（本文载于《政府采购与PPP评论（第一辑）》，本文作者童再军，单位系国信招标集团股份有限公司）
摘 要：随着云计算、大数据、电子商务的飞速发展，数据资源已成为智慧城市的核心资源，“十三五”规划建议明确提出要建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高包括网络安全在内的风险防控能力。随着互联网技术的广泛应用以及互联网产业与各行各业的深度融合，互联网将有望成为我国经济发展的新催化剂。“互联网＋”将是推进智慧城市建设的有效手段，“互联网＋”将融入“智慧城市” 基因，覆盖城市规划、建设、管理和服务的方方面面。“在建设智慧城市方面，企业发挥的作用会超过政府。政府在这个过程中需运用PPP方式来购买企业的服务，将促进智慧城市发展。”本文通过实际操作案例来分析政府购买服务下智慧城市建设的问题和成效。
关键词：政府购买服务 “互联网＋” 智慧城市
一、智慧城市发展现状分析
近年来，在各地政府和企业的共同推动下，我国智慧城市建设如火如荼。智慧城市在基础设施、项目建设等方面取得显著进展，部分智慧城市专项应用亮点纷呈，“互联网＋”成为智慧城市服务新入口，随着智慧城市建设的逐步推进，我国智慧城市运营商整体能力也得到进一步提升。
智慧城市就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。其实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续成长。
城市化进程的加快，使城市面临着交通、医疗、教育、就业、卫生环境、社会保障、公共安全等方面的挑战。在新环境下，如何解决城市发展所带来的诸多问题，实现可持续发展成为城市规划建设的重要命题。“智慧城市” 是在物联网信息技术的支撑下，形成的一种新型信息化的城市形态，也是当前世界各国城市发展的重大战略。
2014年1月，国家发改委下发《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》，决定开展11大信息惠民任务和计划；2014年3月份，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》明确强调了将智慧城市作为提高城市可持续发展能力的重要手段和途径；2014年4月，科技部联合住建部发布了《关于公布国家智慧城市２０１４年度试点名单的通知》；2014年8月，国家发改委、工信部等八部委联合出台了《促进我国智慧城市健康有序发展指导意见》（发改高技〔2014〕1770），作为我国智慧城市建设的第一份系统性文件，明确了建设智慧城市的重要意义；同时提出了智慧城市建设的基础性和共性的要求，树立了一些通用的行为准则；此外，2015年国务院政府工作报告也提出了发展智慧城市的要求，2015年6月，交通运输部发布《关于进一步加快推进城市公共交通智能化应用示范工程建设有关工作的通知》，提出要打造综合、高效、准确、可靠的城市公共交通信息服务体系，全面提高城市公共交通智能化水平。国家旅游局正式启动国家智慧旅游公共服务平台项目建设，以12301为旅游公共服务号，推进智慧旅游发展。商务部发布了《“互联网＋流通” 行动计划》，旨在加快互联网与流通产业的深度融合，推动流通产业转型升级。截至2015年10月底，我国已有超过373个试点市、县（区）纳入住建部、科技部批复的智慧城市试点名单，重点项目超过2600个，投资总额超万亿元人民币。
在此背景下，“智慧城市”成为解决温岭城市问题的一条可行道路，也是未来城市发展的趋势。2013年温岭市入选国家智慧城市试点城市，开启了温岭市城市节约集约、生态宜居、和谐发展的新篇章。本文通过实际操作案例来分析政府购买服务下智慧城市建设的问题和成效。
二、项目案例分析
（一）项目实施概况
１.项目概况。（1）投资规模。项目工程计划总投资133369万元（一类工程总投资约68600万元、二类工程总投资约64793万元，项目一二类工程中均有存量投入），其中建安工程费用为124702万元，占总投资额的93.5％，项目资本金由社会资本自主筹集和财政拨款组成。
（2）建设内容。项目分为两类工程，一类工程以智慧温岭基础体系建设为主，包括建设数据中心的机房、软硬件系统、基础系统和核心系统，完成系统架构的搭建，建设城市综合治理、城市应急指挥平台和城市管理服务三大应用系统平台，提供一系列便民服务，架构智慧温岭基础体系。二类工程在智慧温岭基础体系基础上，实现基于互联网＋的智慧应用项目叠加，包括城市停车管理、智慧教育、智慧社区、城市照明、智慧旅游、智慧管网、智慧水务等内容的应用体系建设（见图1、图2）。
（3）产出标准。项目产出内容主要从社会管理体系、信息支撑系统以及智慧＋运营发展模式进行分析，并设定相关标准执行，建设档次按照国内相关标准执行，为温岭市智慧城市一期项目创造模范效应。
（4）运营服务范围及标准。本项目运营服务范围是一类工程智慧基础体系建设成果为民众提供便利及二类工程实现基于互联网＋智慧应用项目叠加，运营城市照明综合运营系统、智慧停车系统、智慧社区系统及智慧教育系统产生一定收益。
（5）合作期限。项目合作期限为15年，其中建设期3年，运营期12年。
建设期：本项目计划2016年开工，一类工程2018年建成投入使用，建设期3年；二类工程2020年建成投入使用。
运营期：本项目一类工程运营期从2019年开始至2030年；二类工程运营期从2021年至2030年。
（6）运作方式。按照项目的自身特点，并结合项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素进行综合分析，项目采取ＢＯＴ运作方式，由社会资本负责项目的投资、融资、建造、运营、维护、管理和用户服务的职责，政府的参与角色边界控制在公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。
（7）回报机制。本项目一类工程通过政府购买服务方式获得收益；二类工程为用户提供服务，收取相应的服务费，项目类型属可行性缺口补助付费机制。
２.项目运作方式。住房和城乡建设规划局，采用竞争性磋商方式采购社会资本方。具体出资由社会资本方———中程科技有限公司出资54902.40万元，占股80％，温岭市城市建设综合开发有限责任公司代表政府以现金形式出资13725.60万元，占股20％，运作结构见图3：
（二）主要特点及成效
项目主要特点：第一是伙伴关系的建立，由中程科技有限公司与政府公共部门合作，在项目建设目标一致的基础上，通过温岭市智慧城市一期ＰＰＰ项目工程的实施，可解决温岭市城镇化过程中的种种问题，提升政府服务水平、促进温岭可持续发展，以最少的资源实现最多、最好的服务供给。第二是利益共享。共享本项目实施带来的社会成果，还包括作为参与者的中程科技有限公司或其他相关机构取得的长期相对稳定的投资回报。与此同时，政府相关部门还需控制中程科技有限公司所可能取得的高额利润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。第三是风险共担。政府部门负责基础设施及公共服务价格以及质量监管，对合理回报和调价因素予以约定，确定一个合理回报和风险分担机制，以期保证公共利益最大化。中程科技有限公司承担项目融资、建设、运营期风险等，通过风险共担机制可以使双方的合作关系更加融洽，有利于产生一加一大于二的协同效应，实现彼此双赢的良好局面。
本项目建设是响应“智慧城市” 发展战略号召，推动城市管理全方位创新应用，实现城市可持续发展的重要举措。一方面是通过智慧城市建设全面提升城市综合服务能力的需要，另一方面，通过项目建设，能够有效提升温岭的城市品质。
（三）项目实施要点
1.项目识别。为确保项目建设的高效率运行，为有力有序推进温岭市智慧城市一期项目建设，确定温岭市住房和城乡建设规划局为项目实施机构，具体负责项目的准备、工程组织等工作。由温岭市人民政府，依据特许经营协议对项目公司实施合同监管；由温岭市人民政府等项目涉及的其他政府部门对项目公司进行行政监管；温岭市财政局物价部门对项目收费进行监管；温岭市环保局对环境质量进行监管。
2.项目准备。（1）合作范围界定。本项目合作范围主要是一类工程公益性服务和二类工程中城市照明综合运营系统、智慧停车系统、智慧社区系统及智慧教育系统运营。
（2）回报机制设计。本项目公司按照合作年限１５年计，具体回报内容为项目一类工程公益性服务政府付费和二类工程中城市照明综合运营系统、智慧停车系统、智慧社区系统及智慧教育系统的用户付费。
（3）定价调价机制。温岭市人民政府与中程科技有限公司的焦点之一就是在可行性缺口补助付费机制下，社会投资机构能为社会提供优质的运营服务，既达到规定的建设标准和技术服标准，同时自身还能获得一定的利润。本项目二类工程为用户提供服务，可以收取相应的服务费，为保证项目的公益性，项目公司二类服务的收费定价及调价机制，须得到相关部门批准后方可实施。同时，为保证社会资本方的合理利润，政府方有义务对收益不足的一类工程进行财政资金的补贴。
在经营期内，通过设置合理的调价机制可以降低风险带来的影响。调价机制主要针对二类工程服务单价的调价。根据温岭市的实际情况确定以国家、温岭市统计单位公布的基础数据为调价因子，制定相关调价公式，项目公司可根据能源、材料、人员工资的变动以及由于政策法规的变更影响等因素，计算二类工程下一年的经营成本，若有必要可以向政府方提供服务价格计算依据和申请调整服务单价或补贴费用的要求，政府方应履行必要的审核、审批程序并在１个月内给予答复。
（4）风险分配方案。经过探索，温岭市智慧城市一期ＰＰＰ项目从战略规划控制、技术控制、管理控制、人员控制、环境控制等方面确定风险管理体系架构；在风险分担问题上，项目建成后对项目公司城市运营能力、智慧城市保障体系、利益相关者满意程度等方面设定相关运营服务标准，温岭市人民政府与中程科技有限公司明确了如果未达到约定标准将另行协商解决。关于资本退出机制，本项目性质具有公益性，当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有义务介入以保证系统的正常安全运行，从而最大限度保障城市居民的利益。如果中程科技有限公司因为自身经营不善、违约等行为而导致工程建设或正常经营难以为继，政府将介入并接管项目资产及后续运营。
（5）绩效考核指标。项目建成后，为促使项目最大程度地发挥效果，更好地发挥温岭市智慧城市运营效果，本项目采用ＰＰＰ模式之后应该加强对项目公司运营管理工作的考核，主要通过城市运营管理能力、智慧城市保障体系、信息产业总产值占比、资源利用等指标进行考评，当期服务费按考评后应支付的比例确认。
（6）监管机制设置。温岭市人民政府为项目的政府监管主体，与用户监督、利益相关者监督共同构成本项目监管构架；未来不排除引入第三方咨询机构对项目公司的履约情况进行监督或中期评估；由温岭市人民政府依据特许经营协议对项目公司实施合同监管；由温岭市人民政府等项目涉及的其他政府部门对项目公司进行行政监管；温岭市财政局物价部门对项目收费进行监管；温岭市环保局对环境质量进行监管；项目最终用户将作为用户／公众监管主体对项目公司提供的服务进行监督，并有权对其服务向温岭市人民政府进行投诉或提出建议；贷款人将就项目资金使用及还款进度进行监管；由于权益、风险的传导机制，工程承包商、工程监理方等项目利益相关者将依据各类协议对项目公司的正常运转和实际履约情况予以监督和约束。
（四）项目采购
本项目通过市场测试、竞争性磋商方式甄选ＰＰＰ项目社会资本投资人，设定相关资格审查条件，采用资格后审方式，对多家投标人的投标资格按照招标文件所规定条件和标准进行了充分审查，增大了业主的选择余地，提高了工作效率，经过竞争性磋商，最终以中程科技有限公司为中标社会资本方。并与温岭市住房和城乡建设规划局进行多次合同谈判，确定本项目的《ＰＰＰ项目协议》。
（五）项目执行
1.项目公司融资情况。项目公司成立后，通过融资投资项目建设，项目公司初始投资主要由商业银行贷款、项目公司母公司注入的注册资本及政府初始投资补贴构成；资本金的到位次数及时间应满足本项目的工程建设、融资要求及法律规定为原则。ＰＰＰ项目公司的注册资本金由合资双方按照各自认缴的持股比例同步缴纳到位。政府方由温岭市人民政府授权温岭市城市建设综合开发有限责任公司作为政府出资人。
项目公司将获得温岭市智慧城市一期项目特许经营权，负责投资、建设、运营与本项目相关的一、二类工程；本项目由一类工程可行性缺口补助和二类工程用户付费组成，项目采用银行贷款，年限为10年。
2.项目建设进度。温岭市智慧城市一期项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由温岭市人民政府主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由温岭市住房和城乡建设规划局主导的投资人竞争性磋商比选阶段。项目总体进度包括从项目筹划、项目前期工作、项目实施到项目完成的过程，项目计划建设期为３年。
3.项目实施成效。本项目建设温岭智慧城市不仅是解决温岭城市经济社会发展矛盾的内在需求，更是进一步破解温岭新型城镇化制约因素，促进温岭可持续发展。建设智慧城市，提高了新兴产业对经济发展的贡献率，转变了经济增长方式和结构，推动了产业结构优化升级；有利于促进温岭宜居宜业城市建设；有利于推进绿色低碳温岭建设，有利于提升政府服务水平；通过引入社会资本方投资、建设、运营温岭智慧城市项目，可大大减轻政府的财政压力。同时，社会资本方较政府方在此领域具备更加专业的技术，适应市场变化、知识更新的能力更强，能保证项目高水平的建设、经营管理效率。
采取ＰＰＰ模式后，项目的专业建设、运营任务转移给社会资本方，可使政府从繁重的事务中脱身出来，从传统的基础设施公共服务的提供者变成监管者的角色，更好的发挥政府监管职能。
（六）项目点评
1.项目特点及亮点。（1） 盘活存量资产。本项目对温岭市智慧建设过程中已有的水网、公安等智慧平台数据进行存量盘活，转化现金流，可用于建设其他项目，或用于归还往年政府债务，有效降低负债率；同时避免了政府资源二次投入造成资源浪费。
（2）经营性与公益性捆绑开发。本项目一类工程以公益性为主，不存在第三方付费，主要由政府购买服务；二类工程为经营性项目，通过项目公司专业运营可以产生稳定收益。本项目约定二类工程项目的收益上限，超额收益归还政府或用于抵扣政府的可行性缺口补贴。此种捆绑开发模式，一方面有效缓解了社会资本方对非经营性项目参与度不足的状况；另一方面通过收益性项目弥补公益性项目缺口，降低了政府的财政压力支出。
（3）制度设计。①从项目的全生命周期做好制度设计，主要体现在按绩效付费，合作期限内工程质量存在缺陷问题，由社会资本方负责管理维护，达到质量互换功能。②全生命周期整合度高，将项目的建设、融资、建设及运营维护有效整合，尤其对于智慧城市这类涉及软件开发，对项目衔接性要求较高的项目；③在可行性缺口补贴方面，从智慧城市整体效益出发，采取“补建设” 与“补运营” 相结合的方式，兼顾全生命周期效益；④项目风险识别分配全面、科学：项目设计除了分析传统的建设成本超支、收益不足等风险；强调了智慧类项目信息安全、技术及人才等方面的风险；⑤创新方面：智慧城市本身即是一种城市管理工作的治理方式的创新，同时对此类项目的绩效考核进行了创新。智慧城市不像传统类项目，如道路有明确的设计标准、养护等级等量化指标，更多的是定性方面的描述。本方案尝试了绩效指标的设计。⑥为加强政府执行力，为本项目设立了智慧办公室、ＰＰＰ工作小组，有力推进了项目的进展。
（4）资格后审。本项目的投融资结构、合同结构和监管结构较为全面合理，这归功于项目准备阶段对交易结构设计的重视。本项目区别于其他ＰＰＰ项目的亮点主要包括：项目招标采用资格后审，这样可以避免招、投标与投标双方资格预审的工作环节和费用、大大缩短招标投标过程，有利于增强投标的竞争性；对业主来讲，扩大了选择的余地，提高了工作效率，从开标到确定中标人时间较短，潜在投标人的信息得到有效保密，切断了信息传递，减少了围标、串标等现象的发生，同时从源头上进一步预防腐败现象的发生。
（5）契约精神。契约精神是公私合作关系的核心纽带，贯穿项目的整个生命周期。温岭市智慧城市一期项目在协议中明确约定了温岭市人民政府和项目公司的各项权利、义务、责任和承诺，这是双方重视契约精神的体现。在项目协议的执行方面，目前项目进展顺利、建设进度如期进行，这其中必不可少的是温岭市人民政府的大力支持和项目公司的严格自律。全过程的履约精神将为ＰＰＰ项目的良好运营和产品／服务的高质高效输出提供强有力的保障。
2.问题及建议。
（1）存在问题。在项目发起过程中，本项目物有所值论证采用的基础数据来源于经验值，极大的增加了对咨询机构选择数据的难度，因此在物有所值计算中可能存在一定的误差。在保障措施方面，一是缺乏融资保证，即政府在与中标投资商草签特许经营协议时，没有设定对中标投资商融资交割期限的约束，可能产生中标投资商在签订协议后融资资本无法到位、拖延工期的风险；二是保险方案不完善，缺少对强制投保险种的要求，项目建设期及运营期保险方案完全由社会资本投资人决定，可能产生投保不足的风险；三是由于项目实施范围广、周期长，对群众生产生活产生一定影响。
（2）完善建议。财政部《ＰＰＰ物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号文） 指出，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析，体现了对物有所值评价在执行阶段和移交阶段作用的肯定。因此，建议相关部门对物有所值风险指标等数据进行完善，建立风险数据库，积极利用专家力量，可以与ＰＰＰ综合信息平台建立的机构库中的专家资源形成对接，充实物有所值数据评价资料。
在保障措施方面，完善细化融资保证，即政府在与中标投资商草签特许经营协议时，一是要设定对中标投资商融资交割期限的约束，避免产生中标投资商在签订协议后融资资本无法到位、拖延工期的风险；二是完善保险方案，加强对强制投保险种的要求，项目投资、建设及运营期保险方案完全由社会资本投资人决定，实现投保全覆盖；三是温岭市人民政府要注意信息公开，在做好项目宣传的同时，及时向社会公布项目进展，为项目实施创造良好外部环境。
3.体会与参考。
（1）采用ＰＰＰ模式优势和局限性。采用ＰＰＰ模式的优势是可消除费用的超支，有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，ＰＰＰ项目平均可以为政府部门节约17％的费用，并且建设工期都能按时完成；有利于转换政府职能，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者转变为监督者，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力；投资主体多元化，利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，更好地促进投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验，提供高效优质的服务；政府部门和民间部门也可取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，以此形成互利互惠的长期目标，实现以最有效的成本为公众提供最优质的服务。
ＰＰＰ模式局限性主要体现在ＰＰＰ项目的立项要面对复杂而耗时的许可和审批过程。获得基础设施项目的许可和审批往往会牵涉到不同层级的多个政府部门，投资者需要与众多的政府部门官员交涉、磋商甚至谈判。由于政策或法律法规的不完善或相互间的一致性问题，在某些情况下，投资者还有可能面临含糊和不确定的环境，无形中给社会资本带来了投资压力。其次，政策或法律法规含糊、矛盾以及弹性过大或过小，也对ＰＰＰ项目的运作产生一些不利的影响。主要表现在法律与政策法规之间的一致性问题；新旧政策或法律法规之间的连贯性和一致性问题。此外，ＰＰＰ项目通常投资大、耗时长，一般在15～20年甚至更长。因此，对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是ＰＰＰ能否成功运作的关键。
ＰＰＰ改革希望政策制定参与方制定规范化、标准化的ＰＰＰ操作流程，并对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供专业服务。政府有必要进一步简化审批，合并内容相关和相近的法规，清理相互冲突的法规，并采取有效措施保证政策法规的执行。
（2）智慧城市建设ＰＰＰ模式改变政府管理理念。智慧城市建设中技术应用能给政府管理带来极大的便捷性和精准性，在社会管理创新领域，由于信息技术的快速发展，管理模式也越来越朝着一种善治的模式发展。对政府传统管理理念具有一定影响，具体主要体现在以下几个方面：
①智慧城市发展促进政府管理方式创新智慧城市在发展过程中都把公共服务功能摆在城市功能的重要位置上，为了提供更为优质的服务平台，就把信息科技融入到居民的日常生产生活的环境中，利用现代信息技术对城市的公共服务设施加以整合，满足城市居民生产生活的多样化需求。如果是在传统治理过程当中，这种需求往往会以人工办事的方法解决，造成人工办事效率低下，办事流程繁琐。而建立信息化社会管理平台，可以提供高效优质的服务平台，提升行政服务效率，又节约办事成本。
建立有前馈功能的预报系统。对于现代城市来说，随着人口及城市规模的扩大，突发公共事件出现的可能性也在增加，社会犯罪率增高风险进一步加大。对于智慧城市发展来说，仅在问题出现后去分析问题远远不如防患于未然。现代城市可以利用遥感、卫星定位、移动互联网等无线网络技术，借助大数据和云计算等科技，通过风险模型计算，建立重大事件预防机制，为人们营造更加安全舒适的城市环境。
建立可进行数据整合分析的“城市云”。云平台也可以依靠着移动互联网以及先进的通信技术，把电子政务和电子商务，以及与民众需要的一些服务连接起来，为温岭城市的经济发展、社区建设提供决策参考。依靠信息技术，以及辖区内的各项数据采集，通过共享、整合、协同来提高政府管理水平，降低管理成本。
②智慧城市发展转变政府管理思维模式。传统的政府管理中，科层制管理是必不可少的，在相当长的历史时期里，科层制承担着提高政府组织效率，保障政策执行能力以及有效评估政府绩效的责任。但在智慧城市的发展过程中，基于电子政务开展的各项服务平台已经促使政府扁平化，削减了中间管理层的工作，减少了行政节点，打破原来的层级权力体系。
智慧城市的发展，推动了管理部门与民众的直接联系，温岭市政府与民众的互动关系得到重构，社会管理由原来的重管制向重服务转变。在建设智慧城市过程中，可以实现全市区100％街道和100％社区的网络延伸、服务延伸、窗口延伸，居民可以享受零距离的政务服务，降低了政府原来提供服务所需行政成本，使各项公共服务无缝衔接成为可能。
③政府主导模式向多元主体协同治理模式转变。依托现代信息技术的智慧城市本身就是一个协同发展的复杂巨系统，既需要移动互联网、云计算等各项科技的协同，又需要政府、企业、NGO社会组织以及市民等诸多建设主体的协同，这与传统政府管理凭借单一主体就可以进行社会改革有着根本的区别。特别是在公民参与治理方面，以往的治理模式中，公民参与治理的方式往往集中在投票、选举上，至于具体的公共政策制定与管理则没什么发言权，或没有渠道参与，公民的参与并不是十分积极。但智慧城市为公民参与治理提供了很好的平台，公民有了能够参与城市治理的技术支持，对于政府治理创新来说，智慧城市系统发展可以提高社会多元主体协作的紧密程度和有序程度，有效地促使社会各个主体充分发挥其主观能动性，产生协同效应，释放社会活力。
④由条块思维模式向系统资源整合模式发展。在传统行政管理中，各种行政事务分门别类，大小机构层叠交叉，容易形成政出多门、权责不清的情况，条块分割现象严重。一方面，这种财权、事权的纵向体制固定化，使得直接面对公众事务的基层管理部门谨遵一些可能已经不符合时代发展的条令，无法灵活应变，听得见“炮声” 却做不了决策；另一方面，即便在横向的政府部门设置上，也有很多机构职能重复设置，一个问题，多头监管，无形中浪费了很多公共行政资源，也使得政府工作效率迟迟不能提高，民众怨声载道。究其根本，有体制层面的原因，也有技术层面的原因。随着智慧城市大目标的提出，智慧城市追求的是协同发展、有着资源共享的目标，是建立全面感知、深度互联的智慧城市，会冲击这种设置障碍条块分管的思维方式。
（３）ＰＰＰ模式应用于智慧城市建设对社会资本的感受和期待。
①社会资本采用ＰＰＰ模式建设智慧城市的感受。温岭智慧城市项目建设中社会资本方将承担大部分的资金投入。一方面，智慧城市顶层设计要以人为本，网罗相关的最新技术，项目中设置收益要让社会资本有利可图，社会资本考虑采用何种运作方式也将影响到项目后期运营成效。在风险分配上，以共同目标为纽带，以合同形式约定双方的责、权、利，对各方的权利和义务进行明确界定，另一方面，社会资本和政府方合作，可以将政府在顶层设计及战略制定等方面的优势，与社会资本在资金投入、技术创新、专家人才、管理经验等方面的优势相结合，合力为温岭智慧城市建设献计献策。
社会资本有对项目收益不明的顾虑，项目收益预期不可控会造成政企各方对智慧城市ＰＰＰ项目参与热情不高。考虑到我国智慧城市发展目前还处于探索阶段，很多项目没有成熟案例可以借鉴，相关标准无从谈起。项目验收标准的缺失，使得项目验收缺少客观评价依据，直接导致了收益时间的不确定，而这势必会削弱社会资本对智慧城市ＰＰＰ项目的参与意愿。社会资本考虑到ＰＰＰ法规体系不健全，无法有效约束政府失信行为。在智慧城市ＰＰＰ失败案例中，存在因地方政府单方面违约，而导致社会资本利益受损的情况。此外，国内相关法规尚不完善，无法有效约束政府失信行为，这意味着社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益，在这种情况下，其采用ＰＰＰ模式参与智慧城市建设的意愿，势必会受到一定程度的影响。
②社会资本对建设智慧城市项目的期待。社会资本建议应制定认定标准，标准是智慧城市ＰＰＰ参与主体间利益分配的依据，加强标准体系建设与执行至关重要。希望推动成立智慧城市ＰＰＰ模式标准制定机构，分行业、分领域研究制定消费者收费标准和项目验收标准。探索浮动收益率机制，科学测算项目建造运营和预期收益，制定可控的价格调整预案，确保社会资本利润率处于合理区间；加快修正完善法律法规及政策体系，提高ＰＰＰ模式的法律效力和可操作性，增强经营环境的可预测性，确保项目风险可控。
三、推进智慧城市发展路径建议
（一）科学地做好智慧城市顶层设计
我国智慧城市建设正处于探索阶段，尚缺乏智慧城市建设的成熟经验，特别是由于物联网、云计算等新技术发展迅速，可供选择的技术成果、标准众多，需要国家与时俱进强化智慧城市的顶层设计与规范，整体推动智慧城市的建设进程。智慧城市推进如果没有一个整体性的顶层设计指导，在实施过程中必然会遭遇各自为政、信息孤岛等城市信息化建设的老问题，增加智慧城市建设失败的风险。因此，顶层设计对智慧城市建设的成效至关重要。智慧城市顶层设计编制应按照科学谋划、合理布局、近远期建设结合、前瞻性和可操作性结合的方针，在城市相关发展规划、政策性文件、建设现状和需求的基础上进行设计。
（二）以“互联网＋”促进电子政务全面转型
大力推进电子政务是国家信息化的重要任务，“十三五” 时期是我国全面建成小康社会的最后冲刺阶段，是全面深化改革取得决定性成果的关键时期，全球信息技术革命持续迅猛发展，对经济社会运行、生产生活方式、治国理政模式正产生广泛而深刻的影响，我国电子政务发展面临新的环境和要求，必须敢于突破，加快智慧化转型，才能适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，才能推进智慧城市建设健康有序发展。具体在管理模式上，要构建统筹规范、协调有力的推进机制，全面适应国家治理现代化需要；在建设模式上，强调协同共享和互联互通，实现电子政务整合、协同、集约发展；在服务模式上，积极引入互联网新思维新应用，切实提高服务的效率与质量；在安全保障上，以自主创新为动力，增强安全可控的信息技术产品和服务供给能力。
（三）建设统一的智慧城市信息资源体系
智慧城市信息资源体系建设需要遵循顶层设计、分步实施的策略，其建设路径可以分为“三步走”。
第一，在城市运行数据基础上建立一套元数据体系以及进行指标度量的数据模型。建立元数据体系，定义由支持城市正常运行的若干要素（市容环卫、绿化景观、市政设施、房地物业、水、电、煤气、环保、防汛、防台、气象、交通、医疗等公共产品、公共服务、行业管理）的运行状况，实时运转所表现出的一系列特征指标，并给出这些指标的量化方式，通过这些指标反映不同时段城市运行的特点和状况，进而可以通过对这些指标的分析与控制来为不同层面的城市管理决策提供支持。
第二，建设高并发、高吞吐量的多源城市运行数据融合及一体化管理系统。数据融合及一体化管理系统能够提高城市运行多源数据的数据整合、数据查询、数据分析、数据服务效率，满足智慧城市各类应用的实时处理和综合服务的要求。
第三，建设包含在线监测、数据资源平台和城市综合管理三大业务功能的智慧城市公共支撑平台。在城市管理数据模型以及城市运行数据融合及一体化管理基础上，建设智慧城市公共支撑平台作为“智慧城市” 的公共信息管理和服务平台。通过智慧城市公共支撑平台，对各业务应用系统进行应用集成并对不同业务信息加以整合，形成统一有序的信息资源体系，支持信息资源的数据共享和统一信息服务，支持综合分析和业务处理。
参考文献
1.搜狐网：《“互联网＋”背景下的智慧城市发展之路》，2016年6月26日。
2.光明日报：《“互联网＋”时代：经济新常态与智慧城市建设》，2015年4月25日。
3.《浅论“互联网＋” 下的湖南“智慧城市” 建设》，载于《文艺生活·文艺理论》，2015年第12期。
4.中安网：《“十三五”智慧城市“转型创新”发展路径研究》，2016年5月4日。
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