作者：郭明多1，2，周雷1，2，魏彬1，2
（1.交通运输部科学研究院；2.综合交通运输大数据应用技术交通运输行业重点实验室）
本文着眼综合交通运输大数据发展全局，全面梳理了综合交通运输大数据制度标准体系现状，深入分析了制度标准体系中存在的问题，结合国外发达国家和国内先进部门的顶层设计经验和制度标准经验，提出我国综合交通运输大数据制度标准体系建设的初步设想，为行业综合交通运输大数据的管理、大数据制度标准体系的完善等工作提供参考。
党的十八大以来，交通运输行业深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于数字中国建设的重要指示，切实落实国家大数据战略，全力推动交通运输的高质量发展，在综合交通运输大数据各方面取得了积极成效。
但总体上看，综合交通运输大数据在管理制度体系、标准规范体系、平台体系、应用体系等方面依然有待完善，其中管理制度和标准规范体系的建立是整个行业大数据发展的基础和保障。因此，着眼综合交通运输大数据发展全局，全面梳理综合交通运输大数据制度和标准体系现状，同时对标国外发达国家和国内先进部门分析与其存在的差距，有利于完善综合交通运输大数据管理制度体系和标准规范体系建设，促进大数据顶层设计出台，以便更好地指导行业大数据应用。
一、综合交通运输大数据制度体系现状
（一）国家层面
自2016年起，交通运输部陆续出台的《交通运输信息化“十三五”发展规划》《关于推进交通运输行业数据资源开放共享的实施意见》《国家综合交通运输信息平台总体技术方案》《交通运输政务信息资源共享管理办法（试行）》等大数据政策文件超过17份，从管理和技术两个方面完善了制度体系，改变了行业政务大数据发展“无据可依”的历史，为综合交通运输大数据发展奠定了良好基础。
国家邮政局于2016年11月发布的《国家邮政局关于促进邮政行业科技创新工作的指导意见》中提到：推动运输高效化（积极衔接现代综合交通运输体系，大力实施“上车、上船、上飞机”工程，拓展服务网络，提高运载效率。按照统筹学原理，运用大数据仿真，设计最优路网拓扑结构，优化企业运输网络，高效运用飞机、火车、汽车和轮船等不同运输资源），以及实现管理科学化（加快大数据及云平台等基础设施建设，推动信息化应用向“邮政云”“快递云”平台迁移等）。2016年12月，国家邮政局发布了《邮政业发展“十三五”规划》，规划中指出提升科技创新水平，加强大数据开发和应用，提高对发展趋势的研判能力，对服务质量、网络运行和安全生产的监控能力，以及对行业管理的决策支撑能力。此外，以“互联网+”监管为主线，以邮政业大数据应用为核心，依托既有条件及相关工程成果，加强寄递渠道安全监管能力建设，提升邮政监管水平。
中国民用航空局于2017年9月，由民航局运行监控中心等23家行业内单位签署《中国民航运行数据共享协议》，积极推进运行数据共享合作。
（二）省级层面
贵州、广东、湖南、天津、河北、福建、辽宁、湖北等省份在交通运输大数据政策制度上走在了前列。目前，贵州省出台了《贵州省交通行业数据资源管理体系规范》，正在制定贵州省交通运输信息化管理办法、信息化目标考核办法、政务信息资源管理办法；广东省印发了《广东省交通运输“互联网+便捷交通”实施方案》《广东省智慧交通顶层设计》《广东省交通运输政务信息资源共享管理办法（试行）》，起草了《广东省综合运输大数据采集开放管理办法》；湖南省发布了《湖南省交通运输行业信息资源管理细则（征求意见稿）》《湖南省交通运输行业交换共享流程》《湖南省交通运输数据资源中心对接规范》；天津公布了《天津市智能交通发展规划》；河北省厅起草了《河北省交通运输厅关于加快发展“大智移云”的实施意见》；福建、辽宁、湖北等省正在制定省内的交通运输政务信息资源管理办法或管理细则。
二、综合交通运输大数据标准体系现状
在大数据行业标准方面，交通运输行业已经发布了《JT/T 697.1-13 交通运输基础数据元》，在国家标准参与方面，《信息技术 大数据》等国家标准正在制定。在地方标准方面，全国大部分省份普遍处于“观望”状态。
（一）国家和行业标准
目前交通运输信息化标准体系已经发布，制定了《JT/T 697.1-13 交通运输基础数据元》等一系列标准，包括公路、港口、航道、船舶、船员、道路运输、水路运输等14个基础数据元标准。同时，交通运输行业也正在积极参与国标委组织的《信息技术大数据技术参考模型》《信息技术 大数据 系统通用规范》等国家大数据标准研究制定工作。
（二）地方标准
在各地方的大数据标准体系上，全国大部分省份普遍处于观望状态，期望国家和行业能率先出台数据采集交换、分级分类、脱敏、确权、开放、流通、交易等标准。相较而言，贵州、江苏、辽宁、福建在大数据标准上较积极。贵州省交通运输厅参与了由省大数据管理局牵头编制并发布的《政府数据共享交换平台数据脱敏指南》《政府数据数据分类分级指南》《政府数据资源目录》等标准；江苏、辽宁、福建等省份交通运输厅正在以科技项目形式，开展省级交通运输政务信息资源目录编制指南等标准编制。
三、综合交通运输大数据制度标准体系存在的问题
（一）大数据统筹体制尚需健全
综合交通运输由公路、水路、铁路、民航等多种运输方式组成，涉及多个业务领域，在横向协调上目前尚无健全的沟通机制，缺乏统筹推进综合交通运输大数据发展的机构，主要采取“就事论事”“一事一议”的协调模式，协调成本高，随意性强，多种运输方式间的数据资源难以及时交换共享，综合交通运输大数据应用难以深化。同时，行业内大数据管理职责较为分散，从事大数据应用管理的人员不多，且大部分还不能做到专门负责。
（二）大数据顶层设计尚待完善
近年来，为落实国家出台的各项促进大数据发展战略文件，交通运输行业研究制定了一系列大数据共享开发实施意见等文件，在构建综合交通运输大数据发展的顶层设计方面做出了积极尝试。但对照习近平总书记重要讲话精神，目前的顶层设计还存在站位不够高、眼光不够长远、内容不够与时俱进等问题，特别是以数据为关键要素的交通运输信息化规划编制都还显得明显不够。同时，由于行业大数据发展的顶层设计迟迟未确定，省级交通运输主管部门亦面临不清楚交通运输大数据发展总体目标、发展方向等问题。站在更高层面引领交通运输信息化工作发展，并有效支撑国家大数据战略和交通强国建设，成为交通运输行业急需开展的工作。
（三）大数据管理制度缺乏有效规制
虽然交通运输行业已经出台《交通运输政务信息资源共享管理办法（试行）》等管理制度，但大数据项目总体是按“交通设施基本建设项目”进行管理。交通设施基本建设特点是技术稳定、内容明确、边界清晰，而大数据项目正好相反，是一个动态调整、迭代更新的建设过程。同时，对于综合交通运输大数据全生命周期管理，部分环节缺乏有效的考评机制，行业采集、存储、传输、共享、开放、分析挖掘、应用呈现、安全等管理尚未形成有效闭环，相关大数据项目目录发布、交换共享、开放、质量评估等缺乏有效的持续性跟踪监督和激励约束，行业各级主管部门动力不足。
（四）标准规范体系不足以支撑行业大数据应用技术统筹
国家和行业基础性数据标准尚未在全行业得到有效普及，部省层面应用较多，但大量交通企事业单位、信息技术企业和基层管理部门对行业标准所知较少，应用较少，数据标准化程度不高；同时，交通运输信息化标准体系发布较早，标准体系中并未涉及大数据相关技术标准。在数据资源采集、共享、开放上，数据资源采集，数据资源交换接口、访问接口、开放接口，数据资源交换共享，数据资源分级分类，数据资源脱敏、确权、标识、开放、流通，数据资源融合，数据资源安全等标准缺乏；在大数据应用上，技术参考模型、系统通用规范等标准缺乏，暂时无法为行业管理部门判断行业大数据所处发展阶段、未来发展方向，以及大数据应用产品的选型、验收、检测等提供依据。
四、国内外大数据制度标准体系经验借鉴
（一）国内外共性经验总结
从国外建设经验来看，在顶层设计方面，美国、欧盟、英国、法国、日本等均发布多项促进大数据发展的顶层规划，旨在使自身成为大数据应用的世界领跑者；在制度标准方面，德国、英国、澳大利亚等均通过颁布《联邦数据保护法》《车联网和自动驾驶汽车网络安全准则》等，加强制度标准体系建设。国外制度标准体系建设经验如表1所示。
从国内建设经验来看，在顶层设计方面，国家卫生健康委员会、自然资源部、国家发展改革委员会、农业农业部、生态环保部出台了多项大数据实施意见，给交通运输行业研究大数据顶层设计提供了参考依据。在制度标准方面，国家卫生健康委员印发的《国家健康医疗大数据标准、安全和服务管理办法（试行）》，以及贵州省出台的《贵州省大数据发展应用促进条例》等各项制度标准文件，也给交通运输行业健全完善大数据制度标准体系提供了参考依据。
（二）国际经验借鉴
1、顶层设计经验
美国先后发布了《大数据研究和发展计划》《支持数据驱动型创新的技术与政策》《大数据：把握机遇 保存价值》《联邦大数据研究和开发战略计划》等顶层规划，就政府如何支持数据型驱动创新、推动大数据发展提出了具体政策建议。欧盟先后发布了《数据驱动经济战略》《欧盟大数据价值战略研究和创新议程》《打造欧洲数据经济》等顶层规划，就实现欧洲在世界创造大数据价值中的领先地位提出了具体政策建议。英国先后发布了《英国数据能力发展战略规划》《英国数字战略》等顶层规划，旨在使英国成为大数据分析的世界领跑者，并使公民和消费者、企业界和学术界、公共部门和私营部门均从中获益。法国先后发布了《数字化路线图》《法国政府大数据五项支持计划》等顶层规划，旨在开展一系列的投资计划，通过发展创新性解决方案并用于实践，来促进法国在大数据领域的发展。日本先后发布了《面向2020年的ICT综合战略》《创建最尖端IT国家宣言》等顶层规划[1]，旨在发展开放公共数据和大数据为核心的日本新IT国家战略。
2、制度标准经验
2018年5月，欧盟《通用数据保护条例》正式实行，用于保护个人隐私数据。1997年，德国颁布了全面规范互联网信息传播行为的法律《信息和通讯服务规范法》；2002年，德国通过《联邦数据保护法》，并于2009年进行修订。《联邦数据保护法》修改生效后，更多德国企业开始对客户信息实施高水平的保护措施，提高了客户信息的保密性和安全性[2]。2017年8月，由英国运输部与英国国家基础设施保护中心（CPNI）共同制定新的网络安全准则《车联网和自动驾驶汽车网络安全准则》出台，该准则隶属于英国政府道路安全与网络安全相关政策的一部分。2016年5月，澳大利亚信息专员办公室（OAIC）发布了《大数据指南和澳大利亚隐私原则》的草案，指南草案概述了关键的隐私要求，并鼓励实施隐私管理框架。
（三）国内经验借鉴
1、顶层设计经验
国内同级部委出台大数据政策文件情况如表2所示。
2、制度标准经验
贵州省的大数据发展水平一致处于全国前列。2015年6月17日，习近平总书记考察贵州省时就强调过“贵州发展大数据确实有道理”[3]。贵州省出台大数据制度标准文件（部分）情况如表3所示。
五、综合交通运输大数据制度标准体系建设初步设想
（一）研究综合交通运输大数据发展实施意见设想
从贯彻以习近平同志为核心的党中央关于数字中国建设的重要指示出发，切实落实国家大数据战略，全面支撑交通强国建设和交通运输的高质量发展的全局高度，研究编制综合交通运输大数据发展实施意见，明确指导思想、基本原则、战略目标、战略任务、保障机制等内容，提出我国综合交通运输行业大数据发展顶层设计，以此作为指导未来3-5年行业大数据发展的纲领性文件。
（二）完善大数据管理制度设想
建议针对行业大数据迭代更新速度快的特征，组织修订大数据项目涵盖立项、建设、管理、运维等过程相关管理办法。围绕综合交通运输大数据全生命周期管理，研究出台数据资源采集、存储、传输、共享、开放、分析挖掘、应用呈现、安全等管理制度，包括但不限于制定数据资源目录发布、交换共享、质量评估等监督考评管理办法，出台公共数据资源的开放管理、保密审查管理、交通运输关键信息基础设施安全规划、政府和社会资本合作（PPP）指南等办法。
（三）研制大数据重点标准规范设想
建议重点研究制定数据资源采集，数据资源交换接口、访问接口、开放接口，数据资源分级分类，数据资源脱敏、确权、标识、开放、流通，数据资源融合，数据资源安全等标准规范。
六、总结
综合交通运输大数据制度标准体系应定位于解决当前大数据顶层设计尚待完善、大数据制度标准亟待加强等问题。建议体系建设工作要着眼综合交通运输大数据发展全局，研究编制综合交通运输大数据发展实施意见等顶层设计，通过行业各级主管部门共同完善大数据管理制度体系、研制大数据重点标准规，加强对综合交通运输大数据的管理。
参考文献
[1] 武锋.加快大数据发展是大势所趋[J].全球化,2016(4):91-102.
[2] 涂兴佩.大数据在国外[J].中国科技奖励,2016(4):36-39.
[3] 毛胤强.贵州大数据产业发展战略理解和实施建议[J].现代经济信息,2016(2).
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