文│上海航天信息科技研究院 伍爱群 韩佳 上海航天信息科技有限公司 周顺忠
中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》明确提出了“全面建设数字法治政府”的基本路径和目标要求。建设数字法治政府就是坚持运用互联网等新技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。其目标是全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。
放眼世界，当前面临艰巨复杂的国际局势和错综复杂的世界变局，新冠肺炎疫情对世界经济和全球秩序形成强大冲击，全球面临的安全挑战比以往任何时候都更加复杂，世界经济的发展呼唤新的动能，直面人工智能、大数据、区块链等高科技推进的新一轮产业革命而引发的大国科技博弈及其地位领先之争日益激烈化、白热化。伴随着我国改革开放的进程，全球化加速我国融入国际社会的步伐，我国在国际交往中同西方社会诸多政治、经济、文化、思想等观念交汇、碰撞和激荡，在全球一体化进程中交融并进。
一、我国数字法治政府建设的发展现状
《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》提出：“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。数字法治政府，就是将数字技术融入构建职责明确、依法行政的政府治理体系之中，让数字技术赋能法治，为依法行政提供科技支撑。通过在法治政府建设中创新数字技术运用，以政府数字化转型驱动治理方式变革，推动政府治理流程优化、治理模式创新和履职能力提升，进一步提高政府运行数字化、智能化水平，让法治政府更加智能更加高效，契合政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的国家治理需要，更好推进国家治理体系和治理能力现代化。
数字法治政府是数字时代背景下推进国家治理体系和治理能力现代化的重大变革，是推进法治政府建设向数字化方向的深化发展，是实现“互联网+法治政府”的深度融合和创新突破。数字法治政府是对政府治理理念、组织架构、职能定位和流程再造的法治化过程，将有力推动社会治理、服务组织和政府决策模式的根本性变革，对政府的治理理念、运行机制和治理模式提出了新的更高要求。
近年来，我国陆续出台了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》《关键信息基础设施安全保护条例》等一系列法律法规，给数字中国、数字社会、数字政府建设提供了坚实的法律保障，同时也让政府在数字时代更加有矩可循。数字法治政府的建设要始终坚持以人民为中心，以促进国家治理体系和治理能力现代化为导向，在数字政府建设中发挥法治固根本、利长远、稳预期的重要作用。2021 年，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，确立了今后五年法治政府建设的总体目标，提出全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。
我国数字政府建设虽然起步较晚，但近年来发展十分迅速，从早期的以“信息化、线上化”为重点逐步向“开放型政府建设、用户驱动、业务流程再造”发展，取得了显著成效。主要表现在三个方面：一是政务服务质量和流程不断优化。各地方政府积极推进“互联网+政务服务”建设，推出政务服务网站、App、小程序等，服务内容覆盖广泛，很多地方都提出了具有特色的电子政务服务，比如浙江的“最多跑一次”，江苏的“不见面审批”，上海的“一网通办”等，极大提升了政府部门的办事效率、简化了办事流程，也有力促进了政府职能改变和营商环境的优化。二是依托互联网和大数据手段提升政府职能履行效能。新冠疫情以来，数字化疫情防控系统发挥了重要作用，“健康码”“行程码”“核酸码”“场所码”等数字化应用为提升防疫工作效率、科学精准防控疫情、传播链追踪流调、有序复工复产等方面提供了有力的技术支撑。三是加强政务数据开放共享，促进政务数据应用。初步建立起全国一体化的政务服务平台、监督平台和全国信用体系，建立政务数据从收到、存储、清理、开放、共享、利用的全生命周期管理，促进政务信息的创新应用。
二、当前数字法治政府建设面临的主要问题
虽然我国数字法治政府建设取得了显著成效，但仍然面临一系列问题，比如顶层设计不足、体制机制不够健全、数据壁垒依然存在、网络安全保障体系存在短板等问题，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在一定差距。
（一）数字法治政府建设的顶层设计不足，体制机制有待健全
当前，我国许多省市陆续开展了数字政府建设，但由于缺乏全国统一的规划和标准，导致各地在数字政府建设的总体架构、形式、内容等方面各不相同。有的地区把数字政府作为电子政务或“一网通办”的一部分，也有的地区把数字政府建设简单理解为网络信息基础设施建设或政府网站和应用软件建设，在某种程度上将数字政府的理解片面化、简单化。此外，由于数字政府建设涉及多个部门，各地存在主管（牵头）部门不同、多头管理等现象，有的是政府直属机构，有的是事业单位，也有的是整合相关多个部门的职能重新组建的机构。此外，各省市政府发布的数字政府建设文件体例、形式和内容也差异较大，不利于统一规划、管理和信息的互通共享。
（二）数据开放共享的壁垒依然存在，数据安全存在潜在风险
当前全社会数据资源中，政府数据资源占到80%。在各政府部门的企业和个人事项办理过程中，往往涉及不同系统的多个政府部门的多种数据，各部门的数据共享和互通互认成为影响政府服务效能的关键因素。首先，不同系统之间、不同行政区划之间、不同部门之间、中央与地方之间、政府部门与市场之间缺乏数据的共享互通协调机制，政府数据的开放共享难以满足当前大数据发展、智慧城市建设的新需求。其次，从数据安全的角度来看，数据开放共享还可能带来数据泄露的风险，各级政府部门对于数据的开放共享存在一定顾虑。尤其是海量个人敏感信息、重要数据和涉及国家安全的数据泄露，将对国家安全造成巨大威胁，造成巨大的经济损失和不利的社会影响。
（三）数据标准缺少统一规范，不利于数据资源的开放应用
海量的政府数据资源来自不同部门、不同系统、不同行政区划，各类数据缺乏统一的分级分类标准。各单位独立开展信息化建设和数据收集，形成海量分散的政务大数据，且存在大量相同信息在不同部门被重复采集存储，但格式各异、标准不一。政府部门汇集形成的海量大数据不仅难以进行加工处理和应用，也难以进行统一高效的管理保护，容易造成数据泄露等风险。同时，大多数地方政府对共享数据设置了使用次数、时段和频次的限制，且数据用途大多以核验核查为主，对实际数据和关联数据的开放共享和应用还存在困难。此外，一些地方政府部门的法治意识和法治素养仍需进一步提高，在数字法治政府建设中对于公民个人隐私和个人信息保护等问题还需更加重视。
（四）政府数据安全保障体系有待完善，安全技术手段不适应新需求
当前，数字法治政府的建设还处于初期阶段，作为一个汇聚海量政务数据的超级数据平台，面临巨大的数据安全风险。政府数据资源的安全保障体系尚不完善，政务数据安全保障能力还存在不足。尤其是信息化软硬件的国产化率不高，可能面临黑客攻击、后门漏洞、数据泄露等安全隐患。各地政府部门在建设公共数据开放平台的同时，对于平台安全的保障水平参差不齐，对于数据安全建设的集约化和服务化能力还存在不足，一些地区对于数据的分级分类保护、安全审查和安全等级保护缺少规范统一的制度规范和测评程序。数字政府建设的深化应用要求实现政务数据的开放共享，而数据的大规模开放共享又会面临更多可能的数据安全风险。例如，云服务器上的数据资源更容易遭到窃取，过去传统的安全监测和技术保障手段会遇到新的技术瓶颈。由此也影响了数据资源的开发利用和交易流通。
三、加快推进我国数字法治政府建设的建议
加快推进数字法治政府建设，要在数字政府建设中充分发挥法治的引领和保障作用，确保数字政府建设在法治的轨道上有序发展。建议从以下几个方面推进。
（一）树立整体政府理念，整体协同与民主法治并重
数字技术相关的组织协同、程序再造、自动化行政、算法、公共数据利用等给行政法治带来新的挑战，需要对行政法与技术的融合内涵进行深入研究，沿用“通过设计的行政法”“良好行政影响评估”等原则，加快形成更高程度的合法性原则。
（二）理顺信息与数据的关系，为数据治理提供组织法与行为法上的支撑
信息与数据的区隔使政府数据治理不畅，要进一步厘清信息与数据的关联并从组织协调、行为衔接上予以保障。加强公众与政府的互动，针对我国政府数据治理缺乏协调监督和统一标准，管理混乱、信息基础设施重复建设、机关信息不共享等问题，建立数据治理一体化管理制度，对政府信息公开、数据开放、信息安全和信息资源管理、个人信息保护等进行整体考虑。
（三）重视数据权属及开发运作模式
研究制定新的公私合作规则来应对衍生数据权属等问题，防止数据垄断。更加重视公民与社会作用，鼓励公众参与公共数据开发应用，对公民权利、隐私保护、数据质量、公众数据能力的提升、数据标准制定等综合考量。促进公众与政府互动开放公共数据，处理好公众利用公共数据的民主权利与公共数据商业效益的平衡。适时整合多元开发模式，融合公共数据与社会数据，实现数据安全性与人权保障性的统一，在推动公共数据开放的同时处理好个人隐私、数据安全层面的问题。建议以全面开放性为主兼顾市场性，允许多元主体参与开发并交易：一是政府单独开发模式，免费开放；二是政府与企业等社会主体合作开发模式，适当收费；三是公众、企业及社会主体单独开发模式并对公共数据服务适当收费。
四、加快推进数字法治政府的保障体系建设
数字法治政府建设加快推动了政府治理体系的变革，要以全面依法治国精神去保障数字法治政府建设的正确方向，以系统完善的保障体系为数字法治政府建设保驾护航。
（一）增强党政干部法治素质和科技素质
增强政府人员的法治素质和依法履职能力，加强普法、设置门槛，逢进必考、逢升必考，加强法律测试考试，倒逼学习法律，增强《宪法》《民商法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》及刑民诉讼知识普及，加强党纪条规训练，做一个明晰法理和党纪国法的“明白人”。普及科技知识，加强大数据操作使用和日常监管，并娴熟运用。
（二）严格落实岗位责任并考核管理
制定岗位目标责任制，严格监督、考核和管理，健全奖惩机制，加大考核标准的制定完善等，加强考核结果的运用，着力建设服务型政府、法治政府、科技政府、廉洁政府。
（三）加强政府治理变革，建设服务型政府
转变政府理念，变管理为服务。系统推敲、环节相扣，以钉钉子精神抓考核管理，抓出成效。问计于民、问需于民、问策于民，推进政府流程再造，增强运用法治思维和法治方式改善治理能力，建设服务型政府。
（四）加强各级政府科技平台的研发和集成使用
遵循分区域、分层级的立体化、协同性原则，各省（自治区、直辖市）统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台，实现从省（自治区、直辖市）到村（社区）网上政务全覆盖，实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询，各省（自治区、直辖市）实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。
（五）实行政务数据有序共享
健全政务数据共享协调机制，明确政务数据提供、使用、管理等各方权责，推动数据共享和业务协同，构建全国一体化政务大数据体系。加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用，善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。
（六）深入推进“互联网﹢监管”执法模式
加强国家“互联网﹢监管”系统建设，推动各方面监管平台数据的联通汇聚，积极推进智慧执法，加强信息化技术装备的配置应用。推行行政执法 App 掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，汇执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开为一体，建立全国行政执法数据库。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2022年第8期）
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