作者简介
周加海，最高人民法院研究室副主任；喻海松，最高人民法院研究室刑事处处长；李振华，最高人民法院研究室刑事处一级调研员。
《关于依法惩治网络暴力违法犯罪的指导意见》的理解与适用
文｜周加海 喻海松 李振华
（本文刊载于《中国应用法学》2023年第5期）
内容提要：《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法惩治网络暴力违法犯罪的指导意见》依照刑法、刑事诉讼法及有关法律、司法解释的规定，结合执法、司法实践，对网络暴力违法犯罪案件的法律适用和政策把握问题作了全面的规定。该规范性文件共二十条，涵括罪名适用规则、处罚界限、追诉程序、民事维权、诉源治理等内容，特别是对网络侮辱、诽谤的公诉标准、自诉转公诉程序等作了细化明确。本文对该规范性文件的制定背景、起草中的主要考虑和重点内容作了介绍。
关键词：网络暴力 侮辱罪 诽谤罪 公诉标准 自诉转公诉
文 章 目 录
引言
一、《意见》的制定背景
二、《意见》起草中的主要考虑
三、《意见》的主要内容
（一）关于网络暴力行为的罪名适用
（二）关于网络暴力行政违法行为的处理
（三）关于网络暴力违法犯罪的从重处罚情形
（四）关于网络暴力违法犯罪与正当行为的界限
（五）关于落实公安机关协助取证的法律规定
（六）关于网络侮辱、诽谤刑事案件的公诉标准
（七）关于网络侮辱、诽谤刑事案件的自诉转公诉程序
（八）关于依法支持针对网络暴力的民事维权
（九）关于网络暴力案件的公益诉讼规则
（十）关于网络暴力的诉源治理
▐ 引 言
2023年9月25日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于依法惩治网络暴力违法犯罪的指导意见》（法发〔2023〕14号，以下简称《意见》）。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《意见》的制定背景、起草中的主要考虑和重点内容介绍如下。
▐ 一、《意见》的制定背景
网络空间是现实社会的延伸，是亿万民众共同的精神家园。习近平总书记强调：“网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益”，并要求以时代新风塑造和净化网络空间，共建网上美好精神家园。
随着全媒体时代的到来，网络暴力问题日益凸显。在信息网络上针对个人肆意发布谩骂侮辱、造谣诽谤、侵犯隐私等信息的网络暴力行为愈演愈烈，危害越发严重。一方面，网暴信息快速扩散、发酵，形成舆论风暴，令被害人承受巨大的精神压力和痛苦，有的造成“社会性死亡”甚至精神失常、自杀等严重后果，“按键伤人”“按键杀人”的悲剧不断；另一方面，相关网暴信息扰乱网络秩序、破坏网络生态，致使网络空间戾气横行，严重影响社会公众安全感。互联网虽是虚拟空间，但绝非法外之地。依法维护公民权益和网络秩序，让网暴者付出应有代价，已经成为全社会的共识。
网络暴力行为在刑法上主要适用的罪名为侮辱罪、诽谤罪。司法实践中，对于侮辱、诽谤犯罪通常需要被害人提起刑事自诉，适用公诉程序的情形较少。统计数据显示，近年来，侮辱、诽谤刑事案件增长明显，其中不少是网络侮辱、诽谤案件。以诽谤刑事案件为例，2022年人民法院一审收案618件，较2013年（126件）增长了390.48%；其中公诉只有29件，仅占4.69%。与案件数量逐年增长形成明显反差的是，作出有罪判决的案件较少。仍以2022年诽谤刑事案件为例，当年共审结此类案件587件，大致情况如下：不予受理的271件，占46.17%；驳回起诉的110件，占18.74%；准予撤诉的97件，占16.52%；作出判决的只有79件，仅占13.46%，其中，被判决有罪的则仅有43人。案件数量逐年增多、有罪判决人数极少的巨大反差，一方面缘于自诉人在确认网络暴力侵害人、收集证据等方面存在现实困难，另一方面也与侮辱、诽谤犯罪案件的公诉标准缺乏细化指引、“门槛过高”有关。依法严惩网络暴力犯罪，关键在于要适应网络侮辱、诽谤的特点、危害，进一步明确法律适用标准，畅通刑事追诉程序，为网暴被害人及时提供有效法律救济，彰显法律威严，让人民群众充分感受到人格权益获得保障、公平正义就在身边。
鉴此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部立足执法司法实践，在中央网信办等有关部门的大力支持下，经深入调查研究、广泛征求意见、反复论证完善，共同研究制定了《意见》。《意见》制定过程中，“两高一部”公开向全社会征求意见，广大群众通过线上线下方式踊跃参与，共提出了5万余条意见建议，为完善文件规定发挥了重要作用。
2023年7月，习近平总书记对网络安全和信息化工作作出重要指示，强调坚持依法管网、依法办网、依法上网。本《意见》是“两高一部”认真学习、深入贯彻习近平总书记重要指示精神，坚持网信为民，坚持走中国特色治网之道，坚持统筹发展和安全，为网信事业高质量发展提供有力司法服务和保障的具体举措。《意见》的发布施行，对于进一步提升网络暴力治理成效，有效维护广大网民人格权益和网络秩序，健全网络综合治理体系，营造清朗网络空间，必将发挥重要作用。
▐ 二、《意见》起草中的主要考虑
《意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于网络强国的重要思想，根据有关法律和司法解释的规定，切实加大对网络暴力违法犯罪的惩治力度，立足执法、司法职能深化网络暴力治理。《意见》起草中，主要有以下四点考虑：
一是坚持依法惩治立场，切实维护网络时代人格权益。当前，网络暴力滋生蔓延，贬损他人人格，损害他人名誉，侵犯他人合法权益。对此，人民群众反映强烈。《意见》坚持以人民为中心，积极回应人民群众关切，聚焦破解受害人维权困境，依法惩治网络暴力违法犯罪，立足执法、司法职责，不断提升广大人民群众在网络空间的获得感、幸福感、安全感。
二是坚持零容忍态度，切实矫正“法不责众”错误倾向。网络暴力事件往往参与人数众多、因果关系复杂，导致在责任认定上存在一定困难。对此，《意见》要求坚持严格执法，依法严肃追究责任，让人民群众充分感受到公平正义。同时明确，要重点打击恶意发起者、组织者、恶意推波助澜者以及屡教不改者；对于构成犯罪的依法追究刑事责任，尚不构成犯罪但符合治安管理处罚法等规定的，依法予以行政处罚。
三是整治互联网乱象，助力营造安全清朗网络空间。有效治理网络暴力，要求进一步压实网络平台的法律责任，依法严厉惩治借网络暴力事件实施的恶意营销炒作行为。对此，《意见》明确，基于蹭炒热度、推广引流等目的，利用互联网用户公众账号等推送、传播有关网络暴力违法犯罪的信息的，以非法利用信息网络罪定罪处罚；同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
四是准确把握行为界限，切实防止不当干预表达自由。广大网民在互联网空间享有言论自由，受宪法和法律保护。惩治网络暴力违法犯罪，绝非限制言论自由，而是明确权利边界，规制越界行为。对此，《意见》在明确依法惩治网络暴力违法犯罪的同时，要求准确把握违法犯罪行为的认定标准，切实防止对正当权利的不当干预。特别是，不能将网络检举、揭发认定为网络暴力，要正确对待网民的评论、批评。
▐ 三、《意见》的主要内容
《意见》针对当前执法、司法实践中的新情况新问题，依照刑法、刑事诉讼法以及有关法律、司法解释的规定，从充分认识社会危害、准确适用法律、畅通诉讼程序，以及促进综合治理四个方面，对网络暴力案件的法律适用和政策把握问题作了全面规定。《意见》共20条，主要包括以下十个方面的重点问题。
（一）关于网络暴力行为的罪名适用
根据刑法和相关司法解释规定，立足执法、司法实践，《意见》对当前典型网络暴力行为的罪名适用规则作出规定。具体而言：
1.关于网络诽谤行为的认定。根据刑法第二百四十六条规定，捏造事实诽谤他人，情节严重的，构成诽谤罪。从司法实践看，当前各类网络暴力行为中，网络诽谤的问题最为突出，此类行为引发的网络舆情及严重后果，广受社会关注，人民群众反映强烈。为依法惩治网络诽谤行为，《意见》第2条结合当前网络诽谤的行为特点及其社会危害，对相关网络暴力行为适用诽谤罪的情形作出指引，规定：“在信息网络上制造、散布谣言，贬损他人人格、损害他人名誉，情节严重，符合刑法第二百四十六条规定的，以诽谤罪定罪处罚。”
2.关于网络侮辱行为的认定。根据刑法第二百四十六条规定，以暴力或者其他方法公然侮辱他人，情节严重的，构成侮辱罪。网络空间的匿名性、群体性和即时性，使得网络侮辱的社会危害更加突显，集中表现为相关侮辱信息的传播范围更广、速度更快，对被害人名誉、人格尊严的损害程度更深。为依法惩治网络侮辱行为，《意见》第3条规定：“在信息网络上采取肆意谩骂、恶意诋毁、披露隐私等方式，公然侮辱他人，情节严重，符合刑法第二百四十六条规定的，以侮辱罪定罪处罚。”需要注意的是，实践中，对于网络侮辱行为是否达到“情节严重”的程度，应当根据侮辱信息的具体情形、传播范围，以及行为手段、造成危害后果等因素，综合评价对被害人社会评价、人格尊严的损害程度，依法准确作出认定。特别是，考虑到手机等移动网络终端的广泛普及，以及当前互联网海量信息的实际情况，单纯依据相关信息的被点击、浏览次数或者被转发次数入罪应当特别慎重，以切实贯彻罪责刑相适应原则，确保案件办理取得良好效果。
3.关于对组织“人肉搜索”等行为的处理。通过“人肉搜索”“开盒”等，在网络上非法曝光他人隐私、发布公民个人信息，极易使相关个体直接成为海量网络言论的标靶，进而遭受网络暴力的侵害，甚至引发线下滋扰、伤害，对人身权益造成更加严重的损害。例如，有的行为人非法购买他人身份证号码、肖像、工作单位、住址等个人信息，在网络上大肆散布，不仅严重侵害他人的个人信息权益，而且由于真实身份、职业和住址被暴露于公众视野，使得他人在线下也遭受各种滋扰、伤害，人身、财产权益亦被严重侵害。《意见》第4条根据实践情况，对组织“人肉搜索”等公开隐私型网络暴力适用侵犯公民个人信息罪的规则作出指引，规定：“组织‘人肉搜索’，违法收集并向不特定多数人发布公民个人信息，情节严重，符合刑法第二百五十三条之一规定的，以侵犯公民个人信息罪定罪处罚；依照刑法和司法解释规定，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”
4.关于对借网络暴力恶意营销炒作行为的处理。当前，网络暴力乱象不止，很大程度上与个别网络用户故意炒作舆论热点、收割流量牟利相关。一些恶意炒作成为助燃网络舆论、引发网络暴力的导火索，甚至有的网络暴力本身就是为了营销炒作而被恶意炮制、煽动而成。炒作者借助网络暴力事件获得海量关注，推广营销、牟取暴利；受害者深陷网暴漩涡，人格受损、无力挣脱、无从对抗。《意见》第5条坚持问题导向，针对此类借助网络暴力恶意营销炒作的行为，明确相应处理规则，规定：“基于蹭炒热度、推广引流等目的，利用互联网用户公众账号等推送、传播有关网络暴力违法犯罪的信息，符合刑法第二百八十七条之一规定的，以非法利用信息网络罪定罪处罚；依照刑法和司法解释规定，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”
5.关于拒不履行信息网络安全管理义务罪的适用。根据有关法律法规的规定，网络服务提供者负有相应的信息网络安全管理义务。例如，网络安全法第四十七条规定：“网络运营者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”毫无疑问，网络服务提供者依法履行信息网络安全管理义务，对及时阻断网暴信息传播和有效遏制网络暴力违法犯罪具有重大意义。实践中，受利益驱动，网络服务提供者对有关网络暴力违法犯罪的信息，不依法履行信息网络安全管理义务的情况仍然存在。为强化网络暴力源头治理，《意见》第6条对拒不履行信息网络安全管理义务罪的相关适用情形作出指引，规定：“网络服务提供者对于所发现的有关网络暴力违法犯罪的信息不依法履行信息网络安全管理义务，经监管部门责令采取改正措施而拒不改正，致使违法信息大量传播或者有其他严重情节，符合刑法第二百八十六条之一规定的，以拒不履行信息网络安全管理义务罪定罪处罚；依照刑法和司法解释规定，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”
（二）关于网络暴力行政违法行为的处理
网络暴力行为类型复杂多样，危害程度差异较大。有效治理网络暴力，不仅要充分发挥刑法的威慑、教育功能，也要注重行政处罚的惩戒、引导功能。这是贯彻综合治理原则，实现行刑有序衔接的题中之义。为进一步强化对网络暴力违法行为的依法惩治，《意见》第7条规定：“实施网络诽谤、侮辱等网络暴力行为，尚不构成犯罪，符合治安管理处罚法等规定的，依法予以行政处罚。”实践中，对网络暴力违法行为，及时依法予以行政处罚，对制止网络暴力升级，有效净化网络生态，具有重要意义。
（三）关于网络暴力违法犯罪的从重处罚情形
为体现对网络暴力违法犯罪的从严惩治精神，《意见》第8条规定：“坚持严格执法司法，对于网络暴力违法犯罪，依法严肃追究，切实矫正‘法不责众’的错误倾向。”同时，根据实践反映，强调：“要重点打击恶意发起者、组织者、恶意推波助澜者以及屡教不改者。”在此基础上，《意见》结合当前网络暴力的特点，明确了五种依法从重处罚的具体情形，具体而言：
一是针对未成年人、残疾人实施的。在行为对象上，未成年人、残疾人系依法实行特殊保护的群体，实践中，也更容易遭受网暴信息及其精神压力的侵扰，进而酿成身心受损的严重后果，应当依法受到更为严格的法律保护。以未成年人、残疾人为对象实施的网络暴力，社会危害相对更大，依法从重处罚。
二是组织“水军” “打手”或者其他人员实施的。在行为方式上，利用“水军”“打手”或者粉丝群体等其他人员有组织地实施网络暴力，是当前网络空间治理的顽疾，此种情形下网络暴力的强度，以及不良影响的消除难度相对更大，社会危害更加严重，人民群众反映强烈，亦应从重惩治、重点打击。
三是编造“涉性”话题侵害他人人格尊严的。在网暴信息的内容上，炮制、炒作涉性话题具有一定普遍性，此类往往更吸引眼球，对公民人格尊严的侵犯也更加严重，纳入从重处罚的范围，有利于切实维护人格尊严，有效净化网络空间。
四是利用“深度合成”等生成式人工智能技术发布违法信息的。在利用的技术手段上，“深度合成”等生成式人工智能技术可以利用深度学习、合成类算法制作文本、图像、音视频和虚拟场景，具有高度的智能性，在服务用户需求、改进用户体验的同时，也可能被用于“深度伪造”、传播违法信息、破坏网络秩序，潜在风险不容忽视，亟需依法规范利用。
2022年11月，国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部联合发布《互联网信息服务深度合成管理规定》，明确规定：“提供深度合成服务，应当遵守法律法规，尊重社会公德和伦理道德”“任何组织和个人不得利用深度合成服务制作、复制、发布、传播法律、行政法规禁止的信息”。将利用“深度合成”技术实施的网络暴力行为纳入从重处罚的范畴，有利于衔接前置规定，切实防范技术滥用风险，进一步强化涉人工智能网络暴力的预防和治理。
五是网络服务提供者发起、组织的。在行为主体上，就网络信息的传播而言，网络服务提供者无疑具有特殊优势，一旦其组织实施网络暴力违法犯罪，势必造成更加严重的危害后果；且网络服务提供者本身负有信息网络安全管理义务，发起、组织网络暴力的，违法程度和主观恶性更深，依法应予严惩。据此，将网络服务提供者组织、发起的网络暴力亦作为依法从重处罚的情形。
（四）关于网络暴力违法犯罪与正当行为的界限
为确保网络暴力治理工作取得良好效果，切实防止不当干预网民正当权利，需要依法妥当把握网络暴力行为的认定标准，特别是准确把握网络暴力与表达自由、舆论监督的界限。为此，《意见》第10条要求准确把握网络暴力违法犯罪行为的认定标准，规定：“通过信息网络检举、揭发他人犯罪或者违法违纪行为，只要不是故意捏造事实或者明知是捏造的事实而故意散布的，不应当认定为诽谤违法犯罪。针对他人言行发表评论、提出批评，即使观点有所偏颇、言论有些偏激，只要不是肆意谩骂、恶意诋毁的，不应当认定为侮辱违法犯罪。”
（五）关于落实公安机关协助取证的法律规定
司法实践中，对于侮辱、诽谤行为通常需要被害人提起自诉，并承担相应的证明责任。就网络侮辱、诽谤而言，由于网络空间的虚拟性和前台账号的匿名性，被害人自己通常难以开展信息溯源、查明扩散路径，甚至无法确认行为人的真实身份，常面临维权困境。针对网络侮辱、诽谤案件自诉人的取证难题，刑法修正案（九）专门在刑法第二百四十六条增加第三款，规定：“通过信息网络实施第一款规定的行为，被害人向人民法院告诉，但提供证据确有困难的，人民法院可以要求公安机关提供协助。”这一规定对于弥补自诉人取证能力的不足，为被害人提供维权救济具有重要价值。《意见》第11条要求落实公安机关协助取证的法律规定，就协助取证规则作出进一步细化：
1.明确公安机关协助取证的条件。《意见》规定：“根据刑法第二百四十六条第三款的规定，对于被害人就网络侮辱、诽谤提起自诉的案件，人民法院经审查认为被害人提供证据确有困难的，可以要求公安机关提供协助。”落实上述规定，需要注意把握以下三点：（1）准确把握公安机关协助取证的前提条件。根据《意见》的规定，公安机关协助取证的前提是“人民法院经审查认为被害人提供证据确有困难”。如果被害人已经提供了足够证据，或者自行收集有关证据并无困难，则无需由公安机关协助取证。（2）避免将人民法院受理侮辱、诽谤刑事案件的条件与自诉人提起自诉的条件混同。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（法释〔2021〕1号）第三百一十六条规定“有明确的被告人”和“有证明被告人犯罪事实的证据”是人民法院受理自诉案件的条件，但并非自诉人提起自诉的条件，即不能因为确定不了被告人或者缺乏证据而将自诉人挡在刑事自诉程序之外。受制于网络侮辱、诽谤的现实情况，被害人一般能够提供相关网络视频、网页截图等证明网络暴力事实的初步证据材料，但是对于实施网络侮辱、诽谤行为人的真实身份信息，以及相关网暴信息具体转载、阅读数量等证据材料，被害人往往无法完全自行提供。依照传统自诉案件的条件，上述情形能难以进入自诉程序，但在网络侮辱、诽谤案件之中，被告人提起自诉的，法院可以根据案件具体情况要求公安机关协助取证。作此处理，可以促使人民法院在第一时间向公安机关提出协助取证要求，最大限度地维护被害人的合法权益和确保证据的完整性。（3）畅通人民法院与公安机关的对接程序。公安机关的立案侦查作为公诉程序的最前端，对网络侮辱、诽谤协助取证制度的真正落地，发挥着不可替代的重要作用。层出不穷的海量网络信息极易掩盖原先的信息，特别是对于相关网络黑灰产深度参与的网络暴力，行为人本身具一定的反侦查能力，及时协助取证对于顺利锁定行为人、有效收集相关证据材料意义重大。这就要求公安机关强化履职力度，在收到人民法院的通知后迅速启动协助取证程序。
2.明确公安机关协助取证的对象。《意见》规定：“公安机关应当根据人民法院要求和案件具体情况，及时查明行为主体，收集相关侮辱、诽谤信息传播扩散情况及造成的影响等证据材料。”据此，公安机关协助取证的对象，主要包括实施网络侮辱、诽谤的行为主体，相关侮辱、诽谤信息的传播、扩散路径、范围，转载、评论、阅读数量等。征求意见过程中，有意见提出，公安机关协助自诉案件被害人取证，与公安机关立案侦查后取证存在区别，协助取证的权限和程序，特别是对电子数据的收集程序，需要进一步明确。经研究认为，公安机关对网络侮辱、诽谤案件的协助取证在刑事立案之前，而相关侦查取证措施的前提条件是刑事立案。故而，公安机关协助取证不应直接适用刑事侦查取证的相关规定。实际上，协助取证与调查核实均处于刑事立案之前，二者在属性上具有一定相似性，故对协助取证所能采取的措施，可以参照适用调查核实的相关规定。
3.明确网络服务提供者依法提供技术支持。网络违法犯罪具有较强的技术性，相关案件取证需要网络服务提供者提供必要的技术支持和协助。对此，法律法规作了相关规定，例如，网络安全法第二十八条规定：“网络运营者应当为公安机关、国家安全机关依法维护国家安全和侦查犯罪的活动提供技术支持和协助。”《意见》根据相关法律规定，明确：“网络服务提供者应当依法为公安机关取证提供必要的技术支持和协助。”
（六）关于网络侮辱、诽谤刑事案件的公诉标准
如前所述，侮辱、诽谤刑事案件自诉人取证存在现实困难，加之两罪公诉标准缺乏细化指引、“门槛过高”，形成案件数量逐年增多、有罪判决人数极少的巨大反差，一定程度上制约了公诉程序的功能发挥和网络暴力犯罪的治理成效。深化网络暴力犯罪治理，亟需进一步明确两罪公诉标准，畅通刑事追诉程序，为被害人及时提供有效法律救济。鉴此，《意见》第12条坚持问题导向，根据刑法和相关司法解释规定，针对实践突出问题，采用“概括+列举”方式对网络侮辱、诽谤犯罪的公诉标准作出明确。一方面，对网络侮辱、诽谤犯罪适用公诉程序的一般原则作出明确，规定：“对于网络侮辱、诽谤是否严重危害社会秩序，应当综合侵害对象、动机目的、行为方式、信息传播范围、危害后果等因素作出判定。”另一方面，为便于实践操作把握，进一步细化适用标准，除兜底项外，列举了网络侮辱、诽谤犯罪适用公诉程序的四种具体情形。具体而言：
一是造成被害人或者其近亲属精神失常、自杀等严重后果，社会影响恶劣的。起草过程中，有意见提出“造成被害人或者其近亲属精神失常、自残、自杀等严重后果的”系《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕21号，以下简称《2013年解释》）规定的诽谤罪入罪条件之一，直接作为网络侮辱、诽谤的公诉条件没有体现社会危害程度上的应有区别和适用情形的适当梯度，存在不妥。经研究认为，《2013年解释》的上述规定，系针对诽谤罪“情节严重”的实体入罪条件，并未在程序上作出自诉还是公诉的区分。一般来说，诽谤罪的入罪条件既包括适用自诉程序的情形，也包括适用公诉程序的情形；不能将诽谤罪的实体入罪条件当然等同于自诉程序的适用条件、理解为只要入罪就一律自诉，这样无疑将不当限缩公诉程序的依法适用。特别是，在当前网络暴力高发的形势下，“入罪即自诉”的主张将进一步加剧被害人的维权困境，不利于有效治理网络暴力、充分救济被害人合法权益。经广泛征求意见，反复研究论证，考虑到造成被害人或者其近亲属精神失常、自杀等严重后果，是网络暴力案件中危害最突出、最极端的情形，对公众安全感的冲击最为强烈，将其规定为“严重危害社会秩序”的认定情形之一，符合立法精神和社会预期，反之则难以为社会公众理解接受、难以发挥刑法相关规定的应有功能。据此，作出上述规定。
二是随意以普通公众为侵害对象，相关信息在网络上大范围传播，引发大量低俗、恶意评论，严重破坏网络秩序，社会影响恶劣的。传统侮辱、诽谤案件，行为人与被害人多在日常工作、生活中相识，不少存在经济、情感等纠纷，相关侮辱、诽谤行为的影响范围相对有限，通过自诉程序追责维权，遭遇的困难也相对较小。与此明显不同的是，当前网络侮辱、诽谤随意选择普通公众作为侵害对象，相关网络信息以“网速”扩散，引发海量网暴舆论，充斥整个网络空间，严重扰乱网络秩序，使网民“人人自危”，损害公众安全感；同时，面对海量网络信息、复杂传播链条和匿名网络账号，被害人取证维权势必更加困难。基于此，将此类随意以普通公众为侵害对象、严重破坏网络秩序、社会影响恶劣的网络侮辱、诽谤案件，纳入公诉范围，符合刑法规定“严重危害社会秩序”的实质条件，符合有效惩治网络暴力的实践需要，也契合被害人的维权意愿。起草过程中，有意见提出，为便于实务操作，建议本项规定对相关网络信息的数量作出明确。经研究，未采纳这一建议，未设置相关网络信息的量化标准。主要考虑：（1）网络暴力舆论一旦形成，往往规模巨大，相关网络信息被转载、评论、阅读的数量动辄以百万、千万甚至以亿计。设置此类信息的量化标准，在实践中可能形成“重数量”甚至“唯数量”的导向，从而忽视了个案社会危害的实际差异，偏离对“严重危害社会秩序”的实质把握。例如，有的知名网络博主受关注度高，网络账号粉丝多达数百万甚至更多，如通过其账号转载本人遭受网络暴力的信息，被关注、评论、阅读的数量势必更多，但是如果相关信息的违法程度或者对人格权益的损害程度较低，不宜直接因信息数量适用公诉程序；再如，有的行为人在网上肆意散布他人裸照并作出低俗、恶意评论，公然侮辱他人，严重损害他人人格尊严的，则在决定是否适用公诉程序时，对相关网络信息被转载、阅读数量的把握不宜过于严苛。（2）全媒体时代，手机作为移动网络终端广泛普及，目前，我国网民数量、网络流量仍在快速增长中，设置相关网暴信息的量化标准，并以此类信息数量作为网络侮辱、诽谤的公诉门槛，从长远看，难于适应互联网技术及其应用的快速发展，难以保证相关案件的处理效果。
三是侮辱、诽谤多人或者多次散布侮辱、诽谤信息，社会影响恶劣的。此项根据网络侮辱、诽谤的对象人数和行为次数，设置适用公诉程序的标准。相对于初犯、偶犯，针对多人或者多次实施网络侮辱、诽谤行为的社会危害及行为人的主观恶性明显更大，将社会影响恶劣的，作为适用公诉程序的情形，有利于强化对屡教不改者甚至专门从事相关黑灰产、充当“水军”“网络打手”等不法人员的威慑和惩治，切实净化网络生态，维护公民人格权益。
四是组织、指使人员在多个网络平台大量散布侮辱、诽谤信息，社会影响恶劣的。网络暴力得以成势，背后多有职业“水军”等网络黑灰产参与，以搅动舆论漩涡，牟取不法利益，冲击道德、法律底线，亟需依法有效规制。为突出惩治重点，《意见》将“组织、指使人员在多个网络平台大量散布侮辱、诽谤信息，社会影响恶劣的”规定为适用公诉程序的情形之一。实践中，需要注意综合考虑“组织、指使人员”“多个网络平台”和“大量散布”的适用条件，依法妥当把握“严重危害社会秩序”的刑法规定，对于行为人指使他人在少数网络平台上散布相关信息，没有造成恶劣社会影响的，可以依法自诉。
需要强调的是，《意见》第12条对网络侮辱、诽谤行为“严重危害社会秩序”的情形作了进一步具体规定，相关规定只是落实刑法条文的要求。可以说，对符合条件的网络侮辱、诽谤案件提起公诉，是法定要求。作为规范性文件，《意见》无权、事实上也没有创设新的法律规则，只是对法律规定的细化。
（七）关于网络侮辱、诽谤刑事案件的自诉转公诉程序
根据刑法规定，侮辱罪、诽谤罪告诉的才处理，但是严重危害社会秩序和国家利益的除外。就网络侮辱、诽谤而言，实践中通常由被害人提起自诉，符合“严重危害社会秩序”条件的，适用公诉程序。为进一步畅通诉讼程序，做好相关案件程序协调、转换，《意见》第13条对网络侮辱、诽谤案件的自诉转公诉程序作出指引：（1）明确依法及时立案的要求，规定“对于严重危害社会秩序的网络侮辱、诽谤行为，公安机关应当依法及时立案。”（2）针对符合公诉标准的网络侮辱、诽谤刑事案件，被害人同时向人民法院提起自诉的情形，规定“人民法院可以请自诉人撤回自诉或者裁定不予受理；已经受理的，应当裁定终止审理，并将相关材料移送公安机关，原自诉人可以作为被害人参与诉讼。”（3）对于被害人在公安机关立案前提起自诉的情形，规定“人民法院经审查认为有关行为严重危害社会秩序的，应当将案件移送公安机关。”（4）对于被害人或者其近亲属向公安机关报案，公安机关经审查认为已构成犯罪但不符合公诉条件的情形，明确“可以告知报案人向人民法院提起自诉。”
征求意见过程中，有意见提出，侮辱罪、诽谤罪属亲告罪，对于网络侮辱、诽谤“严重危害社会秩序”，但被害人提起自诉的，应尊重其意愿，优先适用自诉程序。经研究，未采纳这一意见，主要考虑：（1）根据刑法规定，实施侮辱、诽谤犯罪，严重危害社会秩序的，应当依法提起公诉。（2）在公安机关已就同一网络侮辱、诽谤行为立案侦查的情况下，如允许被害人再提起自诉，则不仅增加被害人诉累，还形成就同一行为的双重追诉，与法无据。（3）对于适用公诉程序的网络侮辱、诽谤刑事案件，原自诉人可以作为被害人参与诉讼，其当事人的诉讼权利可以得到充分的程序保障。
（八）关于依法支持针对网络暴力的民事维权
据统计，2022年侮辱、诽谤刑事案件一审收案共1032件；同年，名誉权纠纷民事案件一审收案20086件，接近上述两个罪名的20倍。这从一个侧面反映出，充分发挥民事诉讼功能，对有效救济网络暴力受害人的合法权利，切实追究侵害他人名誉权等网络暴力行为人的法律责任，意义不可低估。为进一步支持网络暴力受害人通过民事手段依法维权，《意见》第9条规定：“针对他人实施网络暴力行为，侵犯他人名誉权、隐私权等人格权，受害人请求行为人承担民事责任的，人民法院依法予以支持。”
此外，网络暴力借助信息技术手段实施，其强度及其对被害人合法权益的损害程度，与网暴信息的传播速度、规模直接相关。基于此，阻断网暴信息扩散、发酵往往具有急迫性，需要采取紧急措施，避免对合法权益造成难以弥补的损害。鉴此，《意见》第15条明确对网络暴力依法适用人格权侵害禁令，规定：“权利人有证据证明行为人正在实施或者即将实施侵害其人格权的违法行为，不及时制止将使其合法权益受到难以弥补的损害，依据民法典第九百九十七条向人民法院申请采取责令行为人停止有关行为的措施的，人民法院可以根据案件具体情况依法作出人格权侵害禁令。”实践中，在民事侵权诉讼过程中，根据权利人申请，及时依法裁定作出人格权侵害禁令，对制止行为人继续实施侵害名誉权等行为，避免权利人合法权益受到难以弥补的损害，具有重要意义。
（九）关于网络暴力案件的公益诉讼规则
根据未成年人保护法、妇女权益保障法、个人信息保护法等法律的有关规定，侵害未成年人、妇女合法权益或者处理个人信息侵害众多个人的权益，导致社会公共利益受损的，人民检察院可以依法提起公益诉讼。为强化特定群体网络空间权益保护，保障众多网络用户个人信息安全，《意见》第16条衔接相关前置法律规定，对网络暴力案件的公益诉讼规则作出明确：一是规定“网络暴力行为损害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起公益诉讼。”二是为进一步夯实网络服务提供者的法律责任，规定“网络服务提供者对于所发现的网络暴力信息不依法履行信息网络安全管理义务，致使违法信息大量传播或者有其他严重情节，损害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起公益诉讼。”三是规定“人民检察院办理网络暴力治理领域公益诉讼案件，可以依法要求网络服务提供者提供必要的技术支持和协助。”
（十）关于网络暴力的诉源治理
《意见》第17条至第20条专门就网络暴力的诉源治理工作作出规定，涉及受害人权益保障、衔接配合、法治宣传、综合治理等多个方面的内容。
1.有效保障受害人权益。网络暴力治理的宗旨在于保障公民合法权益。对网络暴力违法犯罪的行为依法追究责任乃至判处刑罚，当然是实现公平正义的重要手段，但并不意味着对被害人权益的维护完全到位。基于此，《意见》基于恢复性司法的要求，在第17条专门规定：“针对相关网络暴力信息传播范围广、社会危害大、影响消除难的现实情况，要依法及时向社会发布案件进展信息，澄清事实真相，有效消除不良影响。依法适用认罪认罚从宽制度，促使被告人认罪认罚，真诚悔罪，通过媒体公开道歉等方式，实现对受害人人格权的有效保护。”
2.促进网络暴力的综合治理。网络暴力的成因十分复杂，综合治理、建立长效机制应当成为网络暴力治理的基本思路，要考虑事后追责，更要考虑事前的防范和事中的救济。在当前网络暴力的蔓延态势尚未得到明显控制的背景下，需要刑法充分发挥威慑作用以守住行为底线，同时也需要各方共同发力，深化网络暴力源头治理、综合治理。基于此，《意见》将促进网络暴力综合治理作为重要内容，要求充分发挥执法办案的规则引领、价值导向和行为规范作用，教育引导广大网民自觉守法，引领社会文明风尚；深入分析滋生助推网络暴力发生的根源，促进对网络暴力的多元共治，从根本上减少网络暴力的发生，营造清朗网络空间。
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