【编者按】[背景]拜登政府于2022年10月12日发布了其上任以来首份正式《国家安全战略》报告，确定了本届政府乃至未来十年的美国国家大战略。[意义]此份战略报告是冷战结束后首次将一国定位为“最大的地缘政治对手”，其冷战意味不言而喻。为了应对这一最大竞争对手所构成的网络威胁挑战，报告提出了加强国家网络安全所要采取的一系列措施。[政策趋势]从具体的施政路径可以看出，拜登政府采取的是“软硬兼施”“攻防兼备”的策略，既有对自身硬实力提升的迫切需求，也积极强调国际规则制定和国际合作对美国经济繁荣和国家安全的重要作用。本文将聚焦本次国家安全战略中的网络政策，试图全面、清晰地介绍拜登政府网络政策在未来两年，乃至更长时间内的走向。
一、国家安全战略报告中的网络政策
拜登总统在报告的前言中强调，“当前的世界比以往任何时候都更需要美国的领导。”而为了巩固这一领导地位，最新的国家安全战略从加强国际合作、提升技术威慑能力和加快国际规则制定三个大[方向]着手，提出了网络安全领域的九大[施政重点]，以此巩固美国在网络空间中的主导权和控制权。
（一）全方位加强网络安全国际合作
在2010年奥巴马政府发布的首份国家安全战略中，就已经提到要在网络空间建章立制、网络犯罪立法、数据隐私保护和集体应对网络攻击方面加强国际合作。拜登政府提出的网络安全国际合作，则是在奥巴马政府提出的施政策略上进一步细化了国际合作的路径和方式。其主要政策举措如下：
第一，加强美国与盟伴的密切合作，为关键基础设施制定标准，以快速提高网络弹性，并建立快速响应网络攻击的集体防御能力。
第二，构建创新型的合作伙伴关系，以扩大在网络空间的执法合作，共同打击网络犯罪分子及其网络洗钱活动，以应对来自犯罪分子的破坏性网络攻击。
第三，加快构建网络空间规范以减轻网络威胁并增强网络空间的稳定性，目标是阻止来自国家和非国家行为者的网络攻击，并将使用所有适当的国家力量工具果断地应对网络空间中的敌对行为，包括破坏或削弱重要国家职能或关键基础设施的行为。
第四，继续推动联合国框架下的网络空间负责任国家行为框架，借此推动广泛的国家行为准则落地。
（二）技术威慑能力提升
在拜登政府发布的国家安全战略报告中，提出了“综合威慑”（Integrated Deterrence）的概念，要求美国具备跨领域威慑的能力，其中就包括陆海空天和网络空间这五大军事行动领域。为了实现跨领域的综合威慑，拜登政府一方面加大了对新兴技术的投资和部署，同时加快军事与非军事领域技术的融合。具体来说：
第一，投资一系列军事领域的先进技术，包括在网络和太空领域的技术研发、导弹打击能力、可信人工智能和量子系统的应用等，同时将这些先进技术和能力及时向战场部署。
第二，将包括网络空间在内的军事领域和包括信息和技术在内的非军事领域进行整合，以实施综合威慑。
第三，通过溯源技术加强网络防御，提高网络安全韧性，即通过跟踪、归因和防御网络空间中恶意行为者的活动，来保护网络空间中的重要资产并增强网络安全韧性。
前两项政策以加强技术投资为主，是主动提升威慑能力的措施，第三点则是增强网络安全防御能力和复原力的措施，目的是消除威慑行动的后顾之忧。
（三）走上“规则之路”
拜登政府此次发布的国家安全战略报告与奥巴马政府于2010年发布的版本有诸多相似之处，除了对国际合作的重视之外，还突出了对规则制定权的追求。2010年的报告中将“规则之路”（Rules of the Road）视作美国对内建设经济，对外塑造秩序的“必经之路”。同样，拜登政府在其首份报告中也突出了这一点，将对内治理和对外塑造视作施政的重点。具体而言：
第一，美国将更新和塑造包括新兴技术、网络空间、全球贸易和经济等领域的国际规则；
第二，美国将进一步强化网络外交、提高对新兴技术的关注度，并由国土安全部提供更全面的网络安全服务。 从上述施政方向和重点来看，美国在网络安全领域的部署策略是“内外兼修”“软硬兼施”，既注重国内的网络安全治理，也追求国际网络安全事务主导权，既要提升网络安全硬实力，也试图构建符合美国利益的网络空间国际秩序。
二、未来美国在网络领域的政策动向
美国认为，当前的网络空间环境是复杂且充满竞争的。而为了确保自身的网络安全，同时在国际竞争中拔得头筹，拜登政府采取了类似“投资、结盟和竞争”的组合策略。这一策略此前由国务卿布林肯提出，此次国家安全战略报告则将之进一步完善和细化，从技术投资、机制建构、地区联盟等方面重点推进，并在现有政策基础上更添新动力。具体而言：
第一，扩大美国在新兴技术领域的投资。这份报告在阐述如何解决美国国内挑战方面着墨甚多，强调要打破美国国内政策和外交政策之间的区隔，要进一步强化美国在芯片等产业的供应链安全，并在先进计算、生物制造、人工智能、清洁能源等方面切实维护美国的“技术领导地位”。随着《芯片与科学法案》的逐步落地，对新兴技术发展的联邦投资也将逐步落实，而联邦政府支持下的产业链回迁和对华技术脱钩政策也将持续开展。
第二，加紧重塑技术、网络安全、贸易等领域的国际机制。报告提到了拜登政府在推动“印太经济框架”、实施“全球投资和基础设施伙伴关系”倡议、构建“美洲经济繁荣伙伴关系”等方面的政绩，上述机制不仅涉及全球数字贸易和信息基础设施等领域，还是拜登政府执政以来的“旗舰项目”。这些项目和机制一方面是对全球信息基建领域的投资，另一方面则是对地区数字贸易规则建构的支持。若中期选举之后民主党仍能在国会中保持多数席位，则上述机制的落实和推进将得到国会和政府的双重支持。
第三，增进欧洲和印太两个区域的联动。就美国而言，当前最重要的两大盟友体系就位于欧洲和印太地区，而美国希望以更具创新性的方式打造更具行动力的盟伴体系。这其中包括美欧在数据跨境、数字贸易领域的合作，以及与日韩在芯片制造上组建的新联盟。此外，美国试图构建的“大阵营”不仅包括政府力量，也注重吸纳企业、媒体、公民社会组织等民间力量，形成一种“公私联盟”，这种联盟的作用在俄乌冲突中已得到充分体现。值得注意的是，随着美欧在数据跨境流动方面的合作障碍逐步消除，打造更大范围的数字跨境规则将是美国在印太地区的政策重点。
第四，提高中东、非洲、拉美地区政策的灵活度。拜登政府认识到，“民主对抗威权”的两分法令世界上的不少国家不满，进而会阻碍竞赢中国的国际阵营的构建。报告提出，美国不会只从战略竞争的棱镜去看待世界，将更加重视满足相关伙伴国家的经济和发展需求，确保它们在面对中国时仍能保持自主性。这一提法或将在一定程度上缓和地区国家在面对中国和美国时的矛盾心态，但就全球数字生态而言，美国系统性排除中国自主技术和自研产品的脚步并不会停滞。
三、拜登政府网络政策的对华影响
拜登政府的国家安全战略本质上仍旧以国家间竞争为主旋律，以维护和延续美国在网络领域的优势为基本出发点。但与前任政府不同的是，此次国家安全战略表明了美国对国际合作和国际机制的重视和支持，包括盟友关系和联合国机制。对于我国而言，此次战略报告已经基本擘画出未来十年美国与我竞争的政策脉络，如下所示：
第一，继续推动对华技术脱钩和数据孤立政策。报告中强调要禁止美国的竞争对手获得美国人的数据，以及盟友的技术等等，试图进一步割裂我国与全球技术生态的联系。报告称，美国必须确保战略竞争对手不能利用美国和盟国的基础技术、实践或数据来破坏美国和盟国的安全。与此同时，美国还试图联合盟友打击非法利用敏感数据和技术的行为，包括商业间谍软件和监控技术，以此作为对数字威权主义的抵抗，具体措施包括：
1）通过美国-欧盟贸易和技术理事会努力促进跨大西洋在半导体和关键矿产供应链、值得信赖的人工智能、虚假信息、威胁安全和人权的技术的滥用、出口管制和投资审查方面的协调；
2）通过关于关键和新兴技术、开放的下一代数字基础设施和人文交流的“美日印澳”四方机制。基于此，美国及其盟国将逐步弥合监管和法律方面的差距，加强供应链安全，并加强在隐私、数据共享和数字贸易方面的合作，推进包容性和负责任的技术开发，最终巩固美国为首的西方在新兴技术领域的领先地位。
第二，加强美国的盟伴关系以推进国际规则制定，排挤我国的国际话语权和生存空间。当前美国正与盟友和合作伙伴展开密切合作，为关键基础设施定义标准，以迅速提高我们的网络韧性，并建设快速应对攻击的集体能力。例如，“四方对话机制”、“美欧技术与贸易委员会”等。此外，面对网络黑客活动、勒索软件攻击等网络犯罪行为，美国则将创新伙伴关系，扩大该领域的跨国执法合作，捣毁网络犯罪分子的庇护所，打击非法使用加密货币洗钱等网络衍生犯罪。此外，美国将继续推动由联合国大会通过的网络空间负责任国家行为框架，该框架承认国际法的网络空间适用性。对于我国而言，以联合国为主舞台的全球网络空间治理之路必将受到美国影响力的扰动。
第三，打造符合美国利益的国际经济体系，包括数字货币和国际金融体系，抵削我国数字化发展的红利。具体而言，美国将开始与盟友探讨数字资产的优点，并负责任地领导数字资产的发展，包括数字美元，并提供高标准的、稳定安全的资产保护机制，以造福于美国金融体系，并加强其全球领先地位。美国还将加大对国际金融机构的支持，这些机构也将需要继续发展，以迎接新时代的挑战，比如中国对国际秩序构成的挑战。此外在印太战略部分，美国也将与地区伙伴共同发展国际经济论坛，以推动包容、广泛的繁荣，促进在弹性、公平、数字和低碳经济中的共同利益。同时，美国也将试图通过亚太经济合作组织(APEC)在地区发展和数字贸易等领域发挥领导作用。对于中国而言，无论是全球金融体系还是数字贸易体系，都是数字强国战略的支柱和骨干。而美国在全球体系中的领导地位无疑将为我国融入上述体系，并在上述体系中的发展壮大带来巨大掣肘。
从上述具体政策的部署中不难发现，拜登政府的国家安全战略延续了“大国竞争”的底色，并且充分调动同盟体系和地区机制在其战略部署和实施过程中的积极性和能动性。对于中国而言，未来将面对一个在国际社会“处处刁难”“时时不忿”的美国。
背景｜白宫《国家安全战略》报告
原创｜王天禅
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