吴沈括

北京师范大学法学院博士生导师

中国互联网协会研究中心副主任

黄诗亮

北京师范大学法学院研究助理

I、前言

美国智库NEW AMERICA发布报告《The Digital Government Mapping Project》（《数字政府建设路径》），该报告就数字政府的建设问题进行了分析研究，对数字政府建设的成功案例进行了整合，并且为政府和相关的利益者如何加快政府数字转型提出了建议。

随着互联网科技时代的发展，网络数据的作用愈发显著。尤其新冠肺炎疫情的爆发，彻底暴露了国家政府建设滞后的问题。正如报告中引用Madeleine Albright所说，大多数国家都依赖于十九世纪设计的机构和二十世纪的技术来解决二十一世纪的挑战。在过去，除了政治变革，在公共机构的运作中寻求系统层面的改进几乎是没有选择的。然而，新一代数字工具的出现和发展，这种情形将出现转机。对新冠肺炎做出了有效反应的国家无不为自己的机构提供了数字平台，政府的数字化转型势在必行。

报告认为促进数字化的一个重要措施即使用模块化、开源的数字平台，这将会大大提升政府公共部门的工作效率。报告研究得出的结论以“数字政府堆栈”的概念框架作为指南。“数字政府堆栈”阐述了这样的一个概念——关键在于寻找到并做好基础层设计，在此基础上添砖加瓦，由此形成一个整体。这里所指的基础层则是政府的部分关键职能：数字身份、数据交换和数字支付。在此基础层上支持税收与公共财政公共利益、资产跟踪、土地所有权、公民参与和投票、采购、重要记录和商业信息的公共登记处等政府服务的提供。

II、《数字政府建设路径》报告要旨

报告列举了几个收集到的成功例子来说明“数字政府堆栈”的概念框架:

一、DHIS2是世界上最大的健康管理信息系统（HMIS）。这是一个开源平台，供72个低收入和中等收入国家的医疗机构、医生和诊所使用。DHIS2可以适应不同的本地设置和需求，同时仍然可以在不同的用户之间交换数据，因为它利用了成熟的数据标准和开源软件。该平台可以管理疫苗冷藏运输单位的物流，监测农村社区孕妇的健康状况，并跟踪传染病疫情。DHIS2最近添加了一个模块，专门用于检测和管理COVID-19的公共卫生响应。

二、MOSIP是一个数字身份识别平台，能够使各国建立自己的身份识别系统，并根据当地的需要调整该平台。由于MOSIP的模块化设计，各国可以配置软件的独特实例，以满足当地的隐私要求，与不同的合作伙伴集成以进行认证和身份验证，并遵守网络安全法规。MOSIP还与生产生物识别扫描仪和电子身份证等身份识别工具的公司合作，制定安全标准和认证，以促进身份服务行业的增长和竞争。

三、UK Notify 是由英国数字政府服务开发的开放源码工具，用于通知政府部门应用程序或进程的各种状态更新。自2016年以来，英国Notify已被近500家机构采用，用于1500多个公共服务应用。美国退伍军人事务部（U.S.Department of Senior Affairs）和加拿大数字服务公司（Canadian Digital Service）正在使用UK Notify发布与大流行相关的公共卫生公告。

III、《数字政府建设路径》报告建言

建立数字政府堆栈的工作还必须遵循十大原则：

一、模块化

模块化的建设将有助于政府在遇到问题时可以随着环境的变化而轻松地重新配置和优化。就像一套乐高积木一样，模块化平台可以重新组合，以满足刚创建时可能没有预料到的需求和机会。

二、开源

几乎所有的政府都必须提供公共福利、收税等服务，并履行一系列明确界定的其他职责。这些责任可以通过技术加以简化。开发和共享开源解决方案，可以为公共部门提供动力。与模块化设计一起，帮助政府合作开发一流的解决方案，以满足政府的需求，并快速地跨国界扩展，以最小的额外成本使其他社区受益。同时，开源开发允许公民社会检查政府实施的系统，并指出设计缺陷、安全风险以及对隐私和公民权利的威胁。这将大大加强政府的效率和服务质量。

三、伦理设计

政府有责任照顾本国公民的利益，在部署数字政府平台时应优先考虑隐私。同样，负责任的政府利用制衡来防止在执行政策时滥用权力，公共部门的技术系统必须防止坏人利用善意的系统来剥削使用它们的人。

四、多方利益相关者治理

在数字平台上保护公民利益的任务非常重要，不能让政府仅凭一己之力承担。社区在开发和部署新技术时应依靠多方利益相关者的监督。利益相关者可以在部署技术系统之前检查算法偏差、危险的治理模型或其他意外后果。分散控制技术系统增加了治理的复杂性，但也提供了防止潜在滥用的关键保障。

五、数据的用户所有权

随着政府开始利用数字平台为其机构提供动力，政府应该帮助公民拥有和控制个人数据。为实现这一目标，社会可能需要重新考虑数据所有权和数据保护规则。

将用户置于公共数据架构的中心，可以让个人在私人公司、政府和研究人员如何使用敏感的个人信息方面拥有更多的自主权。各国政府应该参考世界经济论坛最近发布的Presido原则，为如何重申个人权利和建立更分散、更具弹性的数据模型提供一个创新的新价值观框架。

六、互操作性

如果将数字系统组合成一套完整的系统，创造出一个大于各部分总和的整体，那么数字系统的功能将更加强大。如果各国政府采用共同的标准和数据可移植性协议，它们将有助于开发更广泛的互操作平台，以实现公共价值。

七、以用户为中心的设计

决策者应该让用户参与公共部门数字平台的设计、测试和改进过程。以用户为中心的设计原则从受数字工具影响的社区汲取专业知识和意见，并将其纳入设计工作中。确保所有群体，特别是边缘化群体，在如何开发和部署工具方面拥有发言权。以人为中心的协同设计过程带来了更具包容性的数字工具，并降低意外伤害的风险。

八、数字公平

当政府建立数字平台时，他们应该明确计划满足那些上网或数字技术有限的人的需求。数字化转型有可能加剧与数字边缘化人口之间的不平等。政府应该建立公共事业，如应用程序接口和采用培训，不仅增加获得服务的机会，而且确保所有社区都能从创新中受益。世界各国政府应探索将模拟和数字系统分层的方法，以确保能够使用不同数字工具的社区不会被数字转型抛在后面。

九、弹性建设

使用数字服务的优势之一是，它们可以通过提供多种“冗余”的途径来获得公共服务，从而培养恢复力。从低成本远程医疗作为无法获得当面护理时的后备手段，到数字和邮件投票，再到补充当面投票，可选择性原则应适用于所有基本服务。为公民提供多种途径获取重要服务，在出现问题时提供保障。数字平台不仅加快了效率低下的模拟服务交付过程，而且还创建了有意的冗余，以降低模拟系统故障时的风险。

十、高低数字容量设计

模块化、开源的数字公共基础设施可以让新兴市场采用下一代系统，使它们能够跨越一代人的发展，也有助于拥有过时遗留系统的国家迎头赶上。随着数字公共产品开始生产以建立更有效的机构，决策者应该努力确保他们的解决方案能够适应不同情况下不同水平的数字能力。

IV、《数字政府建设路径》报告焦点

数十万人在新冠疫情的爆发中失去生命，应该意识到在这场危难当中，世界作为一个整体，没有一个国家能幸免。数字政府的建设是新时代全球性议题。今天，需要社会和体制创新，需要全社会的共同努力。要实现这一愿景，报告认为需要在两个领域持续关注：

一、制度架构

在政府中，人员配置是政策。最成功地在其机构中部署数字政府平台的政府通常会专门为提高公共部门技术质量的任务专门设立一些部委。芬兰和爱沙尼亚的北欧互操作性研究所、印度独特的身份识别机构、韩国的科学和信息通信技术部以及加拿大的数字学院等组织提供了一些机构的例子，这些机构协调资源、人才和战略，以加速下一代数字公共的发展基础设施。

每个国家都应建设国内政府能力，帮助指导其公共机构使用技术。这些协调机构可以打破政府机构之间的隔阂，制定跨机构的国家数字公共基础设施战略，教育政府官员了解下一代数字系统的优点和风险，并提供人员配置，以提高公共部门建设和整合新系统的能力。

与此同时，越来越需要新的多边机构为公共机构开发、主办和部署数字平台。开创性的合作伙伴关系，包括数字公共产品联盟、数字影响联盟和繁荣协作组织，都表明了在这一领域合作的重要性。多边机构可以帮助建立负责任使用的最佳实践，在公共部门共享开源解决方案，并建立互操作性标准。

二、投资机制

政府、技术人员、民间社会和慈善机构应该开始探索新的模式，为数字公共基础设施的开发和部署提供资金。数字政府平台将需要激励持续投资、反复改进和公共责任的融资机制。早期在创建开放的数字生态系统和国际公私合作伙伴关系方面的尝试说明了创新融资模式如何可持续地为数字政府平台融资。Omidyar Network和Boston Consulting Group最近的一份报告指出，数字身份平台Aadhaar和MOSIP使用公共和慈善基金资助初始开发和部署，后来开始向企业收取费用。爱沙尼亚的电子居住平台等其他模式通过更高效的政府服务节省成本，为平台分配资源。在公共卫生部门，全球疫苗联盟通过汇集低收入国家的需求和协调疫苗生产以降低接种成本来纠正市场失灵。改善公共卫生促进的经济增长使发展中国家能够共同资助疫苗。政府、资助者和民间社会组织的联盟可以通过采用这种模式来引导技术产业朝着更好的社会结果迈进。

由于这些项目的生命周期很长，创新的融资机制也可能促使养老基金和主权财富基金投资于公共技术平台。安大略省的土地登记处（landregistry）等令人信服的模型已经提供了养老基金如何提供开发世界级技术所需的前期流动资金，并随后从长期、稳定的财务回报中获益。早期的公共投资和公共风险管理系统的快速部署和维护，可以使公共资本的快速扩张和长期发展得到支持。

报告描绘了这样的一个数字政府建设图景：以“数字政府堆栈”为概念框架，遵循“数字政府堆栈”十大原则，建设模块化、开源的数字平台，为公共部门的运作提供动力。同时，还要在世界范围内要创新体制，形成新的秩序框架，迎合数字政府趋势，完成政府数字化转型。要完成这项工作是复杂的，充满挑战的，但却又是势在必行的。这将是一段漫长又艰苦的旅程，世界将又迎来一次大变革。

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