引用参考文献格式：
王伟玲. 政府数据授权运营：实践动态、价值网络与推进路径[J]. 电子政务，2022(10): 20-32.
摘 要：在国家号召积极开展政府数据授权运营的背景下，各地竞相探索政府数据授权运营的有效模式和可行路径。在政府数据开放与政府数据授权运营混淆不清的情况下，从概念上理清政府数据开放与运营的不同含义及区别，摸清全国政府数据授权运营的最新动向，围绕观念、范围、制度、监管等不同层面客观省察政府数据授权运营所面临的发展难题，从生态链、价值链的视角分析政府数据授权运营的生态模型、价值网络和价值实现规律，客观剖析政府数据授权运营对数字经济、数据要素市场的重要价值，并从制度法规、试点示范、理论研究、集聚生态等维度提出发展建议，以期对我国加快推动政府数据授权运营提供指导和参考。
关键词：数字政府；政府数据；数据授权运营；数据要素市场；数字经济
DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.10.002
随着数字政府建设向纵深推进[1]，数字技术在政府治理中应用日益广泛，形成了海量政府数据资源，如何充分释放政府数据潜藏价值，成为世界各国共同关注的重要议题。我国作为全球数据规模最大的国家，在数据要素化发展的今天，有序推动政府数据授权运营，打通政府数据与社会数据融通流转要道，撬动数据要素市场规模发展支点，释放数字经济红利，是政府适应数字化发展的主动作为，更是我国提升综合国力向社会主义现代化国家迈进的必然选择。
一、政府数据授权运营乃大势所趋
当前，政府数据授权运营作为一种来源于实践的新生事物，在国内尚处于探索萌芽期，仅有少量学者进行了理论研究。张会平等[2]基于成都市政府数据授权运营实践，从数据运营过程的监督管理、平台建设、网络安全、申请授权、交付利用、补偿激励、服务定价等方面，探讨了政府数据授权运营的推进机制，并指出数据授权运营的动力机制尚待优化完善。袁强等[3]人指出，政府数据若授权给企业，则具有公法与私法的双重属性，与行政授权、行政委托、行政许可等许可使用不同，适宜采用基础设施特许经营的思路予以规范，但政府数据作为一种特殊管控的要素，与传统基建相比具有技术迭代快、收益不确定、产权边界不明等不一样的特征，无法满足先行特许经营制度规则的要求。曹谦[4]、范佳佳等[5]探讨了贵阳数据资产运营的现状、不足并提出应对建议，讨论内容实际为政府数据开放的范畴，对政府数据授权运营的参考价值不高。程万高[6]在公共物品理论的基础上，对政府信息资源增值服务供给机制进行了深入性研究，指出政府信息资源增值产品或服务应由谁来提供及如何提供是政府信息资源开发利用实践最核心的问题，对政府信息资源的供给主体、供给内容、供给对象、供给方式进行了深入研究，对开展政府数据授权运营的理论研究仍有较大的参考价值，但受限于文章刊发所处的时代背景，论文讨论的政府信息资源更多停留在“信息”层面。
在理论滞后于实践的情形下，有必要对政府数据授权运营开展系统性研究，夯实政府数据授权运营的理论基础，为政府数据授权运营提供理论指导。
二、政府数据开放和政府数据授权运营
随着数字技术应用的广泛普及，我国政府累积了海量高价值数据，如何推动政府数据开发利用、释放数据的潜藏价值成为业界广泛关注的焦点。从概念范畴看，政府数据开发利用包括政府数据共享、开放和授权运营三种形式。其中，政府数据共享只考虑政府内部无偿交换，仅带来一定的社会效益，不具备经济效应，而政府数据开放和授权运营都属于政府数据向社会流通，可以带来巨大的商业价值。
（一）政府数据开放的概念和特点
政府数据开放缘起于2007年12月，当时30名倡导者在加利福尼亚州的瓦斯托波尔会议上，制定出一套政府数据开放原则，以便于更好地理解政府数据开放。政府数据开放包括无条件开放和有条件开放。其中，无条件开放的数据是面向全社会所有人都可以免费获取，数据不专属于任何实体机构，不受任何版权、专利、商标或商业秘密法规的约束，数据开放所造成的风险极小；有条件开放的数据则面向符合一定条件的企业或科研机构开放，且依据开放数据规模考虑收取一定的成本费，数据开放后可能造成一定的风险。国际上，一般通过许可协议的机制，从法律上确保开放数据的政府与用户之间的权责关系，为政府数据开放提供规范约束。英国、美国、法国、韩国等均对政府数据开放授权许可协议开展了丰富的探索研究[7]，并根据数据类型、数据库、软件代码等不同开放对象，提供了不同开放环境下的数据授权利用协议。国内对政府数据开放许可授权的研究不多，大多通过“网站声明”或“版权声明”对数据使用权限作出规定，仅有上海和四川对授权协议进行了浅显尝试，且协议内容相对简单，法律约束力度有限。此外，政府数据开放是否有偿方面，国内一直处于研究讨论中，而法国、新西兰等国家都已到实操阶段。
（二）政府数据授权运营与政府数据开放的区别
政府数据授权运营萌芽于2018年，当时我国部分地方和企业开始考虑以政府数据授权运营的形式，推动政府数据价值释放。我国是全球率先探索政府数据授权运营的国家之一，国外大多基于数据开放来推进政府数据增值利用，对政府数据授权运营的研究和实践不多，只有英国、德国等以数据信托、数据空间的形式构建可信流通环境，促进不同社会主体间数据互信交换。政府数据授权运营，不同于以往政府将数据直接提供给数据使用单位，而是政府将数据作为国有资产授权给某个主体运营，以公共数据产品或服务的形式向社会提供。政府数据授权运营与政府数据开放的本质区别体现在如下几点：
第一，供给主体不同。政府数据授权运营中将通过其他单位向社会提供数据，而数据开放是政府直接向社会提供数据。
第二，供给对象不同。政府数据开放向社会主体提供的是数据本身，用户通过下载会直接接触到政府提供的数据，而政府数据授权运营中不会向社会直接提供数据，提供的只是数据服务或产品，所谓的数据服务并不涉及原始数据的流转，使用方只是使用数据，却拿不走数据。
第三，供给收益不同。政府数据开放大多免费，不涉及利益分配问题，而政府数据授权运营向外提供的数据产品和服务基本是有偿的，中间方为确保数据向外安全供给必然在数据存储、数据分析、数据安全等方面投入大量成本，同时政府数据授权运营所产生收益在超过一定比例时，应以国有资产收益按程序上缴国库。
第四，供给风险不同。政府数据开放若不签署许可协议的风险大多是可控的，而政府数据授权运营涉及主体较多，必须通过法律协议明确数据提供方、数据运营方、数据使用方、数据监管方等不同角色的权利和义务，以有效规避数据开发利用过程中产生的各种风险。
对比可见，政府数据开放与授权运营在供给方式、供给对象、获取收益等方面具有显著的差异（参见表1）。值得指出的是，在我国政府数据开放大多是免费的情况下，政府数据授权运营因有所收益，必然会对政府数据开放带来削弱性影响，有必要加大研究推动力度，进一步明确开放与运营两者的范围和边界。
三、政府数据授权运营的实践动态
当前，我国尚处于政府数据授权运营的初期阶段，各地各部门竞相探索政府数据授权的有效路径，为政府数据价值深度释放铺路。
（一）政策动向：文件密集发布为政府数据授权运营注入活力
自2018年以来，重庆[8]、成都、北京等地相继以不同的方式探索开展政府数据授权运营，力图摸索出一套行之有效的政府数据授权运营之路。2021年3月12日，十三届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出“开展政府数据授权运营试点”，预示着政府数据授权运营正式上升为国家战略。从区域来看，为积极响应国家战略要求，北京、浙江、广东、江苏、上海等地纷纷响应，各地部署模式和特点各不相同（参见表2和表3）。从推进程度来看，大多数地方尚处于计划筹备阶段，大多只在文件中提出开展政府数据授权运营试点，仅有北京、广东、重庆和成都等省（市）推动力度相对较大。其中，北京对政府数据授权运营的领跑优势突出，以加快建设全球数字经济标杆城市为目标，以金融公共数据授权运营为起点，数据授权运营范围逐步扩大，明确提出支持各领域建立数据资产运营公司，将数据运营的理念从政府数据扩大到了各个领域，鼓励各行各业探索数据授权运营，形成了集全市之力探索数据运营的发展态势；广东对数据授权运营的部署亦较为全面，计划以加快打造全国数据要素市场化配置改革先行区为引领，以补齐运营主体缺位为着力点，进一步建立健全公共数据运营制度规则，推动公共数据授权运营稳步发展。
（二）推动模式：各地政府数据授权运营创新模式不一
公开资料显示，多地提出开展政府数据授权运营，但除了成都、北京等地外，大多并没有取得实质性进展，且目前很多地方都是通过国资公司开展政府数据授权运营，但运行模式存在差异。
⒈成都：直接授权国资公司开展数据运营
2018年，成都市大数据股份有限公司获得市政府政务数据集中运营的授权，根据政府授权搭建了相应的服务平台，并在制度层面明确了政府数据授权运营的实现机制，主要包括4个层面、8个机制。其中，管理层设有运营管理监督机制，负责确立政府数据授权运营的体制和权责关系；平台层包括平台建设运行机制和网络安全保障机制，从技术上确保政府数据授权运营的有序安全；数据层包括数据需求管理机制、数据申请与授权机制以及数据交付与利用机制，确保市场主体使用政府数据；权益层包括利益补偿与激励机制和数据服务定价机制，确保相关方权益。
成都市政府数据授权运营的基本特点就是将数据作为国有资产进行市场化运营。各部门负责根据国家及行业相关法律法规，对具体政府数据能否进行市场化运营进行确认，原则上只要数据不涉及国家安全、商业秘密、个人隐私，都允许进行市场化运营；使用方在数据使用中拥有的权利和应履行的义务，通过与市大数据集团签订数据使用协议和安全协议进行明确。
成都市政府数据授权运营模式的核心是结合地方实际提供了一种政府数据市场化运营方案。在该方案中，并未对数据进行精细确权，而是基于政府部门对各自数据拥有的管理权，集中统一地交由本地国资载体进行市场化运营。一方面，数据运营服务并不依赖于数据所有权的转移，避免了数据精细确权的难题；另一方面，通过完全公开透明且安全的方式，让政府部门准确掌握各自数据的运营服务情况，有利于提高部门提供数据的积极性。
⒉北京：多模式并行探索政府数据授权运营
北京开展政府数据授权运营的方式有三种：数据基地、数据专区和数据交易。
第一，数据基地。北京市基于市政务服务大厅、市政务数据资源网两种渠道，设立了线下线上相结合的数据综合受理窗口，首期面向企事业、民非等法人单位集中受理数据使用需求。若考虑使用北京市政府数据，则可以通过上述两个渠道，按既定的程序申请使用，得到允许的使用单位可到相应的数据基地，在指定的环境下使用相关数据，以“数据可用不出域”的方式促进数据价值得到有效挖掘。鉴于数据使用方不仅要懂数据，还要精通深厚的行业知识，才能具备数据挖掘使用的能力，所以目前数据基地的申请方并不多。
第二，数据专区。政府数据以专区的形式交给特定的企业运营，变成数据服务和数据产品向社会开放使用，进一步丰富政府数据对外供给模式，推动数据要素市场培育。2020年9月，北京市经信局授权北京金控集团运营金融公共数据专区，并以制度规范的形式，对公共数据授权运营作出详细规定。从运营模式来看，北京市是先将各级行政机关和公共服务机构在履职过程中形成的公共数据存储到大数据平台上，再授权国有企业对数据进行运营，企业运营数据时，会受到相关部门的指导、管理和监督。其中，政府通过公共数据运营企业以特定的方式将公共数据提供给使用单位，使用单位可利用所需要的公共数据开展数据创新。
第三，数据交易。2020年9月，北京市地方金融监督管理局与经信局联合印发《北京国际大数据交易所设立工作实施方案》，对北京大数据交易所作出详细设计，明确北京国际大数据交易所作为数据交易、数据运营管理、数据信息登记、数据金融科技创新等五大定位。依托北京在隐私计算、区块链等领域的技术研发集聚优势，以“可用不可见、可控可计量”的方式搭建数据融合计算环境，为数据确权、交易提供技术支撑。在权属界定不清、数据流转无序、定价机制缺失等问题待解的情况，北京市将高价值敏感政务数据通过交易所进行数据使用权交易的设想[9]，受到部分专家的质疑，有人提出政府数据是由公共财政产生的公共产品，属于公共财产，而公共财产开展市场交易，理论上与政治经济学原理有所出入。由此可见，北京市政务数据交易的可行性还需要法律、理论等方面开展进一步的研究才能予以确定。
⒊海南：以数据开发利用平台为核心、以数据产品超市为纽带，推动公共数据授权运营
海南省政府大数据推进工作领导小组办公室于2021年9月15日印发《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》，明确提出数据开发利用包括数据开放，其中无条件开放是免费向社会提供，面向特定领域、特定行业是定向有条件免费开放授权，其他有条件开放需要在满足一定条件和要求下定价授权使用，并明确数据提供方、购买方、服务商、管理方等角色权责（参见图1）。该省大数据局负责建设公共数据产品开发利用平台和全省统一的数据产品超市，链接相关方，以期通过数据授权运营生态体系的形式，推动公共数据产品开发利用。其中，公共数据产品开发利用平台提供统一的开发利用窗口，具有丰富的数据模型、算法组件和开发工具，为数据监管、加工开发、数据服务提供统一的开发环境。数据产品超市是数据产品的供需对接平台，是数据产品统一销售平台，也是为数据购买方选择数据产品提供统一窗口。
⒋上海：以竞争、凭证为特点，推动数据授权运营
2021年11月25日，上海发布《上海市数据条例》，对公共数据授权运营机制、开发利用规范、数据产品和服务定价、平台服务费等方面作出规定（参见表4）。在授权运营机制方面，市政府办公厅是组织推进机构，负责确定被授权运营主体，制定公共数据授权运营管理制度，提出授权标准、授权程序等要求，以授权协议明确相关方权责，市大数据中心根据要求实施日常监督管理。2022年6月，上海市人民政府批复同意组建上海数据集团有限公司，对高效运营城市数据、深度挖掘数据价值进行布局。在开发利用规范方面，被授权运营主体规划的应用场景，需经过市政府办公厅组织评估后，才能实施开发利用活动，且开发利用活动应符合相关制度规范要求。数据开发利用的产品或服务需通过授权运营平台开展，数据产品和服务定价由市政府办公厅组织数据专家委员会编制数据产品和服务价格评估导则，被授权运营主体使用市大数据资源平台时应向平台建设方支付相应的平台服务费。在数据要素市场部分，提出建立资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，开展数据资产凭证试点和数据要素统计核算。
⒌广东：以公共数据授权凭证提升数据流通效率
广东前瞻性、创新性地提出了“以凭证承载资产、以凭证声明权益、以凭证治理数据、以凭证保障合规”的数据资产凭证解决方案，成为广东公共数据资产管理方式的全新探索。2021年10月16日，广东以电子凭证作为数据资产载体，发放了全国首张公共数据资产凭证，并运用到企业信贷场景，实现企业利用自身用电数据申请贷款，在探索数据资产化方面迈出关键一步，有利于公共数据资源价值的充分释放。具体而论，依托企业信贷（电费贷）试点场景，发布首张公共数据资产凭证，选择广东电网公司作为数据提供单位，农行广东省分行作为数据需求单位，申请信贷的佛山市和禧金属制品有限公司作为数据主体。佛山市和禧金属制品公司利用“粤商通”平台向农行广东省分行融资贷款过程中，可将其一定时期以来的用电数据作为申请贷款的条件，有别于以往抵押或信用贷款，而相关数据则由广东电网公司权威提供。以公共数据资产凭证为载体，实现电网数据可信、安全、高效地传输至数据利用方，大大提升了数据流通效率。基于此次企业信贷场景试点的成果经验，可推广应用至全省范围4400万企业和个人电力客户，可有效解决中小微企业贷款难、融资难等问题。
⒍不同地区数据授权运营模式对比分析
从各地数据授权运营的模式来看，运营主体选择方式各不相同，成都将整个城市的政府数据统一委托一家公司运营，《上海市数据条例》计划明确公共数据授权运营主体，北京金融公共数据专区采取直接委托的形式选择运营企业，且北京的数据授权运营是仅考虑金融公共数据而不是所有数据。需要指出的是，将数据授权某个主体的做法，事实上是承认数据的权属，即将数据的使用权授权给某个主体来实现市场化增值利用。在数据权属不明朗的情况下，这种做法的理论基础欠妥，但有利于从规模上推动数据授权运营发展。对于政府数据授权运营中，哪些数据可以授权运营、采取何种授权方式、可以授权给谁等问题，目前尚处于探索之中，相关细则有待进一步详细研究确定。需要指出的是，如前所述，袁强等人指出政府数据授权给企业并不满足现行特许经营制度，政府数据授权运营作为一种公共资源配置模式，应采取市场化配置模式还是行政配置模式，目前尚无定论。基于此，广东、浙江等地提出数据凭证的做法，数据凭证最大的好处就是在回避数据权属的基础上，推动数据多方流转使用。在当前阶段，数据凭证的做法相对更具有普适性，但在数据应用场景不明朗的情况，这种模式相对不容易实现规模化推动。
（三）发展困境：政府数据授权运营面临诸多障碍
⒈观念困境：政府部门的授权意识淡薄
2021年，我国正式提出“开展政府数据授权运营”，在此之前，更多关注的是政府数据开放共享。虽然部分地区和部门积极探索政府数据授权运营，并取得一定进展，但多数机构对数据授权运营意识不浓，对数据授权运营的认识仅停留在文件层面，缺乏清晰有效的推进思路。受到传统封闭式行政文化的影响，有的认为将数据授权给其他主体运营可能会影响到部门的利益和权力，有的存在“多做多错，少做少错，不做不错”的顾虑，认为如果不去做，那么就不会有风险[10]。因此，有必要进一步提高对政府数据授权运营的重视程度，增强各级政府对数据授权运营的探索意愿，形成政府数据授权运营的发展合力，协同推动政府数据授权运营稳妥发展。
⒉量度困境：政府数据授权范围不明确
政府数据授权运营牵涉数据著作权的许可、转让等产权流转问题，且哪些数据可以授权运营并没有明确的规定。国外对数据开放以分类分级为基础，明确哪些数据可以开放的做法可以借鉴。但我国目前仅有贵州、浙江、天津等少数地方提出开展政府数据分类分级，且分类分级工作刚刚起步，尚未实施落地。虽然有的政策提出以分类方式开展数据差异化授权，但实践中仍采取单一的授权方式，大多数平台没有制定授权协议。只有科学合理的政府数据分类授权，才能进一步推动我国政府数据价值得到充分利用。如何科学分类，明确数据授权范围，成为阻碍政府数据授权运营的一大障碍。
⒊规范困境：数据授权与保密法制冲突
早在20世纪60至80年代，美国、英国、德国等西方发达国家就开始出台关于信息公开、数据保护等方面国家层面的法律。这些法律文本大多将焦点放在对个人隐私权的界定和保护方面，强调公民有权利要求政府机构提供相关信息，同时，政府也有义务保护公民的个人隐私信息[11]。比如美国政府在出台《开放数据政策》《开放政府数据法案》等法律法规的同时，又发布了《隐私保护指令》，强调开放数据过程中要注意对个人隐私权的保护，还制定了金融、健康、教育、通信等专门领域的个人信息保护法律，形成较为完整的个人隐私保护体系。与西方发达国家相比，考虑到数据开放与隐私保护两者之间的冲突，我国虽然制定了《个人信息保护法》，但在国家层面没有政府数据开放利用的法律，大多都是一些导向性的文件或者非约束性的政策意见，因此，在政府数据授权运营的实践过程中，存在着数据授权与隐私保密平衡的难题。
⒋监管困境：数据授权运营监管体系不健全
高效有序的运营监管体系能够显著促进政府数据开放利用。在发达国家中，政府通常会设立相关的数据授权运营监管部门，比如美国的联邦数据政策委员会、英国的政府数字服务局、日本的开放政府数据委员会等。我国在数据授权运营方面起步较晚，目前还没有相应的国家层面的数据授权监管平台，即使地方政府存在授权运营监管部门，但也由于跨地区、跨地域，各部门在沟通协作上条块分割、壁垒林立，致使政府数据授权运营监管合力难以形成。
四、政府数据授权运营的生态价值创造机制
政府数据授权运营不仅仅是数字政府建设的一项内容[12]，其价值更体现在经济、社会、政治、技术、文化、生态等多个方面[13]。从政府数据授权运营生态来看，涉及利益相关方众多，需要进一步把握政府数据授权运营不同阶段的发展规律，协同各方力量，以数据链打造价值链、生态链，形成良好的政府数据授权运营生态体系，对推动政府数据授权运营至关重要。
（一）政府数据授权运营的生态链模型
政府数据授权运营的过程，是一个数据生成、授权、利用、作用到反馈的动态循环过程，符合生态链的本质特征（参见图2）。其中，各要素相互作用、相互联系构成了生态链的基本模型，数据、利益相关方、发展环境是政府授权运营生态链的基本要素，三者共生共荣协同推动政府数据授权运营向前发展。
⒈数据是政府数据授权运营生态的连接点
数据是政府数据授权运营生态中最核心的要素，在生态链模型中充当着最基础的角色，其他要素在数据的链接下得以发生联系和作用，形成完整的生态运行系统。
⒉利益相关方构成政府数据授权运营生态链
利益相关方是政府数据授权运营生态链模型的主体，按照不同的职能作用可将这些相关方划分为数据生产者、数据运营者、数据分析者、数据利用者以及数据监管者等不同角色。
数据监管者是政府数据授权运营的主力推动者，贯穿政府数据授权运营的全过程全环节，监管者通过制定制度标准来约束不同主体的行为，是整个生态体系中不可或缺的角色。
数据生产者是政府数据授权运营的起始环节，是采集掌握数据的第一方，没有数据生产者就没有生态链的流转要素，整个模型也无从谈起，通常数据来源于政府各个机构。
数据授权者是一个虚拟角色，需要数据监管者和数据生产者两方协同推动，确定数据授权对象，行使数据授权程序，是政府数据授权运营的关键环节，对整个生态链具有关键的促进作用。
数据运营者是指得到政府数据运营授权的单位，对政府数据进行运营形成数据服务或产品，是政府数据价值释放和安全保障的实施机构，是生态安全有序运行的“发动机”和“守护神”，一般是实体机构。
数据分析者通常是提供数据技术或数据服务的机构、组织或个人，推动政府数据与商业数据融合创造价值，形成最终的数据产品，包括数据统计分析报告、移动应用程序等科研成果。
数据消费者是数据产品的最终用户，是政府数据授权运营产生效益的关键环节，处于生态链的末端。数据消费者通过使用数据产品，将使用体验反馈给数据分析者，促使数据产品完善。
⒊内外部环境构成政府数据授权运营的生态环境
政府数据授权运营的生态环境包括内部环境和外部环境。其中，内部环境主要是指对生态链内部产生直接影响的因素，主要包括数据技术、内容、伦理、法规等；外部环境相对更加宏观，是对生态链产生间接影响的因素，包括科技、文化、法律、经济、政策等因素。
（二）政府数据授权运营价值创造网络
政府数据授权运营生态是一个动态的价值创造网络，数据在不同主体间流转形成数据链，也是价值产生的过程（参见图3）。从商业角度来看，数据链中包括数据生产商、数据运营商、数据加工商、数据中间商以及最后的数据消费者，他们相互联系、彼此依存。简而言之，若将数据看作是普通商品，那么价值创造网络就是数据从生产者到消费者，再由消费者层层反馈到生产者的闭环过程，这一过程并不是简单的循环，相反，在循环过程中，数据的作用得到充分发挥，数据价值被挖掘得越来越深。
在政府数据授权运营生态价值创造网络中，不同角色发挥着不同的作用。①数据生产商主要是政府部门，是农业、教育、卫生、金融等各领域的数据的来源地；②政府数据采集汇聚后，由政府授权某个机构，即数据运营商；③运营商再次以数据服务的形式传递给数据加工商，加工商在客观环境的作用以及关联因素的驱动下，对数据进行加工处理，形成基于数据产生的决策、报告、产品与方案等；④再经过中间商将这些数据产品交付至数据消费者；⑤数据消费者在使用数据产品过程中给予反馈，这些反馈又会反向流回至数据生产商，这样就形成了价值网络。其中，正向流转是数据传递生成价值的过程，负向反馈是价值分配传导的过程。
（三）政府数据授权运营增值实现规律
事实上，政府数据授权运营中产生的价值，来自被授权运营方对数据的增值性开发利用，在不同的发展阶段有着相应的规律，随着政府数据授权运营的不断深入，对于数据要素市场的培育和数字经济的促进作用日益凸显。
⒈政府数据授权运营增值的发展阶段及特点
第一，初期阶段：基于政府数据授权运营生成有效数据价值增值模式。在此阶段，政府会积极号召各个部门参与各领域数据整合汇聚，打破以往各部门间的壁垒，使得数据更加容易获取，为之后的授权运营做好铺垫，打下基础。
第二，成长阶段：基于政府数据授权运营形成数据产品的综合效益增值模式。在这一阶段，政府会将汇集好的数据授权给某单位运营，这些部门得到数据后，将数据交给研发单位或科技企业，这些机构会对其进行开发和利用，产生一系列的数据产品，通过这些产品使得数据得到增值。
第三，成熟阶段：基于满足多元化个性化需求。在这一阶段，数据产品会根据数据使用者的反馈来进一步开发产品，使数据产品更加满足不同用户的需求，提升服务效率，政府数据价值得到深度释放，对数字经济、数据要素市场发展的促进作用逐步显现。
⒉繁荣数字经济的叠加效应日益凸显
数字经济持续快速增长，成为全球经济的主要形态。据《数字中国发展报告（2021年）》，从2017年到2021年，中国数字经济规模从27.2万亿元(人民币，下同)增至45.5万亿元，总量稳居世界第二，年均复合增长率达13.6%，占国内生产总值比重从32.9%提升至39.8%，成为推动经济增长的主要引擎之一。[14]早在2017年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，要构建以数据为关键要素的数字经济。政府数据授权运营就是将数据授权并交予专业机构开发研究并发挥其价值的一种方法，故而政府数据授权运营是繁荣数字经济的有效途径。如何发挥政府数据的要素价值，激发数字经济发展活力，是我国推动经济高质量发展、重塑国际经济竞争优势的重要命题。政府数据授权运营对数字经济发展的促动作用，不仅体现在数字产业化，即大数据产业发展，更体现在产业数字化，即数据与国民经济各个领域的辐射带动效应，两者并行协同成为促进数字经济发展的重要力量。
第一，政府数据授权运营将开辟大数据产业勃兴新空间。数据是大数据产业的生产资料，政府数据授权运营必将推动高价值政府数据向社会流通，为大数据产业发展提供丰富的数据来源，也为产业主体“掘金”带来巨大的商业机会，更为产业生态优化提升营造沃土，可孵化培育出无数数据产品和服务，以数据加工、生产、传播等活动，构建形成庞大的产业集群，为经济增长带来巨大的发展空间。据《数字中国发展报告（2021年）》，从2017年—2021年,我国大数据产业规模从4700亿元增加到1.3万亿元。[14]
第二，政府数据授权运营将加快产业数字化转型动力。数字经济与实体经济融合的过程，也是数据与传统产业融合的过程，政府数据授权运营将释放数据的倍增叠加效应，为经济发展注入活力源泉。例如，北京金融公共数据专区汇聚全市30个部门200余万市场主体的税务、社保、医保、公积金、政府采购等20多亿条高价值数据，利用多方安全计算、数据可用不可见等新技术，探索金融机构数据与公共数据加密情况下开展联合建模、联合授信，协助金融机构对小微企业融资条件实现快速认证和投放，推动小微企业融资难问题得到较大缓解。从运营绩效来看，北京金融公共数据专区运行半年多以来，支撑企业首贷申请下单快速办理，累计审批贷款申请19639笔，直接为企业发放贷款约740.6亿元[15]。2018年，在国家健康医疗大数据试点工程的推动下，福州市人民政府授权中国电子旗下中电（福建）健康医疗大数据运营服务有限公司运营福州市健康医疗大数据平台[16]，以临床数据、基因数据、行为数据和环境数据为对象，联合上下游合作伙伴开展生命科学、科研支撑、保险服务、辅助诊疗等方面的数据产品研发，打造医疗数据产业开发生态。国家健康医疗大数据中心（福州）完成福州市医保用户在14家省属医院的数据、全市37家二级以上公立医疗机构、174家基层医疗卫生机构的数据汇聚工作，已入库结构化存量数据400多亿条，总计超过180TB；2016年10月，福州成为首批国家健康医疗大数据中心与产业园建设试点城市之一，截至2020年7月，共吸引440余家数字经济的领军企业落户，注册资本达到了386亿元，其中健康医疗大数据企业122家，注册总资本超过53.06亿元。[17]可见，政府数据授权运营不仅是吸引专业力量挖掘数据价值的有效途径，也是解决供给侧结构性改革的有力举措，更是联合行业力量打造产业生态的生动实践。
⒊培育数据要素市场的乘数效应日渐形成
2020年4月，中共中央、国务院公布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“加快培育数据要素市场”。从文件精神看，政府数据是构建数据要素市场的重要构成，而政府数据授权运营又是连接政府与市场的中间纽带。政府数据如果只是给政府使用，则相关数据的价值很难充分开发，政府数据授权运营在保障数据安全的前提下，推动更多的人加入到政府数据利用中，有利于最大可能地发挥数据潜藏价值，提高政府数据利用率，成为数据要素市场发展的重要一环。
除政府数据外，社会数据交易是数据要素市场的一大领域，但从国内数据交易的现状来看，大量数据交易机构处于有价无数的尴尬境地。究其原因，就是数据交易机构无法获得大量的原始数据，而市场上可以交易的数据产品又很少，致使数据交易发展处于“无米”状态。政府数据授权运营的推行，将吸引业界各方开展数据应用创新，必然带来数据应用产品的爆发式增长，为数据交易的标的物创造市场交易的条件。
数据要素市场的发展，除了要解决确权、价值评估、资产登记等重大问题外[18]，需要政府先行探索数据授权运营，为数据交易提供发展条件。只有这样，才能点燃数据要素市场发展的发动机，开启数据要素市场规模发展之路。
五、推进政府数据授权运营的有效路径
政府数据授权运营是公共价值释放的过程，与社会数据的商业属性具有本质差异，推动政府数据授权运营可谓任重而道远，需要把握好两者的区别，多方发力，多措并举，才能更好地推动政府数据价值稳妥有效释放。
（一）强化制度法规的规范约束作用
法律法规保障是规范政府数据授权运营最主要的措施，应重视大数据环境下政府数据授权运营的法律问题。我国发布了一些与公共数据开放利用相关的政策文件，但对各方主体的行为约束性有限。首先，应针对政府数据授权运营的特点，建立健全从国家到地方的政策法规体系；其次，地方要积极响应中央的战略部署，提升政府数据授权意识，从政策上关注政府数据授权运营的对外服务职能和作用，将完善政策法规建设作为战略部署的重要板块。在积极制定规章制度的同时，对数据授权运营中可能出现的特殊情况制定相应免责条款，给予一定的容错空间，以便更深入地推动政府数据开发，将数据的利用价值发挥到最大。
（二）增强试点示范的典型探路作用
政府数据授权运营是一项极具开创性的系统工程，不仅涉及数据授权给谁、如何授权的核心问题，更涉及制度、技术、安全等关键问题，推动政府数据授权运营有序发展是具有时代意义的重大命题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。在医疗、交通、社保等社会关注度高、基础条件较好的领域，优先选择一批经济发达、积极性高的地区先行先试，有利于发挥典型探路的作用，以试点来发现问题，寻找解决方案，梳理共性规律，为后续加快推进政府数据授权运营积累经验并打好基础。
（三）发挥理论研究的基础指导作用
政府数据授权运营的提出时间还很短，理论界对此进行研究的还较少。国家对政府数据治理从数据汇聚共享迈向了价值深度挖掘的新阶段，但是开展政府数据授权运营不仅要解决好资源配置、行政组织、技术实现等一系列实操问题，更要理清授权机制、运营监管等各层面的理论问题。政府数据授权运营的实现机制、动力机制、内在机理还有待进一步深度挖掘。应鼓励更多的高校、研究机构积极探索政府数据授权运营理论体系，跨学科开展政府数据授权运营机理，从实践中来，到实践中去，提高政府数据授权运营的理论基础水平，支撑政府数据授权运营实践走得更好更快。
（四）集聚产业生态的协同攻关作用
政府掌握医疗、零售、金融等众多领域的数据，政治支持是推进数据授权运营的强心针。但政府数据授权运营不仅是只需要政府一方的行动，还需要数据加工者、数据消费者等不同主体的主动作为。政产学研用各方应积极参与到政府数据授权运营，协同攻关，共同发展，推动政府数据授权运营生态良性发展。行业协会、联盟要发挥好桥梁纽带的衔接作用，积极组织不同层面的团队充分交流互动，支持不同单位组织形成优势互补的研发创新团队，为政府数据授权运营贡献各方智慧和力量。加强政府数据授权运营的推广宣传，让更多的人了解政府数据授权运营的意义和价值。
参考文献：
（略）
作者简介：
王伟玲（1979—），女，山东青岛人，管理学博士，中国电子信息产业发展研究院研究员，主要从事数字政府、数据治理、数字经济等科技政策研究。
*基金项目：国家社会科学基金项目“政府数字化转型的创新机理与路径解析”（项目编号：20BGL288）；国家社会科学基金项目“中国省级数字政府公共价值评价及提升策略研究”（项目编号：20CGL060）；国家社会科学基金项目“国家治理视域下数据要素运行机理与治理体系创新研究”（项目编号：21BGL240）。
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