大数据背景下地方政府治理工具创新与选择

政府治理工具是指参与治理的各主体为了解决公共问题，实现一定治理目标，而采用的可辨别的行动机制或策略。地方政府治理工具的创新与选择对提升地方政府治理能力，推进国家治理体系现代化有着关键作用。大数据为地方政府治理带来挑战，传统治理工具逐渐失去了治理效应，但同时大数据也为地方政府治理工具创新提供了空间和路径，整体性工具、网络化工具、契约化工具等成为大数据时代治理工具创新发展方向与选择。根据不同治理工具特征，针对不同治理目标、制度环境、行动者等制约因素，可以对地方政府治理工具进行评估与最优化选择。

地方政府治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键，对实现全面深化改革的总目标起着基础性作用。而治理体系和治理能力提升的关键是政府治理工具的创新与选择。没有治理工具，任何一个政策的执行都是空中楼阁，正如西方学者斯托克所言：政府的能力并不在于权力的运用，也不在于政府发号施令，而在于政府可以运用新的工具与技术来加以控制和指引———政府的能力和责任均在于此。因此，在社会关系日趋复杂的大数据时代，寻求新的有效政府治理工具，重塑政府形象，提升政府治理能力，以摆脱治理困境，成为当前世界各国政府努力方向。大数据是把双刃剑，为地方政府治理带来挑战的同时，也为地方政府治理带来了新理念与新工具，为提升政府治理能力、化解政府治理危机带来了新的希望。

一、分析框架：政府治理工具的内涵、类型与价值

在20世纪70年代之前，公共行政学界对于政府治理工具的系统研究并不多见。早在1971年，著名政策分析学者德洛尔就指出，由于对政府工具实践的忽视，导致了公共行政学极度缺乏一种具有说明力的知识体系。自20世纪70年代末开始，伴随着信息技术的发展，世界各国进入到公共部门改革的时代，新公共管理理论思潮应运而生，开始从规范研究向实证研究与规范研究并重发展，在管理主义中注重定量分析、系统控制、程序管理的研究倾向，为政府治理工具研究提供了方法论基础。二战以后，西方福利国家政策的失败，政府工作的低效率，使得人们除了从政治体制结构上考察原因，还从技术层面上寻求解释，为政府治理工具研究提供了现实需要。

一般认为，治理工具（GoverningInstrument），也被称为“政策工具”（PoLicyinstrument），政府工具（GovermentInstrument），或公共行动工具（ATooLofPubLicAction）。政策工具的概念看似简单，但事实上迄今为止对工具概念还没有形成统一认识，现有文献的研究提供了大量不同的结果，而且其中却有连贯性可言。在学界，对治理工具概念的界定多种多样，分类也是五花八门，迄今为止没有形成一致性观点。

在我国，不同的学者在使用治理工具这个概念时各有所指：有的治理工具指的是社会治理结构；有的是指国家政治管理结构或者政府组织机构；有的是指政策目标或者政策活动本身；有的是指公共服务的制度安排或者服务的提供机制；有的是指政府活动方式或手段；有的却指的是政府内部的管理手段和技术。

在西方国家，对治理工具的概念与类型化研究远没有达成一致性意见。美国学者莱斯特M萨拉姆认为，政府治理工具是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。他认为政府治理工具具有可识别性、行动的结构性等特征。萨拉姆将治理工具分为直接政府、社会管制、经济管制、订立合同等13种类型。

而英国学者胡德认为：我们可以从三个方面来回答“政府做了什么？”，第一个方面是政府的决策过程；第二个方面是政府重视的问题是什么；第三个方面就是政府如何去行动即政府工具。胡德认为，所有的政府活动，从功能上看，均可以分为两种：一是试图从社会中获取一定的信息，二是试图影响社会。胡德将前一种功能比喻为政府的侦测器，后一种功能比喻为政府的影响器。而为了实现这两种基本的功能，就需要政府耗费一定的资源。这样，胡德由此得出四类政府治理工具：第一是信息类工具，政府可以通过信息封锁、信息传播、信息引导等方式实现治理目的；第二类是资财类工具，政府可以通过对公共资金不同方式的使用来实现治理目的；第三类是权威符号，政府可以通过颁发“荣誉”“奖品”“命名”“许可”“批准”等实现治理目的；第四类是组织性工具，政府通过成立或者撤销某些组织就能够实现治理目的。

新公共管理代表人物休斯将政府治理的工具定义为政府干预的方式，也是政府行为正当化时所采用的机制。他从经济干预的角度，提出了四大政府治理工具：一是政府供应，即政府通过财政预算提供商品与服务；二是政府补助金，即政府通过资助私人经济领域的某些公司或者组织以生产政府所需的商品或服务；三是政府生产，即政府出于市场销售的目的生产商品和服务；四是政府管制，即政府运用国家的强制性权力许可或禁止私人经济领域的某些活动。

综合前人的研究成果，笔者认为可以把政府治理工具界定如下：政府治理工具是指参与治理的各主体（尤其是指政府或公共部门）为了解决公共问题，实现一定治理目标，而采用的可辨别的行动机制或策略，由制度、组织系统、媒介和行动组成。为了加深理解这一概念，我们可以对此进一步分析：

第一，政府治理工具的本质是治理主体的行动机制或策略。说到底，政府治理工具就是治理主体的行为，可以表现为作为或不作为，如对某些社会现象的容忍、默认。这些规则、组织系统、媒介和行动共同结合起来，就形成了一种行动机制或策略，构成了所谓的治理工具。当然，这里治理主体的行为并不是率性妄为，而是为了实现一定治理目标，而谋划设定的行动计划或策略，受到了社会环境与技术条件的限制。

第二，政府治理工具的结构化。每一种治理工具中包含了许多相对独立的各治理主体行动。这些行动之间并不是孤立或者或然性的，而是以固定的方式相互作用并进而组合在一起，共同构成了治理工具。这些互动和组合方式具有一定结构性，构成了治理工具的结构化。对于制度主义而言，治理工具就是制度。这些制度规定了参与治理的主体、依据、职责、行动方式等，“建造”着政府的行动。

第三，政府治理工具的多元性。受技术条件的影响，在不同社会发展阶段，治理工具随之发生变化，总体上朝多样化、多元化方向发展。在大数据时代，由于媒介传播的成本几乎可以忽略不计，为众多主体参与政府治理提供了途径，形成了多元化的治理主体。治理工具的选择与实施，实际上依靠的是包括政府在内的各种社会行动者联合采取的集体行动（CoLLectiveAction）。同时，大数据造就了大量的信息交流平台，最大限度消除了信息壁垒和信息不对称，为网络化、契约化等诸多新兴治理工具提供了条件。 

政府治理工具种类繁多，分类形式多种多样，学者对此研究最勤。根据不同的分类标准，主要的分类方法有以下几种：一是纯粹的简单罗列，如最早试图对政府治理工具进行分类的荷兰经济学家科臣，罗列了64种工具。二是根据工具特性进行分类，如罗威等人将政府治理工具分为规制性工具和非规制性工具等。当前，我国学界对治理工具进行了多种类型划分，其中较为普遍的是根据工具强制性强弱把治理工具分为三大类：强制性工具、复合性工具、自愿性工具。

“现代政府诸多失灵之处，不在目的而在于手段。”荷兰的吉尔霍德（GeeLhoed）委员会认为：政府工具的缺乏是导致政策失败的重要原因。仅有“良好的公共行政原则”，并不能保证良好公共行政的实现。政府治理工具才是是解决公共问题、实现“良好的公共行政援助”、提升地方政府治理能力的关键。政策执行本身就是地方政府对治理工具选择的过程。治理工具是实现治理目标的行动机制、基本途径、具体行动方案。地方政府想要推行和完成政策，必须借助于一定的治理工具。如果选择的治理工具不合适，政策推行得就不顺利，有可能一项利民政策也不会取得良好社会效应，达到治理的目标。因此，面对众多的治理工具，地方政府必须做出最优化选择。

网络信息技术的发展为地方政府治理工具创新提供了广阔空间与可行路径。政府治理理论的兴起与网络信息技术发展密不可分。从技术层面而言，政府治理理论的兴起于网络信息技术发展与突破。治理理论与实践的兴起源于20世纪90年代，是全球化发展的产物，而全球化本身又是网络信息技术发展的结果。可以说，网络信息技术催生了全球化，为全球化提供了技术支持与可能途径，而全球化催生了治理理论，为治理实践提供了空间场域。

在大数据时代，一国之内的传统政府管理模式也越来越不能满足公共事务管理的需要，传统政府官僚体制信息渠道的单一性和垄断性被网络信息技术所打破，每一个社会成员都可以几乎为零成本地分享所有公共事务问题的信息，管理者与被管理者之间信息不对称逐渐走向消失。同时，现代社会公共事务的管理已变得极度复杂化，政府不可能拥有解决一切问题的信息，市场和政府的双重失灵日趋凸显，使得政府在处理各种问题时不得不依靠那些也拥有一定信息量的组织和个人。公共事务的解决越来越需要参与者的多元化，促使政府、社会组织、个人之间逐渐形成一个自主网络体系，并逐步建立起了合作伙伴关系。不得不承认，在大数据时代，地方政府的诸多努力和付出并不一定必然得到民众的认同，反而政府的付出越多，民众满意度越低。

大数据开启了一次重大的时代转型，在不断瓦解传统政府管理模式的同时，也催生了政府治理新理念，为地方政府治理工具创新与选择提供了空间可能和技术路径。一是大数据解决了社会主体参与政府治理的技术难题。二是大数据改变了地方政府传统管理结构和方式。传统政府管理结构是在相对封闭的环境下，由政府集中行使管理权，强调横向分工协作、纵向等级管理，被管理者往往处于被动接受一方。三是大数据提升了地方政府精细化社会治理能力。通过深度挖掘文字、数据、图表、图片、视频等结构化或非结构化数据，收集关于治理对象的内容、状态、位置、属性等多种相关信息，然后对这些事实和数据细节进行量化分析，可以使社会治理从定性走向定量，为解决社会治安、卫生医疗、交通安全等公共领域的问题提供更加精细、高效的途径。

在政府治理模式下，政府与市场界限开始模糊，政府并不是权力的唯一支配者，权力以及公共事务主体开始走向多元化，以市场为核心的治理工具成为公共产品和公共服务提供机制的主流，传统政府治理工具局限性凸显出来，整体性治理、网络化治理、契约化治理等治理新工具逐渐成为大数据时代地方政府治理工具的主流。 

（一）整体性治理工具 

大数据时代的来临，使信息技术成为当代公共服务系统理性运行的工具，为整体性治理工具的产生和运用提供了坚实的技术基础。传统政府管理模式一般按照功能导向来设计政府机构组织，强调分散化、竞争与激励，形成功能分化、专业细化的组织机构，但这种组织模式在运作过程中经常出现公共服务碎片化问题，民众实际问题经常得不到有效解决，主要原因在于机构之间相互推卸责任、政策目标冲突或政策执行冲突、资源浪费、服务目标冲突、部门缺乏沟通、各部门各自为政、公共服务提供存有漏洞等。

为解决传统政府管理模式存在的问题，许多学者提出了整体性治理工具理论，并为诸多国家所实践，取得了较明显的效果。整体性治理的主要思想是通过网络技术重新整合各种组织机构，通过逆部门化和碎片化、大部门式治理，恢复或重新加强中央过程，极力压缩行政成本，重塑服务提供链，集中采购和专业化，以“混合经济模式”为基础共享服务。整体性治理强调以公众需求为核心的制度设计和变革流程，同时关注公众需求，借助网络信息技术整合所有的部门、人员和资源，积极发展出一种行动策略，以结果和目标进行组织设计和创新，建立无缝隙政府；完善信息技术和在线服务系统，增强服务供给的便捷性，并在系统内部展开合作，以单一的窗口“一站式”为公众提供优质高效的信息和服务。“以公众需求为核心，每个运行环节相互协调、步调一致，形成一个整体性的运转流程—不是各个环节的简单排序，而是围绕最终目标、体现整体效益的运行流程”。

 （二）网络化治理工具

如果说整体性治理工具着眼于政府内部的整合协同，网络化治理工具则着眼于政府与社会各类组织的关系。网络化治理是通过公私部门合作，诸多治理主体广泛参与，协同合作提供公共服务的治理模式。在这种模式下，政府角色发生了从传统的管理人民、控制社会，向协调治理主体与统筹资源的转变。随着网络信息技术发展，依附型社会、封闭型社会逐渐失去了依附，而自主型社会、开放型社会获得了生长的土壤。

针对这些现实问题，提出了网络化治理理论。网络化治理工具包含了以下几个方面重点：

一是治理主体多元化。网络化治理一改公共事务政府唯一主体的传统，打破了政府垄断公共物品供给的局面，地方政府不再是地方公共服务的唯一提供者，把社会组织、公民个人等主体纳入到了公共事务治理之中，将部分公共服务职能让渡给社会组织、公民个人等主体，实现地方公共服务的“官民合作”网络形态。构成了治理主体多元化，吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给，满足公众多元化和个性化的需要。

二是治理手段多样化。网络技术为治理手段多样化提供了技术支持，通过打造多种公私网络治理平台，可以轻便建立起合同外包、凭单等形式多样的公私治理网络机制，打破各主体之间的信息壁垒，不断推动公私部门之间的社会治理合作，填补治理主体之间的“治理真空”地带。网络治理工具减少地方政府对网络化治理的干预，探索多种形式的社会自组织治理网络，通过地方政府引导，发挥引导作用，发挥社会治理主体的自主性和能动性，让社会力量在法治化的轨道范围内发挥自我管理、自我服务的自治作用。

三是信息共享、理性互信机制。多部门合作是网络治理的最重要工具，而理性信任是多部门合作的基础。信息共享与理性互信互相促进，没有理性互信，各网络成员间就不愿意共享知识与信息，进而影响他们之间的协调合作；没有沟通、共享信息，各部门间就很难建立起真正的互信。因此，为了使新的政府治理工具发挥有效性，必须充分利用网络平台，共享知识与信息，进行无障碍式沟通，培育地方政府、私人部门、非政府组织，以及公民之间的合作意识与信任机制。

（三）契约化治理工具 

随着新国家治理理论的出现，政府企业化、委托代理等理论成为诸多国家政府改革的理论支撑，契约化治理工具随即被普遍采用。契约化治理也称为合同治理，兼具刚性与柔性工具特点，经常被作为政府与私人机构间合作的治理工具所使用。走向治理之后，管理主体、权力中心都开始出现了多元化，强制性为主的刚性治理工具逐渐转移到契约化治理工具。契约化治理工具与强制治理工具相对，强调参与治理主体平等选择、自愿遵守所制定的合同条款，并根据合同协调行动、承担责任，具有刚性。

契约化治理工具的实质是基于购买者与提供者的分离，政府将提供者委托给代理执行机构，同时期望能获得高效率和高质量的公共服务。因此，全面构建契约化治理工具，需要以委托代理关系为基本框架，以合约制为治理方式，以提高公共产品和服务供给效率为主要目标。政府通过投标者的竞争和履约行为，通过合同将原先政府垄断的公共服务供给向私营公司、营利组织或第三部门等机构转让。政府通过转变职能，以合同转包商的角色履行契约义务，保证了公共产品和服务高效高质供给。

与网络化治理工具比较，契约化治理工具有着自身不同特点。网络化治理工具建立在信任和互惠基础上，超越组织边界和组织议程，主体间关系往往错综复杂且较为松散。网络化治理工具的优势在于以人性善为基本假设，以人与人之间的信任和互惠作为合作的基本前提，能够更为充分地发挥私人组织和公民社会参与公共事务的积极性和创造性。在临时性情况和突发事件中，网络化模式的自由度、灵活度会得到更为充分的体现。网络化治理工具的缺点在于，松散的主体间关系可能导致权威的缺乏，同时也可能因缺乏契约约束而导致“搭便车”等现象。而契约化治理则是通过合同的形式，约定合同各方各自义务与权利，当一方出现违约时需要根据合同承担一定的责任。这样就强化了合同主体责任，防止“搭便车”的行为。

以上从整体性治理、网络化治理、契约化治理三个方面探讨了在大数据时代地方政府治理工具创新的可能空间和途径。事实上，受大数据技术的影响，传统的诸多政府治理工具都不同程度地受到一定影响，产生了创新的需要。

所谓地方政府治理工具的选择，实际上就是以地方政府为主的治理主体搜寻、发现、确定和运用能够最大限度地实现治理目标的治理工具的过程。政府治理工具的选择是理性行为，并非随意地进行，是一个有目的的、系统思考的复杂过程，旨在完成一定的使命，实现特定治理目标。公共管理学者林格林认为，对于政策工具的自由选择是不可能的，一项公共服务或者一个公共部门会就一种具体的政策工具取得经验。这方面经验也就限制了权威部门从不同的政策工具中加以挑选的可能性。

（一）地方政府治理工具选择的制约因素 

制约地方政府治理工具选择的因素较多，这里主要从治理目标、工具环境、行动者、信息传播媒介等方面进行分析，为地方政府治理工具选择的最关键因素。

1.治理目标

治理目标是地方政府治理工具选择的出发点与归宿点，因此是地方政府治理工具选择的重要因素之一。地方政府治理总体目标是提供公共产品或公共服务，最终是为了实现“善治”。从宏观上来看可以是维护促进社会公平正义、维护社会稳定，从微观上来看，对于每一项具体的公共事务其目标各不相同，如对环境治理其目标则是保护生态环境、维护生态平衡。治理目标的选择具有一定主观性，主要来源于现实社会中需要治理的问题，是对现实社会问题进行选择的结果。当然，社会问题大量存在，不是每一个问题都可以或必须纳入到地方政府治理范围之内。一般而言，政府只提供纯公共物品，对于纯私人物品和服务问题，地方政府都无需采取行动，因为个人、企业凭借市场机制即可获得最大效率的解决。政府自身能力包括财政、人事、专业等能力，是确立治理目标的重要制约因素。当地方政府能力有限时，就不能对治理目标定位太高，防止目标与现实、手段与结果之间大的落差出现。

2.行动者

行动者（Actor）是地方政府治理的主体，也是那些参与政府治理工具选择的所有机构和人群，包括地方政府、非政府组织、公众等。行动者的第一大类型是地方政府。当然，地方政府不是治理的唯一行动者，但它是必不可少的行动者，在整个治理工具选择中发挥着主导性作用。当然，地方政府作为行动者，实际上是政府内部的行政人员以地方政府名义在进行活动。因此，行政人员的个人素养、专业水平直接决定了治理工具选择的匹配性与实效性。行动者的第二大类型是标的群体（TargetGroup），即政府治理行为所针对的那些人。传统公共政策研究中，许多学者经常把标的群体作为政府行为的一个外在变量。随着“第二代政策执行理论”的出现，标的群体的重要性逐渐为人们所认识。现在，人们在观念上逐渐已经接受，标的群体不仅仅是政府治理行为的被动接受者，而且也积极参与政府治理行为（尤其是政策制定和政策执行）之中。行动者第三大类型是“利益相关者”（ｓStake-holders），他们可能是个人、利益团体、非营利组织或企业。利益相关者在治理工具选择中的重要作用也日益彰显。

3.制度环境

制度是制约地方政府治理工具选择的核心因素。制度的范围非常广，几乎涵盖了所有具有约束性的制约，包括正式制度和非正式制度。Ｂ．盖伊．彼得斯给制度下了一个最低限度的定义：制度在某种程度上是社会或政治的结构性特征；制度总是在一段时间内保持有稳定性；制度一定会影响个人行为；制度成员中共享有某种价值和意义。在新制度主义看来，所谓政府治理，其实质就是提供物品和服务的制度安排。因此，政府治理工具的选择，就是对物品和服务的提供和生产的那些制度安排的选择。同时也应注意到，制度也是对地方政府治理工具选择的约束，地方政府必须在遵循一系列制度（尤其是国家制度）的情形下考虑治理工具选择问题。因此，作为一种约束的制度，在地方治理工具选择中发挥出了两方面功用：一是制度约束行动者选择治理工具的行为，二是选择治理工具就是设置一系列制度约束。

4.信息传播

信息在地方政府治理中发挥着重要作用，在治理过程中，行动者正是通过信息来相互交流和传递知识、主张、意见、情感，进行劝说、协商，最后最大限度地统一思想，做出治理工具选择等相关问题的决断，推动治理的进行。在传统管理模式中，由于信息传播技术落后，信息不对称现象非常严重，很多重要信息的发送与接收成本高昂，行动者之间无法形成有效的交流沟通、协同合作，也就无法形成所谓的治理。受信息传播技术的限制，政府治理多以选择管制性工具为主，政府可以通过信息封锁、新闻审查，甚至制造与宣传虚假信息，对地方社会进行管控以维护社会秩序。随着信息技术的发展，信息传播方式与途径已经发生翻天覆地的变革，政府治理行动者之间几乎可以无障碍、无成本随时随地进行沟通，信息封锁等手段在治理过程中已经失去意义，反而会促长行动者之间的间隙和不信任。因此，在大数据时代如何充分利用信息技术，进行有效信息交流与沟通，成为地方政府治理能否顺利推进的重要制约因素。

（二）治理工具评估与选择 

要对治理工具的有效性、匹配性进行准确评估，是非常困难的，因为每个治理行动者价值取向、观察视角不同，导致治理工具选择标准差异较大，以致出现治理工具评估与选择的多元化，例如经济学以“资源配置最优化”作为最终和最根本的标准，政治和法律学科关心的是公平与正义，而管理学偏重的是命令执行以及可操作性。

英国学者胡德提出治理工具选择的4项标准：（1）理性选择的标准。对所有能完成工作任务的被选工具进行比较审查，评估每种治理工具可能会带来的结果，最后选择那个最确定、最大程度获益的治理工具。（2）分类选择的标准。针对治理对象和目标，根据工具的性能与分类来择优选择。（3）伦理道德的标准。治理工具的选择必须符合某些道德准则，如正义、公平等。（4）经济标准。政府治理工具的选择要以最小程度地耗费政府的资源产出最大的社会效能，因此尽量使用如信息、资财等低约束的工具；尽量不使用如组织、权威等高约束的工具；尽量使用“方向性”的工具，而非“无方向性的”工具等。

美国学者萨拉蒙提出政府治理工具选择的五项标准：效能、效率、公平、可行性、合法性。（1）效能标准。所谓效能主要是看一项治理工具在何种程度上实现了其预定目标。最有效的工具就是最有可能使公共行动解决了公共问题，实现了其预期目标。（2）效率标准，效能只考虑结果，效率则将结果和成本综合起来进行考虑。最高效的工具就是达到了收益和成本优化平衡的工具。（3）公平的标准。政府存在的理由之一，就是要确保或弥补公平，因此政府治理工具的选择要以公平为基础。（4）可行性标准。尽管有些工具在理论上的效能和效率很高，但是由于很难实行，这些工具也就成了海市蜃楼。（5）合法性标准。任何一项治理工具，都要符合政治与法律的要求，得到治理行动者的认同以及群众的支持。不具有合法性的治理工具，存在多种风险，其治理的结果也是非法的。以上学者对政府治理工具的选择标准的讨论，虽然差别较大，但是都具有很好的示范功能，值得借鉴。笔者结合这些学者的讨论，针对大数据时代地方政府具有的情况，建议充分利用大数据技术，对治理工具不断进行创新，实现治理工具的细化与类型化，通过相互比较与评估，理性选择地方政府治理工具。

根据以上分析可知，每项治理工具都有自身优势、局限与适用条件，为地方政府提供了诸多选择。总体来说，随着大数据技术发展，为不断降低治理成本、提高效率与治理水平，各国地方政府都逐渐放弃了管制性工具，转而逐渐采取网络化、契约化工具。原来那种认为治理工具强制性越强越有效的观点，在大数据时代遭遇到了许多前所未有的挑战。在一个信息发达、交通便利的社会，虽然拓宽了地方政府的监管渠道，但是由于标的群体之间互动越趋复杂，自主、自治的呼声越来越高，拉大了政府与标的群体之间的距离，政府与标的群之间的信息越来越不对称，管制性工具的成本不断攀升。因此，放松管制成为当前世界各国政府改革的一大潮流。相反，对于网络化、契约化治理工具，由于赋予了标的群体较大的自主空间，政府监管成本实现最小化，越来越成为政府治理工具的重要选择。

参考文献：略

作者：黎智洪 重庆社会科学院

来源：《湖南大学学报-社会科学版》

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