作者：余坦，广东数字政府研究院院长

摘要：从信息的视角分析，治理过程可以分为信息获取、信息处理、信息生产、信息输出四个环节，因此政府信息能力的强弱对政府治理能力具有举足轻重的影响。先进数字技术在政府治理中的应用极大提升了政府信息能力，但是数字技术的应用不仅仅是技术问题，还需要制度改革、机制创新、业务再造的适配。广东省在省域治理“一 网统管”改革中，通过政府业务架构与信息架构的重构与融合，最大化发挥数字技术对政府信息能力的提升作用，探索了一条数字时代推进治理体系和治理能力现代化的可行路径。

一、研究背景

自从人类社会产生政府以来，提升信息能力就是政府管理者一直在追求的目标。我国古代封建王朝，统治者在基层用保甲、连坐制度，让百姓相互举报，成为官府的信息采集者。两千多年前，秦始皇统一六国后，统治的地域幅度和人口数量都急剧扩展，统治者实施车同轨、书同文的制度，建立覆盖全国的邮驿系统，建立分级管理的郡县制都是在当时的技术条件下提升封建统治者信息能力的尝试。现代信息技术的发展极大提升了人类获取信息、传递信息的能力，自然也成为政府提升信息能力的重要技术手段。尤其是互联网、移动互联网、物联网、大数据等新一代数字技术在经济社会各领域广泛应用，在极大影响经济社会运行模式的同时，也为政府进一步增强信息能力创造了前所未有的条件。如何更好发挥数字技术的作用，提升政府信息能力成为公共管理学界、政府实务界共同关注的议题。1993年美国克林顿政府启动电子政府计划，我国也在同期启动了以“三金工程”为代表的系列重大信息化工程，开启国家政府系统性运用先进技术增强信息能力的大幕。进入新世纪，运用先进技术增强政府治理能力成为世界各国的共同选择，根据联合国电子政务调查评估报告，193个联合国成员国中，有145个设立了首席信息官或类似职位 [1]。

我国一直将信息化建设和数字化转型作为增强政府服务和治理能力的重要路径，自“三金工程”拉开我国大规模信息化建设的序幕以来，各级政府的相关探索就一直未曾停歇。1999年，40多个国家部委的信息化主管部门联合发起政府上网工程，各级政府开始广泛建设政府门户网站，互联网开始成为政府信息公开、公共服务和政民互动的重要窗口。2002年，国家信息化领导小组出台关于电子政务的顶层文件，提出了“两网四库十二金”的国家电子政务总体架构，推动我国政府信息化全面大规模发展。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视网信事业发展，总书记多次就信息化工作作出具体指示。2016年4月19日，习近平总书记主持全国网络安全和信息化工作座谈会时指出，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大提出建设网络强国、数字中国、智慧社会，十九届四中、五中全会都对数字政府建设作出部署。2022年4月19日，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，要求全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，强调以数字化驱动生产生活和治理方式变革，我国政府的数字化转型进入全面创新升级的新阶段。各级政府部门纷纷加快信息化建设步伐，电子政务外网基本实现县级全覆盖并延伸到绝大多数镇、村。四大基础信息资源库积累了海量数据资源，以国家信息共享交换平台为核心枢纽的政务信息资源体系基本建成，并为各级政府高效履职提供坚实的数据支撑。国家政务服务平台作为政府为民服务的枢纽，已经成为政府优化服务的重要渠道。各行业部门也依托信息平台、信息系统增强治理和服务能力，取得显著成效，在生态环境治理、市场监管、交通治理、自然资源管理、公共安全保障、基础民生服务等各领域涌现出一大批先进案例。在联合国开展的全球电子政务调查中，我国的电子政务发展指数全球排名2012年为78名，2022年已上升至43名，10年提升了35个名次，其中在线服务指数全球排名达到第13名，已经跃居世界前列[2,3]。

在我国政府数字化转型进程中，地方的探索发挥了非常重要的作用，为国家的改革提供了大量有益经验。广东省积极落实党中央、国务院的决策部署，在数字化治理领域先行先试。2021年广东提出推进省域治理“一网统管”建设，将构建数字化的省域治理体系，赋能全省经济社会高质量发展作为数字政府改革建设的主攻方向之一进行全面探索，搭建了全省统一的“一网统管”基础平台和覆盖省、市、县、镇、村五级的数字化治理应用体系，在基层治理、城市管理、经济调节、生态环境保护、应急指挥等各领域发挥了巨大作用。本文对提升政府数字化治理能力的关键路径进行分析，提出先进数字技术对政府治理赋能的作用机理，并以广东省域治理“一网统管”为案例，归纳提升政府数字化治理能力的实践路径。

二、信息视角下的治理

习近平总书记指出，“信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用”。正确、及时的信息可以消除治理中的不确定性，让治理活动更加有效，如果从信息视角来观察治理活动的全过程，可以将治理活动归纳为信息获取、处理、生产、输出4个环节不断循环和递进的过程[4]。

图 1 信息视角下的治理过程

（一）信息获取：感知治理对象的状态

治理主体必须了解治理对象的状态，才能决定采取何种治理行为，大到宏观经济调控，小到街头路边的一次执法都是如此。了解治理对象状态的过程，就是获取信息的过程。例如，宏观经济的调控，需要基于对当前经济运行情况的了解；交警部门的执法，需要基于对交通违法行为的掌握；住房贷款政策的调整，需要基于对当前房地产市场和市民居住情况的了解；群众矛盾的调节，需要基于矛盾产生的基本事实和矛盾冲突双方的诉求，以及相关的法律依据。能否充分获取治理所需的信息，是治理活动是否科学的重要前提条件。

（二）信息处理：判断需要采取何种行动

仅仅获取信息并不能保证治理决策和治理活动的科学性，获取到的信息还需要进行识别、筛选、转换、分析等。信息经过处理才能判断出治理对象的状态、行为以及变化趋势，进而成为作出治理决策和实施治理行为的依据。例如，某个经济周期内，外贸出口出现较大幅度的下跌，货币汇率出现波动，国际市场某些重要工业原材料价格出现上涨等等，这些信息并不能直接得出当前经济所处的状态，需要进行综合分析和研判。政务服务大厅的窗口收到企业提交的申请，请求主管部门批准企业的投资项目、准许企业开展某类产品的经营， 企业提交的信息是否真实、是否齐全、形式是否符合要求等，需要按照规范进行判断。对于行政许可、行政审批信息的判断相对简单，但是对于经济调节、产业发展等相对宏观和复杂的问题，就要求政府具有较强的信息综合研判能力。

（三）信息生产：形成新的治理决策

信息处理的输出物成为最终治理决策的重要参考。治理主体运用处理后的信息进行分析、推演，判断各种可选的政策工具可能产出的效果，并依此作出决策。决策的具体形式可能是一项政策文件、一部法律或规章、一项审批事项的许可、一条执法的处罚决定、一项奖励表扬的决定。例如政府决定实施某项新经济政策、执法人员决定对违反交通法规的驾驶员作出扣分罚款的处罚、产业管理部门决定对某个产业实施激励等等。决策是否正确合理，在很大程度上取决于信息处理所输出的结果是否科学。

（四）信息输出：影响治理对象的行为

信息的输出能力往往容易被忽视，但实际上信息输出能力对治理的有效性具有非常关键的影响。政策不被人了解就无法得到落实，法律不被人了解就不会得到遵守。信息是否能准确的传递给治理对象，是治理决策和法律法规能否得到落实，并对治理对象的行为产生影响的关键。

三、数字技术提升政府信息能力的机理

从数字技术发生作用的路径来看，最直接的方式就是通过数字化渠道提升政府获取、处理、生产和输出信息的能力，但是数字化渠道不是对传统行政和业务流程的补充，而是变革性的创新[5]。要充分发挥数字技术对政府的赋能作用，还需要技术应用与政府改革的配合，更需要政府业务架构与信息架构的重构[6]。

（一）数字技术对信息能力的直接作用

数字技术的应用能增强政府获取信息的能力，更全面地感知治理对象状态和行为。很多地方在基层治理中推行的网格化管理，网格员携带便携式终端，对巡查过程中发现的问题进行拍照、上报，这个过程提升了政府感知基层状态的能力，其中就运用了移动互联网、移动电子设备等技术。目前运用数字技术获取治理对象状态信息已经形成了空天地一体的立体应用，气象卫星帮助气象、应急等部门及时预警极端天气，无人机帮助自然资源部门实时了解土地、海洋开发利用情况，空气质量检测设备帮助生态环境保护部门实时掌握大气污染物排放情况等等。

数字技术的应用能提升政府处理信息的能力，更准确地分析治理对象变化态势。我国有很多城市建设了“城市大脑”，对各类终端采集到的信息进行综合分析处理，研判治理对象的运行状态。在交通领域，信息系统对摄像头、感应线圈采集的数据进行分析，判断实时交通状态和交通环境发展趋势，配合智能化交通灯系统即时优化、引导车流。公共安全领域，信息系统通过手机信号、视频信号判断区域人群聚集情况，为预防和处置公共安全事件提供参考。

数字技术的应用能强化政府生产信息的能力，辅助作出更科学的决策。决策辅助系统在政府的应用早已有之，大数据、人工智能等技术的不断创新又进一步增强了数字技术辅助科学决策的能力。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确要求“充分发挥国家规划综合管理信息平台作用，强化经济运行动态感知，促进各领域经济政策有效衔接，持续提升经济调节政策的科学性、预见性和有效性”，就是要运用数字技术让政府的决策更加科学。

数字技术应用能提升府输出信息的能力，让政策、制度更广泛、精准的传递给治理对象。当前，政府门户网站、新媒体平台等网络渠道已经成为政府输出信息的主要途径。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》专门将“推进公开平台智能集约发展，提升政务公开水平”作为一节，提出“优化政策信息数字化发布。完善政务公开信息化平台，建设分类分级、集中统一、共享共用、动态更新的政策文件库。加快构建以网上发布为主、其他发布渠道为辅的政策发布新格局。优化政策智能推送服务，变‘人找政策’为‘政策找人’”。就是希望借助当前信息网络高度发达的有利条件，运用数字技术增强信息输出能力。

虽然数字技术可以直接提升政府的信息能力，但是充分发挥数据技术的作用还需要进行系统性考虑，要将数字技术对政府信息能力的直接作用整合起来才能发挥最优作用。这就要求对政府治理的业务进行梳理，根据不同的业务类型，有针对性地设计数字技术的应用方式。广东省在省域治理“一网统管”实践中，根据治理行为的信息流转特征，梳理了四大业务模型，并以此为基础对治理业务架构进行再造。这四大业务模型分别是：治理决策、协同处置、指挥调度、监督管理。治理决策是综合各类数据、信息为政府的科学决策提供辅助参考，其关键能力是大数据分析、智能辅助决策等，形成的结果是法律法规、政府规章、政策性文件等等。事件处置是及时发现经济社会治理中的各类事件，并将信息准确高效的传递到相关机构进行处理，其关键能力是数据信息的准确采集（感知）、高效传递，其结果是城市管理、市场监管、村社治理中的各类事件的妥善处置。指挥调度是应急突发状态下的信息汇聚、快速分析、综合指挥、资源调度，其关键能力是精准感知、高效传递、大数据分析、辅助决策等，其结果是突发事件的妥善处理。监督管理是归集政府或其他公共机构履职服务的信息，并对其履职服务的合法性、效能、继续等进行监督。在构建四大业务模型的基础上，将每一类业务的基础能力需求进行提炼，整合形成四大业务模型的底层能力需求，为应用体系建设提供目标。

（二）制度改革与技术应用的适配

数字技术的应用虽然可以增强政府的信息能力，但并不会自然的带来政府治理能力的提升。一方面，数字技术赋能作用的充分发挥，需要有与之匹配的制度和机制。另一方面，社会在不断发展，新的经济社会运转方式必须有新的治理模式与之匹配，如果数字技术被用于固化原有的治理模式，则可能对政府治理体系和治理能力的提升起反作用。从业务层面看，非信息化条件下的很多业务流程和环节是为了确保信息采集、传递、处理的效率和可靠性，这些问题可以通过数字技术的应用得到解决。从制度层面看，过去非信息化条件下的很多法律法规、制度机制已经不能适应新的技术环境，因此必须推进制度改革与新技术应用紧密融合才能真正实现以新技术增强政府治理能力的目标。

我国在一体化政务服务能力建设过程中，就遇到了过去的法律法规制约新技术提升政务服务水平的问题。2016年，国务院印发《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，提出加快清理修订不适应“互联网+政务服务”的法律法规和有关规定，制定完善相关管理制度和服务规范，明确电子证照、电子公文、电子签章等的法律效力。2019年，《国务院关于在线政务服务的若干规定》正式印发实施，对政务服务的信息共享，以及电子签名、电子证照、电子印章、电子文件的法律效力作出了明确规定，这些都是制度改革适应新技术应用需求的举措。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建国家数据局，就是从政府组织机构层面进行改革与技术应用相融合的探索。《数字中国建设整体布局规划》强调，要加快制度规则创新，完善与数字政务建设相适应的规章制度，及时按程序调整不适应数字化发展的法律制度，再一次明确了制度改革要与数字政府和数字化发展相适应的要求。

广东省以当前推进省域数字化治理面临的制度不匹配问题为导向，探索构建以地方性法规为基础的法规制度体系。具体就是加快推进《广东省政务服务数字化条例》和《广东省数据条例》两部基础的地方性法规立法，同时以此为基础，建立覆盖基础设施管理、数据资源管理、政务服务管理、数字政府一体化平台管理、信息化项目管理、公共资源交易、网络信息安全管理等领域的七大业务规则体系，形成完整的数字政府建设和数字化治理法规制度体系。为了确保统分结合的技术体系建设能真正实现互联互通，广东省在出台制度规则的同时，还印发实施450余项标准规范，构建科学规范的数字政府标准体系。数字化发展的法规制度体系和标准规范框架基本完整，为数字化治理体系建设提供坚实保障。

（三）业务架构与信息架构的融合

从信息传递的角度来理解，业务架构就是让正确的信息传递到正确的人手里，而信息架构则是根据业务架构搭建的技术支撑架构，其作用就是让业务架构的运转更加高效、精准，让正确的信息在正确的时间被传递给正确的人。信息架构服务于业务架构，而业务架构也需要根据信息技术的应用发展不断调整，以确保更好地应用新技术实现信息的高效传递。

改革开放以来，我国先后多次实施大部制改革，并在部分地区试点扁平化管理，探索省直管县，以及新公共管理运动后英国、澳大利亚等国开展的整体政府改革都是政府业务架构的重大改革，而这些改革背后都离不开信息架构升级带来的信息能力的支撑。部门管理和服务范围的扩大，意味着部门的职能更多，需要获取、处理、生产和输出的信息也更多，因此推行大部制、整体政府改革必然要求有更强的信息能力，而与大部制、整体政府相适应的信息架构就是实现更强信息能力的关键。我国在“十五”期间启动的国家电子政务“两网四库十二金”工程就是我国在国家层面第一次对政府信息架构进行顶层设计，覆盖了基础设施到业务应用。

为了更加充分的发挥先进数字技术在政府治理中的巨大作用，需要建立完善的技术支撑体系。2021年广东省政府印发《广东省数字政府省域治理“一网统管”三年行动计划》，提出“1+3+5+X”的省域治理体系。如图2所示：

“1”是集约智能的一体化数字底座，即全省统一的云网基础设施、大数据中心等数字政府基础底座，提供算力、数据、物联感知等基础能力。“3”是省市县三级部署的数字化治理平台，即“粤治慧”基础平台，该平台定位为数字化治理的操作系统，将四大业务模型的底层能力进行整合，为全省提供统一的治理业务支撑、应用赋能和共性技术支撑。“5”是面向省市县镇村五级的应用体系，“X”是各部门的专题治理应用。应用系统和专题应用由各级各部门根据履职需要，按照统一的标准，依托统一的底座和平台发起建设。统分结合的方式，既厘清了各级各部门的责任边界，又实现了对数字化治理的系统性支撑。截至目前，广东省已经建成了覆盖27个行业领域的487项专题应用，且全部通过“粤治慧”基础平台实现互联互通，形成了全域覆盖的数字化治理应用体系。

四、经验启示

政府的数字化转型是一个长期过程，政府作为一个整体是由各个部门、各个层级构成的，各级各部门的数字化转型不可能同时进行，必然要分阶段、分部门推进。由于科层制的政府组织结构特点和早期对信息化发展规律的不熟悉，必然会形成“信息孤岛”、“业务烟囱”、机制不畅等问题。这些问题是发展中不可避免的，只能通过更好的发展来解决。这些问题反映到数字化治理上，就是感知不清、展示不全、判断不准、送达不到的问题还很突出。物联感知技术在很多地方和部门都得到了应用，但是感知的信息碎片化的分散在各地各部门。数据资源总量非常庞大，但是数据共享、基层数据回流等问题严重制约数据应用效果。大量的应用系统仅服务某一项单点业务，多跨协同大量通过线下方式实施。从全局角度，虽然很多治理业务都得到了数字技术的支撑，单业务的效率的确得到提升，但是数字技术对政府整体信息能力的赋能作用远没有得到发挥。这些问题都出现在了广东省域治理“一网统管”改革的过程中，广东的系统性改革经验为我国治理的数字化转型提供了一条可供参政府的数字化转型是一个长期过程，将政府作为一个整体是由各个部门、各个层级构成的，各级各部门的数字化转型不可能同时进行，必然要分阶段、分部门推进。由于科层制的政府组织结构特点和早期对信息化发展规律的不熟悉，必然会形成“信息孤岛”、“业务烟囱”、机制不畅等问题。这些问题是发展中不可避免的，只能通过更好的发展来解决。这些问题反映到数字化治理上，就是感知不清、展示不全、判断不准、送达不到的问题还很突出。物联感知技术在很多地方和部门都得到了应用，但是感知的信息碎片化的分散在各地各部门。数据资源总量非常庞大，但是数据共享、基层数据回流等问题严重制约数据应用效果。大量的应用系统仅服务某一项单点业务，多跨协同大量通过线下方式实施。从全局角考的实践路径。

（一）重塑治理业务模型，为治理创新提供灵活的配置路径

科层制政府组织结构是符合当今生产力特征的治理组织结构，但是如果按照科层制的高度专业分工和分层来构建业务信息系统，并不能充分发挥数字技术对政府信息能力的赋能作用，反而会因为高度的专业化造成信息系统的条块分割与固化。既导致数据、信息不能高效的在政府内部流通，又造成业务创新受到极大制约。广东省创造性的根据治理业务的信息特征构建四大业务模型，虽然无法穷尽政府治理的全部活动，但构建了一种政府治理业务架构重塑的方法，为推进治理的数字化转型提供了业务分析的路径，也为实现业务逻辑的灵活配置提供了方法。在重塑业务架构的同时，根据新业务模式的需要，建立健全配套的制度规范，确保新的业务模式得到贯彻落实。

（二）灵活标准的信息架构，快速响应业务流程的再造

治理的数字化转型受到技术、制度、机制等多重因素的影响，特别是随着数字技术的不断发展，新的需求、新的方法不断涌现，因此做好顶层设计，构建健壮、灵活、标准的信息架构就尤为重要。

广东省在全省一体化的数字政府基础底座之上构建了分级部署的“平台+应用”信息架构。基础底座提供统一的基础设施、共性支撑和标准规范、安全保障。省、市、县三级部署的“一网统管”基础平台（粤治慧平台）围绕四大业务模型的需求，统一调用基础底座的支撑能力，并提供应用开发所需的共性能力，包括综合态势感知（决策辅助）、指挥调度、协同联动、应用赋能等。各级各部门的应用系统调用粤治慧平台组件，实现业务功能和互联互通。各层之间按照统一标准，以松耦合方式形成一个完整、灵活的数字化治理应用体系。整个体系具有极强的拓展能力，包括人工智能、融合通信、物联感知等在内的新技术模块可以快捷的添加或调整，保障新的业务需求能随时得到信息系统支持。

（三）应用体系与制度机制协调，充分发挥数字技术赋能作用

通过重构业务模型和应用体系，配合制度机制的创新，广东实现了运用数字技术对治理全流程信息能力的再提升。在信息获取环节，一方面通过一体化数字政府底座和粤治慧平台将过去分散的物联感知信息汇聚共享，通过公共数据采集“一数一源”机制明确各部门的数据责任，另一方面通过全省政务大数据中心实现数据跨部门、跨层级、跨区域共享，确保治理信息可以高效传递到业务部门。在信息处理环节，通过粤治慧平台建立数据分析处理的公共能力，并以应用开发组件的方式提供给业务部门，业务部门可以快速搭建数据分析应用模块，增强数据分析能力。在信息生产环节，通过粤治慧平台提供通用的AI能力、可视化能力和算法工具，帮助业务部门搭建决策辅助应用。在信息输出环节，除了政府网站、新媒体平台外，还建立了以粤省事、粤商通、粤政易、粤省心为代表的粤系列平台，分别面向企业、群众、公共机构提供个性化的信息服务。

提升数字化治理能力是一项没有终点的改革，技术的不断发展进步，在为治理能力提升创造新条件的同时，也在倒逼治理模式和机制的创新。构建合理的业务架构和健壮、灵活的信息架构，实现业务流程再造与数字技术应用的融合，是建立数字化治理体系的重要路径。广东省坚持业务流程再造与技术创新应用两条路径互为促进、相互协同，辅以高效的推进机制，实现了省域数字化治理能力的快速提升。

注释：

[1] 联合国经济和社会事务部.UN E-Government Survey 2020 [EB/ OL].（2020）[2023]. https:// publicadministration.un.Org /egovkb/ en-us/Reports/UN-E-GovernmentSurvey-2020.

[2] 联合国经济和社会事务部 . UN E-Government Survey 2012 [EB/ OL].（2012）[2023]. https:// publicadministration.un.Org /egovkb/ en-us/Reports/UN-E-GovernmentSurvey-2012.

[3] 联合国经济和社会事务部 . UN E-Government Survey 2022 [EB/ OL].（2022）[2023]. https:// publicadministration.un.Org /egovkb/ en-us/Reports/UN-E-GovernmentSurvey-2022.

[4] 周宏仁. 信息化论[M]. 人民出版社.2008：410-411.

[5] 王益民.数字政府[M].中共中央党校出版社.2020：9.

[6] 余坦 . 电子政务与我国政府改革：现状、需求与未来[J].四川行政学院学报，2015 （06）：11-14.

原文刊于《中国领导科学》2023年第6期

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