦政府出台了系列扶持政策，包括：制定《国家高技术发展战略》，将中小企业发展纳入国家发展总体战略；推出系列创新计划，增强中小企业创新能力；推出资金补贴项目和设立高科技创新基金，缓解中小企业自有研发资金不足的压力等。我国宜根据习近平总书记“深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化”的重要指示，结合我国中小企业科技创新面临的问题，借鉴德国的经验做法，采取措施加大科技型中小企业科研创新尤其是参与网信领域国防科技创新的扶持力度。主要包括：一是完善科技型中小企业创新发展的政策环境，为促进这类企业创新发展特别是参与网信领域国防科技创新提供配套的政策与法规；二是建立科技型中小企业创新发展的多元资助体系，协力解决这类企业自有资金不足、融资贷款困难等问题，刺激它们创新发展尤其是参与网信领域国防科技创新的积极性和主动性；三是大力发展科技型中小企业“民参军”的中介服务机构，作为这类企业参与网信领域国防科技创新的信息获得平台和项目合作对接桥梁。

（三）全面聚集人才引领及加速网信军民融合的发展

文职人员不受服役年限、军衔晋升等限制，可以灵活便捷地招募社会人才入职，是现役军人的重要补充。德军于二战结束后建立了文职制度，在国防部、部队以及军事装备等部门中大量使用文职人员。进入21 世纪后，德军在文职人员总数大幅削减的情况下，仍然为新组建的网军部队编配了一定数量的文职人员，如德军规划于2021 年前为网络与信息空间司令部编配1500 名文职人员，此举不仅有利充实提升德国网军的综合实力，也是极大的促进了德国网信军民融合的发展。当前，我国深化国防和军队改革持续向纵深前进，网信军民融合迎来新的历史机遇，我相关部门宜深入领会习近平总书记关于网信军民融合深度发展的重要指示精神，借鉴德国经验做法拓展思路，多渠道全面聚集人才，引领和加速推进网军民融合的发展。主要包括：一要拓宽人才引进渠道。要牢固确立人才引领发展的战略地位，多渠道、全方位引进网信领域专业的管理和技术人才，为网信军民融合深度发展提供支撑。二要创新人才评价机制。要建立健全以能力、贡献为导向的网信人才评价体系，形成并实施有利于网信人才专注网信军民融合创新发展的评价制度。三要加强人才融合培养。要通过军地常态化人才培训、军地人才交流机制、军地共同组织网信人力资源开发等，大力培养既掌握先进网信科技又了解军事需求的人才。

本文刊登于《网信军民融合》杂志2018年6月刊

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