《2017年数字治理白皮书》旨在分析总结各国政府、企业、民众和民间组织协同开展数字治理的实践和创新机制，促进各国制定适用于本国国情且最有效的方法。白皮书从互联网建设与治理、发展智能社会公共服务、促进数字经济发展、数字基础设施安全保护四个方面，通过典型案例分别展示了各国各具特点的数字治理策略，并对各国的成功和经验提出了见解。

一、互联网建设与治理

多方协同治理是可持续化的数字化发展策略的关键，在互联网治理问题上，国际上典型案例是巴西所建立的多方协同互联网治理模式。巴西的互联网建设与治理走在发展中国家的前列，其亮点在于建立了民间组织、政府、学术界和商业界等多方协同治理的有效机制，该机制的两大核心支柱为：

1、创建巴西互联网指导委员会（CGI）。委员会负责互联网的实施、管理和使用等方面工作。委员会共有21个名成员：9名来自于政府组织，4名来自民间社会，4名来自私营部门，4名来自学术界和技术界，确保不会有任何一方的成员超过委员会的半数，充分体现了多方协同治理的理念。

2、颁布了被誉为“巴西互联网宪法”的《网络民法》。该法案于2014年颁布，明确了用户、企业和公共机构共同使用互联网的权利与义务，强调了互联网管理的关键原则，如言论自由、网络中立、正当程序和隐私保护等。其制定与颁布过程也很重要，市民、政府、国际和本国互联网公司、民间社会和参与法案协商的其他人，主要通过一个在线平台进行讨论和调解，共同起草该法案。

二、发展智能社会公共服务

数字政府是发展智能社会公共服务的重要支柱，政府应分阶段选定重点的数字化服务及其实施方法，并与国家总体战略相一致。总结爱沙尼亚、新加坡、印度、阿联酋建设数字政府发展智能社会公共服务的实践，有如下经验：

1、数字政府模式

较小的国家通常采用集权方式，例如，新加坡在其“智慧国”建设中充分体现了中央政府的权威，新加坡咨讯通信媒体发展管理局（IMDA）和新加坡政府科技局（GovTech）是推进新加坡“智慧国”建设的重要政府部门。前者是一个中央管理机构，而后者则设有专门的管理委员会，行业委员会和总理办公室负责对首席信息官（CIO）的监督。同样，爱沙尼亚每个部门设有一名专职CIO，与中央政府的CIO办公室协调工作。而更大的国家通常建立特定的政府机关，如印度于2009年成立唯一身份识别管理局，负责面向全国公民开展唯一数字化身份认证与管理。

2、打造“数字政府”的三个阶段

第1阶段：自动化和可用性。将政府服务数字化，并建立基础设施来推动所有的政府服务在线化，该阶段侧重于了解民众需求、实现服务自动化并鼓励民众参与等短期目标。如新加坡在2000年实现了98%的公共服务通过在线提供。

第2阶段：移动化和统一化。即将所有在线的和移动端的政府服务，迁移到统一的平台或门户。该阶段工作注重加强服务的可移动性、简化用户体验以及发动民众和企业的参与。例如，爱沙尼亚和印度都已着手打造唯一的数字识别系统，公民在诸多数字化的公共服务（如电子健康医疗、电子商业注册以及电子税收等）中都使用该数字身份。新加坡建立了统一的移动平台，并已于2010年在该移动平台上实现了300项移动化服务。

第3阶段：可预测性、协作性和个性化。政府能更加聪明地使用民众数据，依靠大数据、人工智能等技术进行预测，并向民众主动提供个性化服务。在该阶段同样需要打造一个完全开放的平台（例如数字社区、数字城市），为公民和企业开发和提供定制化的服务。例如推动新加坡“智慧国”建设的政府科技局（GovTech），以公民为中心，利用人工智能、机器人、区块链和大数据等技术开展民众行为分析与预测，以开发公民最受用的产品和服务。

大多数新开展数字政府建设的国家尚处于第1阶段。其他国家，如海湾阿拉伯国家合作委员会的大多数国家，已经发展到第2阶段。新加坡、澳大利亚、英国和瑞典目前已进入第3阶段。

案例：新加坡赋予公民治理权力

新加坡的“数字政府”已进入第3阶段，即可预测性、协作性和个性化的治理。与之相应，新加坡的数字化公共服务亦已走在世界前列，其特点是始终将公民作为发展数字经济和数字政府的工作中心，分析民众行为数据、预测民众行为并主动提供个性化的数字化服务。政府依赖公民对于服务的反馈，成立小组对所有政府服务予以分析并形成以公民为中心的观点。

新加坡具备了以下打造数字政府的所有所需条件：

-已搭建好良好的信息化基础设施。

-最高层领导的支持是保证成功的关键。

-营造良好的创业环境激励开放式创新模式。

-具有前瞻性的监管和法律环境，这是将新的数字服务及时推向市场的关键因素，监管体制必须适用于新的数字服务并驱动数字经济发展。

-治理结构必须保证国家和行业的利益相关者之间的合作。

-采用数字化技术构建高效充分的公共服务体系。

新加坡“数字政府”成功的两个重要因素：

一是强调以用户为中心。关注民众面临的问题，并运用先进技术解决问题，这是一个重要的原则，可以使政府的政策集中于正确的目标。例如，新加坡咨讯通信媒体发展管理局（IMDA）实验室开展了使用无人机向偏远岛屿发送快递的试验，将来用于取代货运船送货。

二是政府愿意开展试验并承担风险。推动“智慧国”建设的政府科技局（GovTech）已经吸引了行业界的大量参与，开展人工智能、机器人、区块链等技术的相关试验，其目标是成为应用技术的领导者。新加坡政府科技局是唯一一个有能力将创意转变成最终产品的政府部门。

三、促进数字经济发展

营造科研、政府和企业的高科技三位一体生态系统是发展数字经济的关键。英国、瑞典、肯尼亚和哥斯达黎加的四个案例研究探讨了具有不同经济、人口和发展情况的国家的政策制定者如何为促成科技公司集群、推动数字经济的增长创造必要的条件、确保国家充分利用数字化带来的好处所做出的努力。

数字经济的竞争是一个以全球网络和平台为基础的全球性竞争，尽管国内市场很大的国家确实为其数字公司提供了部分优势，但是如果存在其他有利条件的话，较小的国家有可能利用网络和平台复制其竞争对手的成功。瑞典这个相对较小的国家，为企业家营造了良好的政治和经济文化环境，已创建了一批与硅谷相媲美的全球范围的科技公司。

加强不同经济部门之间的合作，以及政府运用其作为技术提供方的客户这一角色，是经常提到的主题，英国对这一主题予以了很好的诠释。英国是世界上最具活力和增长最快的数字经济体之一，英国政府近来在刺激和维持数字经济增长方面发挥了重要作用。在过去的七年里，英国政府广泛运用政府公共采购手段来影响国内的技术市场，内阁办公室在推动数字经济过程中发挥了极其重要的作用，自2010年开始，内阁办公室执行了系列的数字技术采购，为小型数字企业投标政府采购项目提供机会，将政府作为数字经济的重要支持者及消费者，对市场产生重大影响。此外，英国政府还利用其资金和聚集力量建立系列世界级的技术创新中心（英国政府称之为“弹射中心”），帮助数字企业与其他行业之间的连接，加速其他行业的数字化转型，促进科研机构和初创企业的合作。自2012年开始至今，英国先后建立了11个“弹射中心”，涉及数字技术、卫星通信、未来城市和先进制造业、能源、生物技术等领域。2017年3月，英国政府发布《英国数字战略》，更是充分表明了其打造世界一流的数字经济的决心。

其他国家选择了不同的方法来应对国内市场规模偏小的劣势。哥斯达黎加人口不到500万，通过使用税收优惠和有关自由贸易的长期承诺，使其对于一些国际数字公司已具有了吸引力，获得国外科技公司的投资，同时推动了本国企业的发展。

在非洲，肯尼亚政府已经采取措施，改进本国的数字基础设施，并推动资本成为区域数字中心。受益于移动支付平台M-PESA的成功推动，肯尼亚的数字经济已吸引了投资者，跨国公司和本国数字公司的增长开始为部分东非国家的传统产业带来效益。

四、数字基础设施安全保护

开放、安全和值得信赖的互联网是发展强大的数字经济的先决条件。在制定国家数字政策时，政府必须以安全和信任为基础，并确定私营部门、技术社区和民间社会的各自作用与责任。更具体地，国家的数据安全主要关注以下四方面：

1、制定全面的国家网络安全战略，包括防止国家关键基础设施受到网络攻击的保护措施。对于所有的公共和私营部门，制止一切侵犯国家资产的网络攻击并提高对潜在网络威胁的警觉意识。

2、制定明确的网络安全和数据保护法律。必须包括对网络犯罪类别的定义，在网络攻击方面国家和其他方的职责说明，建立清晰、实用和法律可行的方法以抵制数据带来的隐私泄露和歧视问题等。

3、建立应对网络攻击的机制，如计算机应急响应小组（CERT）、计算机安全事件响应小组（CIRT）等。

4、面向国家政府、企业（尤其是中小企业）和个人用户，推行基础广泛的网络安全能力建设和意识提升项目。

5、除了建立支持数据安全的政策框架，为数据的使用制定具有敏捷性和适应性的政策也非常重要。最重要的是需要在跨国层面就建立敏捷性和适应性的执法机制问题达成共识。国家领导人重点关注的主题包括提供透明度、加强责问、赋予个人权利。

案例：德国启动“数字议程”

德国的数字化转型重点放在投资互联网基础设施、加强网络安全和信任、运用数据保护措施、加强数字工作场所的能力等方面。2014年8月，德国联邦经济与能源部、内政部和运输和数字基础设施部联合推出了《2014-2017年数字议程》，目标是积极促进德国数字化转型的发展。此外，联邦内政部修订了2011年《网络安全战略》，提出新的《网络安全战略》。德国的重要经验包括：

- 德国在数字基础设施方面的成功得益于有利于公司投资和创新的监管框架，该监管框架制定于2016年，为所有相关者确立了法律和计划。

- 德国的网络安全策略侧重于面向未来的保障自由和安全的网络安全政策。

- 通过《信息技术安全法》建立有弹性的信息技术来防范网络攻击，关键基础设施运营商必须上报网络攻击事件，扩大了对关键基础设施的保护范围。

- 为了建立社会和经济的保护和信任，政府对数据处理机构予以评价，确认他们有充分的技术和管理措施保证达到足够的数据保护水平。

- 为了推动数字化工作场所和经济的发展，德国政策制定者将重点放在中小企业政策框架制定、价值链重塑、商业模式重新定义上，以体现“工业4.0”。

作者：张雅妮，陈濛萌

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