本文作者石林工作单位系湖南省宁乡市财政局。本文发表于《中国政府采购》杂志2022年第6期，全文共6806字，阅读大约需要12分钟。
编者按
加强政府采购需求管理是提高政府采购效率和质量的重要保证。信息化采购项目具有采用前沿技术多、更新换代速度快和量身定制开发等特点，制定科学完整的采购需求显得更为重要。本文从列举信息化项目采购需求管理工作中存在的问题出发，多方面分析问题产生的原因，并提出了对应的建议。
近年来，以财政部颁布实施《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》《政府采购需求管理办法》等文件为标志，各地各部门普遍加强了政府采购需求管理工作，政府采购逐渐从强调流程合法合规性的程序导向型，向更加重视采购效果的结果导向型转变，财政资金的利用效能得到显著提高，有力推动了政府采购制度改革进程。同时，政府采购需求管理工作仍存在不少短板，尤其是信息化采购项目，由于存在信息化技术更新迭代快、专业人才缺乏等原因，其采购需求管理工作相对而言更为复杂，暴露出很多亟待解决的问题。
一、当前信息化项目采购需求管理中存在的主要问题
《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）指出：“科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手，在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用。”由此可以看出加强需求管理对于政府采购的重要性。相对于一般采购项目，信息化建设项目需求管理更为重要，因为许多信息化项目在建设之初缺少现成参照目标，即使有参照，往往也要进行大量的个性化开发。如果在建设之前没有明确的建设目标、技术方案和实施方案，采购过程中自然就会存在大量的不确定性，在开工建设、履约验收和实际运行等环节都容易产生矛盾，从而影响项目的应用效能，甚至无法实现项目目的。总的来说，当前信息化采购项目在需求管理方面主要存在以下问题。
（一）缺少科学的需求分析
政府采购招标文件或谈判文件中“采购需求”一章，是对项目的具体描述，是整个政府采购文件中最具实质性和重要性的章节。然而，在很多信息化项目的采购文件中，尤其是在竞争性谈判项目中，这一部分的内容往往简单粗放，缺少科学完整的需求分析。有的采购项目，纵观整个采购文件，竟看不出来采购人要建设的是什么系统（除了从项目名称进行猜测外），既无具体的技术路线和技术标准，也无法得知项目建成后要达到何种经济效益或社会效益，更找不到系统建成后的验收标准。有的采购项目虽然对项目建设目标有简单的描述，但缺少技术方案和实施方案，所谓采购需求就是一个简单的设备清单。有的采购项目明明包含综合布线工程，却只在设备清单中列出了线缆长度，对线缆如何布放、布放的地点、布放要求没有任何说明，更没有布线图、现场图等不可缺少的资料。有的采购项目明明包含安装调试内容，但设备清单却只对各项性能指标进行简单的描述，列了几页表格和上百种设备，缺少设备使用说明的相关资料。甚至有的信息化项目由于包含部分常规的工程建设内容（比如机房建设项目中的地面硬化、灯具、墙面装饰等），整个项目的工作清单是按照工程建设模板做成的。
（二）未充分发挥竞争性谈判采购方式的作用
实际工作中，大部分信息化项目因预算金额未达到公开招标数额标准，采用竞争性谈判采购方式居多。从立法原意看，竞争性谈判中的谈判过程可以成为确定政府采购项目采购需求的有效手段。竞争性谈判中，评审专家需要谈判的内容不仅仅是价格，更重要的是在“谈判文件不能完整、明确列明采购需求”的情况下，对“由供应商提供最终设计方案或者解决方案”进行评审、推荐。不仅如此，评审专家在谈判过程中，还可以凭借其技术优势、工作经验“根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款”，也就是说评审专家可以对采购人的采购需求进行一定程度的修改。按照这一制度设计，竞争性谈判应该是进一步明确项目采购需求的理想工具。
然而，在实际操作中，竞争性谈判作为政府采购项目金额未达到公开招标标准时的一种主流采购手段，并未起到在“需求不完整、不明确的采购项目”中进一步确定采购需求的作用。
（三）采购需求在项目建设过程中变化大
采购文件缺乏明确具体采购需求的信息化项目，往往在项目建设过程中出现需求变化较大的现象。按政府采购工作要求，采购人在采购前期应当就采购需求进行充分的调研和论证，形成需求调查报告、需求规格说明书、合同文本审查意见书等文件（参见表1），再根据完整、明确、具体、文档化的采购需求开展政府采购活动。如若缺少这些规范的文档，仅在采购文件中对采购需求进行笼统的描述甚至完全没有描述，那么在项目采购实施过程中，由于信息化技术的快速发展、其他类似项目的建设和运行，或者采购人单位的人事调整、主要领导的思路变化等原因，出现采购人不断调整采购需求的现象。
大量或大幅度的需求变化导致信息化项目验收时与采购初期的初衷相比面目全非，不但中标人深受其苦，同时也违反了政府采购公平诚信的基本原则。如果由于需求的变化减少了项目投入和工作量，则对其他潜在中标人更是不公，有可能引起法律风险。显然，需求的不断变化，会影响项目建设全过程，包括招标或谈判、开工建设、履约验收、售后服务各个环节，容易成为腐败滋生的温床，不利于廉政建设，也有悖于政府采购的公平诚信原则。
二、问题存在的主要原因
信息化采购项目需求管理方面存在的问题，具有结构性、制度性原因，需要从深化改革入手才可能得到根本解决，但在当前法律和制度框架下，仍有必要探讨其存在的其他原因，尽可能地解决当下的实际问题。
（一）采购人主体责任意识缺乏
从源头上看，主要原因在于部分采购人对需求管理工作缺乏主体责任意识。有的单位领导仍旧不重程序、不讲纪律，缺少全面预算思维，客观上导致需求管理工作无法落实。有的单位没有建立健全政府采购内控制度，政府采购活动的开展缺乏机制、无章可循，需求管理时有时无、随意任性。有的单位把采购需求有关工作“打包”交给代理公司负责，出了问题只作批评指示，不作调查研究，面对供应商咨询则避而不答、含含糊糊。有的单位需求管理满足于“走过场”，对项目建设目标模糊不清、对项目现存资源底数不清、对拟采用的信息技术概念不清，对将要建设和运行的系统毫无主见，凡事组织专家论证，凡事以专家论证意见为准，而不结合工作实际加以研究判断。有的单位甚至直接将需求调查报告、采购需求报告、采购计划文件编制等需求管理工作全部交给熟悉的供应商，采购单位对于这些文件不加以甄别研判便直接采用，由此制定的采购需求必然带有明显的定制偏向性，严重违反了政府采购相关制度规定。
（二）由于信息化项目本身特点所引发的问题
有别于一般传统的技术项目，信息化项目大量采用前沿技术，新理念、新构架、新产品层出不穷，更新换代速度极快。因此，信息化项目具备建设周期短和生命周期也短的“双短”特征。在此情况下，如果调研不充分、前瞻性不强，一个信息化项目在几年之内就需要更新换代，如果没有较好地解决现实需求与主流技术之间的关系，建设周期稍长的信息化项目甚至有可能“建成即落后”“应用即淘汰”。
另外，大多数信息化项目具有单个项目资金投入较小、应用领域较单一的特点，在政府采购执行过程中，管理上可能存在不够严格规范的现象。同时，信息化项目还有很强的垂直管理特征，下级单位建设的信息化系统必须与上级实现“无缝对接”，因此，下级行政事业单位在开展信息化项目的需求分析时，必须要充分考虑与上级有关系统“不冲突、不重复、不落后”的“三不”原则。此外，相比其他类型的项目，信息化项目更加注重兼容性（向旧）和扩展性（向新），要重视和关注上线运行维护成本，还要投入一定比例的资金解决网络安全问题等。
基于以上原因，信息化采购项目的需求管理需要更强的专业性和更高的办事效率，而各采购单位普遍缺乏信息技术和项目管理专业人才，要求采购人自行做好需求管理工作确实有些勉为其难。
（三）对需求管理的认识不足
目前，仍有不少采购单位对采购需求管理重视不够，原因在于对需求管理本身认识不足。很多采购人认为，需求管理是人人皆会的工作，就是要完成某项业务，比如编写一个软件、购买一些硬件，是业务部门和采购部门稍加沟通就能解决的事。事实上，需求分析和管理是一项专门技术，是组织、控制和文档化需求的系统方法，是把现实问题反映到信息技术领域的数字化、模块化的复杂过程。在政府采购前期，从软件开发过程来看，至少存在需求获取、需求分析和确认、编写需求规格说明书（文档化）、需求验证四个阶段和全过程的需求管理。其中需求获取主要依赖业务方与采购方的交流沟通，而需求分析则至少包含以下几个方面工作。
（1）绘制关联图，用于定义系统与系统外部实体间的边界和接口的简单模型；（2）创建开发原型；（3）分析可行性，在允许的成本、性能要求下，分析每项需求实施的可行性，明确每项需求实现相联系的风险，包括与其他需求的冲突，涉及各类用户的利益平衡，对外界因素的依赖和技术障碍；（4）确定需求优先级，确定使用实例、系统特性或单项需求实现的优先级别，以优先级为基础确定产品将包括哪些特性或哪类需求；(5)为需求建立需求分析模型；(6)编写数据字典，以确保开发人员使用统一的数据定义；（7）应用质量功能调配，将系统特性、属性与对客户的重要性联系起来。
可以看出，与信息化技术或其他工程技术一样，需求管理也是专业性极强的技术工作，而许多采购单位缺乏掌握需求管理技术的专业人才。
（四）竞争性谈判未充分发挥明确采购需求的作用
正如前面所述，从制度设计看，竞争性谈判本应成为解决采购需求问题的有利工具，但实际运用却效果不佳。究其原因，主要有以下两点。
1.代理机构及采购人人为简化、异化竞争性谈判程序。竞争性谈判文件往往由代理机构结合网上同类项目的谈判文件模仿编制，采购人再进行确认。竞争性谈判小组评审专家往往只是在形式上确认谈判文件，对其中的采购需求、验收标准等内容并未深度审查。
另外，谈判小组与单一供应商分别进行谈判这一核心程序，本是进一步确定采购需求和合同条款的关键环节，而在现实情况中，往往由于响应供应商数量多、时间不够等原因被省略，从而出现只是简单翻看响应资料后便开始二轮报价的情况，没有真正发挥竞争性谈判的谈判磋商作用。
2.缺乏具备专业技术能力的评审专家。如上所述，无论是信息技术还是需求管理，都是一项专门的技术，需要有相当深厚的理论功底和丰富的实践经验，才能真正成为这一领域的专家。根据目前的政府采购工作要求，有关专家在参加评审前，并不知道自己要参加的采购项目内容，并未做充分的准备工作，在竞争性谈判现场，要求评审专家在短时间内对各供应商提出的方案作出正确判断，或者对采购文件提出中肯实用的修改意见，从而使项目的需求表达达到科学合理的预定目标，这对专家的能力要求确实过高。目前，财政部门对专家资格的考查偏重于政府采购法律法规方面，对专家的专业技术能力并无实质性考查，在此情况下，要求随机抽取的评审专家能在竞争性谈判现场作出理想结论确实不易。
另外，从评审专家的角度看，假如评审专家确实具有信息化和需求管理方面足够的专业知识，他们也需要数小时甚至数天才能对一个采购项目提出真正科学合理的修改意见，而代理机构和采购人愿意付出的时间和费用极为有限，单从时间成本和经济效益方面看，大部分专家也不会愿意如此投入。
（五）采购项目的履约验收管理有待加强
从结果上看，采购需求管理工作之所以存在重视不足、工作不细、效果不佳的情况，一个重要原因便是采购项目的履约验收要求不高、标准不严。很多信息化项目金额不是很大，通常采取简易验收的方式，采购人自行验收或组织专家验收时，往往存在“过得去”的思想，不愿严格按采购合同和采购文件的约定“对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认”。只要不是存在导致系统无法运行的重大问题，一般验收都会予以通过。有的专家验收时标准掌握较严，给出不合格结论，反而被视为另类，采购人或采购代理机构更偏向于不聘请此类专家进行项目验收工作。此外，相关监管部门对项目运行情况的监管如财政支出的绩效管理和评价工作难以落实到位，则是造成采购单位履约验收管理不严的重要外部因素。
三、加强信息化采购项目需求管理工作的建议
立足当前具体形势和制度框架，笔者认为可以从以下几个方面着手，加强信息化采购项目的需求管理工作。
（一）充分重视需求管理，压实采购人主体责任
想要工作干得好，领导重视是关键。采购人和监管部门应进一步贯彻落实《政府采购需求管理办法》《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》文件精神，更加重视需求管理工作，压实采购人主体责任，逐级、逐部门建立健全需求管理相关制度。采购人应进一步建立健全政府采购内控制度，为政府采购活动开展提供科学合理的工作机制。要针对需求管理工作的特点，细化工作任务，明确工作责任，制定考核评价办法，按政府采购法律法规，进一步细化和量化对政府采购项目的考核评价。要严格追责问责，尤其对由于需求管理工作存在缺失或重大失误导致项目目的不能实现或造成重大损失的，一定要责任追究到人、处分措施到位，并以负面典型开展宣传教育，使参与政府采购的单位和人员都能提高认识，知敬畏而存戒惧，真心实意、千方百计做好政府采购需求管理工作。
（二）突破专业技术瓶颈，重视需求调查分析
从目前的规定看，对政府采购方式的管理，主要是以采购金额大小作为划分的依据。从需求管理的角度看，除了金额以外，还需要以技术复杂程度作为一个附加的划分依据。例如，对采购需求完整、明确的项目，可以按金额大小分别采用公开招标、竞争性谈判等方式采购，而对采购需求不完整、不明确的信息化项目，可以按以下方式处理。
一是项目采购预算金额达到公开招标标准的，可以将此项目的采购需求获取和分析、管理作为一个采购项目，聘请专业机构和专业人士进行采购需求分析和制订，之后再根据采购成果（即需求分析报告、需求规格说明书等），对信息化项目进行公开招标。
二是项目采购金额未达到公开招标标准，但采购需求基本完整、明确，在竞争性谈判过程中通过修改完善可以达到预期目标的，采用竞争性谈判、竞争性磋商等方式进行采购，但要严格监管，进行实质的谈判和磋商过程。
三是项目采购金额未达到公开招标标准，且采购需求完整、明确程度低，通过竞争性谈判难以达到对采购需求完善补充要求的，同样可以首先对采购需求获取和分析、管理本身进行采购，之后再根据采购所得成果开展相应的信息化项目采购活动。
四是禁止将采购需求不完整、不明确的信息化项目委托给不具有专业技术水平的代理机构代为制作需求文件，绝对禁止将采购需求相关工作委托给潜在供应商代为处理的情况。
（三）充分发挥竞争性谈判、磋商等方式在需求管理中的作用
要真正发挥竞争性谈判、磋商在加强需求管理工作中的作用，可以从以下三个方面入手。
1.强化竞争性谈判的流程监管。一方面，将竞争性谈判小组参与制定、确认谈判文件的环节落到实处，发挥评审专家的专业作用，确保谈判文件既满足采购实际需要又符合专业要求。另一方面，谈判小组与单一供应商进行谈判的环节不可或缺，特别是对于“不能完整、明确列明采购需求，需要由供应商提供最终设计方案或者解决方案”的项目，经过充分的谈判磋商后，谈判小组再推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，要求其提交最后报价，由此达到进一步明确采购需求和确定设计方案的目的。
2.进一步完善评审专家遴选办法。可以根据采购项目具体情况，结合日常工作实际，由采购人、代理机构选取相关领域合适的专业人士担任评审专家，政府采购监管部门进行监管。让评审专家在采购过程中真正能够对项目提出实质性、建设性的意见，选择科学、全面、先进的技术方案和建设方案。
3.充分发挥评审专家的专业作用。一个采购项目的评审专家确定后，采购人或代理机构可以将该项目的相关资料先发给专家审阅，召集专家小组召开预备会议，采购人先行向专家小组介绍项目的预期目标、金额预算和建设要求等情况，评审小组在充分了解项目情况和准备充足的情况下，对竞争性谈判等文件予以修改确认，最后再开展竞争性谈判流程，与供应商分别进行谈判。同时，要适当增加谈判专家工作费用，使之与专家的专业水平、时间付出等因素相匹配，使相关专家能够积极参与此类复杂耗时的政府采购项目。
（四）强化采购项目履约验收
采购项目的履约验收管理是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节。在确定项目采购需求时，应同时制订与需求相对应、与采购目的相协调的验收方案。项目完成后，严格按照采购文件确定的技术指标或服务要求组织验收工作，出具规范完整的验收报告，落实采购活动的结果管理。
上述建议的实现还需要从两个方面下功夫，一是需要加强对评审专家的管理，进一步完善奖惩机制；二是需要监管部门强化对竞争性谈判等采购方式的监管，从而实现采购效益与公平两者之间的均衡兼顾。
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