导读：随着数字人民币的发行，为人民币跨境支付领域带来前所未有的革新，同时也带来了很多挑战。本文介绍了人民币跨境支付系统现状及现行跨境支付系统面临的威胁，提出要发展数字人民币需推动中国跨境支付系统的建设，进一步强化我国跨境支付系统安全体系的构建。
程悦（中国人民公安大学国家安全学院）
人民币跨境支付在现代经济特别是在经济全球化中具有特殊的地位和作用，对国家的政治、经济、社会、军事、国际交往等具有很大的影响力.跨境支付系统是建立在强大的网络系统之上.近年来，美西方利用掌控的跨境网络支付系统进行一系列的金融制裁，本是独立性、快捷性和非政治性的跨境网络支付系统异化为政治化、武器化的工具.一旦被制裁国的跨境网络支付系统被切断，将严重影响该国的国际金融交易活动、影响金融和网络安全、影响社会稳定和国家安全等.随着数字人民币的发行，为人民币跨境支付领域带来前所未有的革新，同时也带来了很多挑战.面对百年未有之大变局中的国际政治环境，跨境交易网络系统的安全成为国家安全的关键基础设施.为迎接各种威胁与挑战，强化维护保障我国本土化、国际化、便捷化的跨境支付系统安全显得十分重要和紧迫.
1 人民币跨境支付系统现状
我国于2012年由中国人民银行启动人民币跨境支付系统(crossborder interbank payment system, CIPS)建设，2015年10月上线运行，解决了跨境人民币支付网络基础设施薄弱的问题，以应对各种金融风险.自2015年上线，截至2022年6月末，CIPS系统共有参与者1341家，其中直接参与者76家，间接参与者1265家.间接参与者中，亚洲965家(境内547家)、欧洲185家、非洲46家、北美洲29家、大洋洲23家、南美洲17家，覆盖全球106个国家和地区.2022年1月，人民币全球支付以3.2%的占比，在全球支付货币排名中位居第4. CIPS可以使用人民币进行直接结算，无需开设代理行账户，还能降低转款费用和所用时间，为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算结算服务，以多元化服务和多样化产品满足不同类型机构不同层次的业务需求.有助于推动中国与“一带一路”沿线国家、地区的金融经贸往来，扩大人民币使用规模与范围，对“一带一路”倡议的实施和构建网络空间命运共同体起到重要支撑作用.
2 现行跨境支付系统面临的威胁
跨境支付系统以支付、清算、结算等服务为主，国家、组织或个人使用得越多证明其系统功能性、全面性、实用性越强大，同时也能推动该网络系统的不断更新，但面对复杂多变的国际形势，跨境支付系统也会成为金融制裁的工具.原本正常的资金流被阻断，网络系统无法运行，无法进行日常跨境贸易，造成进出口货物支付、结算阻断，促使资本外逃，外汇储备无法使用，以至于造成国家经济下滑甚至崩溃.
2.1 跨境支付系统被政治化
环球银行金融电信协会(SWIFT)是现行的全球银行业跨境支付网络系统之一，成立于1973年，总部设在布鲁塞尔，先后在荷兰、美国、瑞士设立信息中心.该网络系统为各个国家及地区的金融机构会员用户开展通信并交换标准化安全的金融报文服务，主要为各会员银行间架起信息传递与交换的桥梁(不像过去用电报、电传等交流信息)，其功能包括：将240余种金融交易相关的电文标准进行统一；将超过1万家的会员单位用11位“SWIFT Code”进行身份识别；提供跨国连接的通信网络体系.该网络系统的会员已涉及全球200多个国家及地区的超过1.1万家金融机构、市场基础设施和企业用户，该系统日发信息4200多万条，每日完成结算金额超过5万亿美元.SWIFT成立之初是作为不受任何政府干预、为各国金融机构提供国际收付清算体系的信息网络贸易交易，但却逐渐沦为美西方随意操纵的工具.原因有以下几点：一是其总部设在比利时首都布鲁塞尔，这也是北约和欧盟总部的所在地，所以SWIFT实际上是受欧盟和北约约束的；二是美西方仗势美元和欧元在全球经济及金融领域的主导地位，从而垄断全球经济话语权.如美元在贸易结算中占比87%；三是该网络系统的技术和运行体系由美西方掌控；四是2001年9月11日后，美国国会通过了《国际紧急经济权利法案》，授权美国政府可以随时从SWIFT系统中调取“与不法活动有关的”金融交易和资金流通信息.在美国的要求下，SWIFT在纽约建立了分中心，并与美国国内的美元清算系统(CHIPS)、美联储转移大额付款最终资金结算系统(FEDWIRE)相对接，完成美元跨境网络系统支付.美元作为该系统的最终提供者，美国和欧盟逐渐加强了对SWIFT的影响力、监管力、控制力，用来充当与他国博弈的工具，更易进行金融制裁.
2.2 跨境支付系统面临安全风险
地缘各国的摩擦会将非系统性风险扩大化，同时加大了跨境支付网络系统的安全风险.美西方将SWIFT作为进行金融制裁的工具，事实证明，如果加入SWIFT会员的某国银行一旦被其排除在外，就被切断了与全球各国及地区银行利用各种货币通过报文进行转换交易的通道，意味着不能接收和传递国际金融交易信息，所有资金及金融活动只能使用电传或电子邮件、易货交易或现金交易等其他方式，程序繁琐，交易效率低、成本高等.如美西方利用SWIFT系统对朝鲜52家客户及其2500万美元存款进行制裁；利用SWIFT系统对伊朗进行制裁，将伊朗置于金融孤岛的地步，严重影响伊朗进出口贸易和经济发展等.2022年2月24日，俄罗斯和乌克兰发生军事冲突.2月26日，美国与欧盟、英国、加拿大等发表共同声明，宣布将俄罗斯7家银行排除出SWIFT.5月30日，欧盟又通过了针对俄罗斯的第6轮制裁措施，将俄罗斯3家银行加入制裁名单.据媒体报道，截至2022年俄罗斯有300多家金融机构是SWIFT成员，占俄罗斯金融机构一半以上，是仅次于美国的第2大使用者，80％的外汇交易按美元计价，在SWIFT日均传输的信息中俄罗斯金融机构占1.5％.这10家被制裁的金融机构的资产占俄罗斯银行总资产近80%.而中国内地目前有227家金融机构已加入环球银行金融电信协会，这大大增加了我国跨境支付交易的安全风险.
2.3 利用跨境支付系统制裁他国经济是把双刃剑
虽然利用SWIFT制裁对俄罗斯金融和经济等产生很大的影响，但俄罗斯是全球能源和粮食出口大国，美西方制裁已对欧美国家的经济反噬.一是加剧欧洲及全球能源短缺、价格上涨、粮食危机等.利用跨境支付网络系统对俄制裁，之所以没有完全达到美西方希望的效果，很重要的一条就是欧盟从俄罗斯进口石油天然气占比高达40%，跨境支付网络系统骤然终断，能源交易中止，短时间寻找替代供应不容易，致使能源短缺，造成价格飙升.二是出现债务危机.制裁导致俄罗斯无法清偿债务，也给美欧银行业带来资产损失的风险.同时威胁全球流动性和金融机构资产负债加深，全球金融市场震荡，阻碍经济复苏步伐等.三是造成美欧盟国之间分裂.在制裁问题上美欧盟国并非铁板一块，因欧盟国家对俄罗斯的石油天然气和粮食进口等依赖程度不同，各有各的利益诉求，对制裁意见分岐.四是影响民生及社会稳定.制裁会影响美西方国家的能源和粮食进口，能源物价飙升，影响经济发展和民众生活及社会稳定等，担心出现全球经济衰退，引发美西方国家动荡，造成国家内部危机加深.欧洲国家逐渐难以为继，出现了要谈判妥协的声音.五是损害自身公信力.美西方利用SWIFT制裁俄罗斯，使SWIFT失去一个大用户，使其自身利益与信用受损，阻碍了该跨境支付系统未来的发展.六是全球原有跨境支付体系遭到破坏.美西方对俄罗斯的制裁促使全球经济发生变化，美欧的主导地位受到了质疑，多国拒绝参与制裁，美元逐渐式微，不少国家转向本币结算.目前世界上已经有20多个国家研究建设双边或多边的金融清算系统，正在筹划建设自己的贸易结算体系，降低对易被美西方操控的金融信息系统的依赖，避免美西方随时可能发起的制裁，世界局势将发生板块变迁.
3 发展数字人民币推动中国跨境支付系统建设
数字人民币是随着时代进步应运而生的数字形式的法定货币，发行机构是中国人民银行，使用电子钱包，采用中心化管理，与比特币、以太币、Luna币等虚拟加密货币有本质不同.数字货币本质上是信用货币，按照发行者的信用分为私人数字货币和央行数字货币(central bank digital currency, CBDC).“虚拟货币”的概念是相对于“真实货币”即“法定货币”而提出的，是私人发行的数字货币(数字代币).2020年10月23日《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》第19条第2款明确规定：“人民币包括实物形式和数字形式”.2021年7月，中国人民银行发布首份数字人民币白皮书——《中国数字人民币的研发进展白皮书》.国际清算银行最新调查报告显示，65个国家或经济体的中央银行中约86%已开展数字货币研究，正在进行实验或概念验证的央行从2019年的42%增加到2020年的60%.2022年1月4日，中国人民银行印发《金融科技发展规划(2022—2025)》第3章重点任务第1节健全金融科技治理体系第2款全面塑造数字化能力.运用“数据+技术”打造数字化劳动力……全面提升数字时代企业核心竞争力.目前，只有2个国家真正推出了零售CBDC：巴哈马在2020年10月推出了数字沙币，尼日利亚在2021年9月发行了eNGN.2021年12月，东加勒比中央银行(ECCB)公开启用其中央银行数字货币(CBDC)DCash，而中国正在对其eCNY进行广泛的试点.数字人民币已经在部分省市和北京冬奥会试点应用.截至2022年2月数字人民币试点已覆盖40余万个冬奥场景，交易金额达到96亿元.2022年8月落地宁波轨道交通、行政事业单位工资、深圳“数币+”等各类场景应用.新冠肺炎疫情的全球蔓延、地缘各国间的摩擦都加快了各国数字货币的革新，带动了跨境支付领域新的契机.未来对削弱美元霸权地位有促进作用，数字货币的创新将跨境支付、清算、结算便捷化，“点对点”交易方式，双层管理模式对交易双方起到保护作用，降低对易被美西方操控的跨境交易系统的依赖，避免美西方随时可能发起的制裁.
4 进一步强化我国跨境支付系统安全体系的构建
维护保障国家安全与网络安全，要从全球、全国、全局、全领域、全民族的高度做好顶层设计、统筹规划，要把维护和保障金融安全纳入总体国家安全的筹划建设之中.要充分预测到在百年未有之大变局中，国际形势充满了动荡和变幻莫测，加快建设我国跨境支付系统安全体系，保障金融交易平稳、安全、自主，同时完备金融信息网络技术基础设施建设，为全球金融安全、平稳、公平的合作提供助力.
4.1 统筹跨境支付系统发展与安全
国家安全是安邦定国的重要基石，是人民安居乐业的保证，是关乎国家发展稳定和社会长治久安的重大战略问题.网络安全是国家安全的重要组成部分，没有网络安全就没有国家安全.跨境支付系统的发展与安全离不开国家强大的支撑与保障，要切实加强金融系统信息网络关键性、核心性基础设备设施建设，增强战略自主性，把产业链供应链畅通提高到实现国家强盛、保障国家安全的高度，保证经济金融网络体系正常安全运转.加紧制定修改完善涉及金融风险安全方面的政策和法律法规，依法强化对金融系统包括在我国境内的外资银行数据信息的安全监管，维护和保障国内及海外的金融资产安全.要坚定不移地坚持推进“一带一路”战略和经济全球化，倡导和践行真正的多边主义，不断推动并为构建人类命运共同体作出贡献.
4.2 精准施策构建我国跨境支付系统安全体系
俄罗斯对美西方可能利用SWIFT对其制裁，预先做好了反制裁的准备，从2014年就建立自己的支付结算系统SPFS，2019年投入使用.这次绕开美元直接用卢布结算就进行得较为顺利，使美西方让俄罗斯银行系统遭到“毁灭性”打击的目标未能实现.抓紧做好做强我国的人民币跨境支付系统(CIPS)建设，将数字人民币应用到跨境支付系统中，积极构建CIPS全球生态体系，实现我国CIPS系统对全球金融市场的全覆盖，支持全球的支付与金融市场业务.要不断创新完善提高CIPS系统的技术性能，扩展应用功能，提高服务质量和效率，保证安全可靠，讲求诚信，坚持平等、开放、安全、合作的原则，加强国家间双边和多边经贸金融合作.
4.3 积极参与全球金融信息基础设施建设和治理体系的优化进程
在有主导权和话语权的优势产业或领域，发挥我国的制度、技术、经济、市场等优势，提高参与度、支持度、贡献度，加快建设跨境支付系统，完备金融信息基础设施建设，为各国企业提供便利的同时也为我国争取到更多的机遇，用中国的规则，为世界建立更加公平、安全、便捷的金融信息网络系统，为全球金融合作制定更新技术、标准和规则，为全球金融合作企业提供更多原创型、科技型、服务型的多元化公共产品.金融信息网络基础设施的建设离不开专业人才的主观能动性，调动积极性、创新性和长远性，为进一步推动优化治理体系步入新阶段.
4.4 加强加快对金融安全高素质专门人才的培养
维护保障国家金融安全人才是关键.2020年12月30日，国务院学位委员会和教育部下发通知，批准设置交叉学科门类，并把国家安全学设为一级学科，国家安全学学科建设和人才培养进入新的创新发展阶段.国家安全涉及20大领域，经济安全是国家安全的重要领域之一，设立金融安全学科专业，培养金融安全复合型高素质专门人才是国家和社会的急迫需要.要加快做好金融安全高素质复合型专门人才的培养，在突出特色、保证质量、强化实践能力上下功夫.金融安全专业体现了交叉学科的特点，涉及文、理、工、管、法等学科，金融安全专业既要培养学生掌握金融基础知识，又要重点突出金融网络安全，在“网络”“安全”上作文章，让学生学习掌握维护金融网络安全的基础理论知识，金融系统易发生的安全风险，造成金融网络安全风险的手段、方法及特点，适时应对处置金融风险的具体安全网络技术、措施办法等理论知识和实践能力，培养德才兼备、具备较高的理论与实践能力、具有国际视野的高水平高素质复合型高级专门人才.
基金项目：国家自然科学基金项目(62076246)
作者简介
程悦，博士，中国人民公安大学国家安全学院讲师，曾任中国石化财务有限责任公司法律顾问.主要研究方向为警察法学基础理论、反恐怖理论与对策、金融法律风险评估.
（本文刊载在《信息安全研究》2023年第9卷第1期，为便于阅读做了适当精简）
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