下文是我最近在广西警院的一个学术交流会上的演讲稿。文中多数观点近几年陆续讲过，这次演讲中做了些调整归纳，并补充了些近来的心得。
关于大数据的话题虽不像前几年那么热，但大数据依然是一直要面对的。有个基本观点容易达成共识，就是大数据的发展仍处于“现在进行时”，并且不太可能有结束的时候。所以，对大数据再深入探讨一下还是值得做的。
我想，至少存在这么几点可以思考一下：第一，对大数据的认知还有很大的提升空间。大数据的发展对行业发展的影响不仅是赋能，还有约束和挑战，后两类影响到底意味着什么很值得深入思考。第二，大数据的应用应该不断拓展。目前在应用方面普遍带有明显的实用主义色彩，即以解决眼前的业务问题为目标，其实大数据应用需要解决、可以解决的问题很多，其模式、场景、机制等方面都可进一步探求发展。第三，大数据战略何以成为战略值得深思。战略目标是什么？呈现形式是什么？达成的路径是什么？评估评价的标准是什么？这些问题的答案并非显而易见，都需要深入探讨。
因此，关于大数据还是有不少东西可说说的。当然，在有限的时间内，我只能选择性地、粗略地谈些看法。我最想表达的其实是，当我们谈论大数据时，不要只谈一线的应用，要把眼光放得宽一些，望得远一些，看得深一些，研究和应用大数据真需要这样的眼光。
从社会治理现代化视角看公安大数据战略
商建学
2023-12-17
各位嘉宾：
大家好！很荣幸受邀参加这个学术交流会。下面，我以《从社会治理现代化视角看公安大数据战略》为题与各位作个交流。
大数据的概念是由SGI首席科学家约翰.马西在1998年提出的，距今已有20多年。这段时间不算长，但若以信息技术发展与应用的演进速度来衡量，大数据概念已是相当“古老”的了。然而，我们清楚地知道，大数据的发展仍然处于“现在进行时”状态，人们对大数据的热情和兴趣一点也没有减弱。如果站在推进社会治理现代化的角度来看，大数据的影响和作用更是不可忽视的。所以，今天再来讨论大数据仍然是极具意义的。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加快推进社会治理现代化作出一系列重要部署，特别是十九大以来出台了一系列重要文件（《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）》、《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见（2021年4月28日）》等）。认真学习这些重要文件，我们能够体会到，要加快推进社会治理现代化，使社会治理体系基本健全、社会治理能力明显提升、社会风险有效化解、社会生态得到优化，都需要有科技（信息化）的强力支撑。从另一个角度看，加强和创新社会治理，完善社会治理体系，也使得科技（信息化）建设有了新的着力方向和应用场景，从而得到进一步发展。从公安机关职责出发，我们能够认识到，公安大数据战略在推进社会治理现代化中是有重要位置的。
公安大数据战略的实施已有几年，在全国各地、各业务条线都能看到大数据战略实施带来的巨大进步。不过，当我们不断为公安大数据应用的水平和成果鼓掌时，还是要看到仍然存在很大的提升空间，比如我们对大数据的认知通常集中在它的赋能上，而对大数据带来的约束与挑战缺乏深刻的认识；再如各地、各级、各条线的大数据应用均带有明显的实用主义色彩，主要致力于解决一线业务中的问题，在应用模式、应用场景、应用机制等方面有很多可做的工作；又如对大数据战略的定位、规划、实施、评价等还显得较为简单、粗糙，存在许多问题值得深入探讨。因此，在规划和推进大数据战略中需要把眼光放得宽一些，望得远一些，看得深一些。所以，我想利用今天的机会，在社会治理现代化的视角下就公安大数据战略谈些看法，供各位参考。
第一部分：信息化条件下社会发展演变对公安大数据战略的影响。
随着以互联网为代表的社会信息化的快速发展，人类社会发生了巨大变化。在一定程度上可以说我们面对了一个不太熟悉的社会，并且在艰难地跟踪和适应它的变化，谋求治理的现代化。这是一个涉及面很广的话题，全面进行阐述是极其困难的。所以，我选择若干我认为与公安大数据战略相关性比较强、值得特别关注的方面谈些看法。
第一个需要关注的是社会运行或治理形态的变化。
由于信息化的快速高度发展，社会发展形成了一些新的现象，社会运作的模式和形态也发生了变化，比如以下现象就很值得关注：
一是线上线下的融合运作。这种社会运作形态带来了诸如社会治理高度依赖信息化、公众参与社会治理的意愿和机会增大、信息传播速度快且内容发散、公众价值观和社会运行规则易受网上信息的影响、用于治理的数据资源不完备等特征。从社会治理角度看，这些特征体现了复杂性和不确定性。显然，公安机关的工作对象和场景都与以往不同，且复杂性与不确定性仍在增长，面临的挑战是显而易见的。
二是因信息化而产生了新治理主体。随着大数据、人工智能等的发展和应用，机器能够依赖算法以自主方式参与社会治理，从而成为一类新的治理主体。机器参与社会治理，在提高了效率、精准性等的同时也带来了新的问题，比如人工智能的深度应用可能导致我们没有能力或机会排除机器跳出人类约束而自行其是的可能性；再如那些依托互联网运行、在相关事务中事实上拥有规则制定权、纠纷裁判权和裁判执行权的各类平台，它们通常是人机结合，有强烈的管理意志、能力和刚性规则，个人用户与平台的契约随着用户数的急剧增长而演变为社会契约，由此对社会运行的影响之大、之深是我们从来不曾想到的。这些新治理主体依赖大数据而产生并在继续发展，我们既要充分挖掘、发挥它们积极的一面，也要依靠大数据实现对它们的监管和风险预测预警。
三是更多的利益相关方参与治理。基于互联网的社会信息化为利益相关方共同参与社会治理提供了机会和手段，当我们在享受大数据的赋能时，其他所有人也是一样。我们发现，各方获取的信息的对称性趋于平衡，各方均拥有不可忽视的社会影响力，社会治理方式也将更具民主的特征。很多情况下，如果没有特定的法律授权，政府只不过是众多利益相关方中的一方。可以预计，这样的情况将继续发展，逐步形成较为完善的“共治”、“自治”等治理模式。
四是社会治安状况发生了变化。我们已经感觉到的包括：非接触性的、涉网的犯罪在刑事案件中的占比非常高；像深度伪造这样的以数据的生成和应用为主要手段的违法犯罪已不少见；社会生活中各类矛盾极易通过网上平台复杂化并依托网络形成涉事相关人员的聚集；不良价值观可能通过互联网等媒体的投射以及生成式人工智能的应用影响社会的健康发展；等等。当然，社会信息化的高度发展、数据的不断产生和积累、数据处理技术的提升、公众通过信息化手段对社会治理的更多参与也为改善社会治安状况提供了方法和手段。
第二个需要关注的是法制建设带来的影响。
社会治理现代化进程中法制将得以完善，这是可以期待的，但我们也需要关注法制建设对公安大数据战略的影响。
一是法制建设将带来治理模式的变革。逐步完善的法制对国家权力机关、社会机构和公众的行为有新的指引和约束，社会治理模式也会因此而作出调整或创新，并反映到信息化建设上来，特别是大数据的产生与应用将对全社会价值体系、规则体系和运行体系进行重塑。我们可以预期，国家法制建设会对大数据带来的社会变化有更多、更强烈的响应，并以法律形式固化新的社会价值、规则和运行体系，社会治理模式会因此而产生巨大变革，它将要求公安机关及时调整大数据战略的方向、布局、实施策略等，以适应变革。
二是法律将愈来愈重视对信息的安全保护。这会直接影响公安大数据战略的整体架构和实现方式。比如公安信息化在公安专网和互联网上如何布局与沟通就是一个很现实的问题。社会治理现代化一定要求公安机关在互联网上有所作为，而我们对如何保证互联网上的信息安全以及与互联网相联后的专网安全尚无充分信心。公安大数据战略实施迫切需要找到社会治理所需要的便捷、高效、开放等与公安信息网络安全之间的平衡点，但这个平衡点并不容易找到。信息安全的要求会在数据采集、传输、存储、应用、共享等几乎所有环节产生影响，从满足数据应用需求的角度看，这类影响在效率、便捷性、开放性、成本等方面基本上都是负面的，这就要求我们在技术和非技术方面采取有效的应对策略。
三是法律对个人隐私数据的保护将更加严密。我国《民法典》第1035条（其它相关法律也有类似条文）规定处理个人信息要遵循“合法、正当、必要”原则，并有“公开处理信息的规则”、“明示处理信息的目的、方式和范围”等要求，考虑到现实情况，公安机关在个人隐私数据的获取、应用上将面临许多难题。一方面，所有法律对公安机关通过行使侦查权获取和应用数据都有前提设定，其它政府部门和社会机构依法采集的数据为我们所用其实也存在法定授权的要求，公安机关在个人隐私数据的获取和应用上需要承受法律的明确约束。另一方面，从维护国家安全和公众利益出发，公安机关确实存在面向不特定人员或群体的、以风险预测预警为主要形式的数据应用需求，为了提高应用结果的指向性，不可避免地需要获取和应用公众的个人隐私数据，也就是说，为了达到应用目的，涉及的数据主体范围会远大于关注主体范围，这样的应用如何开展是值得研究的。可以确信，法制的完善和公众法律意识的增强会给公安机关的数据获取和应用带来更多的约束，我们在法律、政策的制定及信息应用模式构建、内部管理机制建设等上面有许多事要做。
第三个需要关注的是政府数字化转型。
政府机关数字化转型的核心问题显然不是既有政务的信息化，或者说通过数据应用解决一线业务问题，这方面我们已经做得不错，并将继续深入发展，现在需要关注的是两个问题----“干什么？”和“怎么干？”
关于“干什么？”有个基本答案，就是以信息化为手段，推动政府机关组织架构、业务流程、运行模式与运作机制等的改革，对接数字社会、数字经济。“怎么干？”也有个基本途经，就是既要从数据角度重新看政务，也要通过数据应用构建新的政务形态。
公安大数据战略无疑是推进公安机关数字化转型的重要抓手。大数据应用带来的业务优势，如对事物的多维度、多层次、更为精准的描述，不同层级条线对信息掌握的对称性增加等意味着固有的业务、层级、岗位界限比较容易被打破，在业务规范化、流程再造、业务重组、跨部门协同等方面形成了很大很好的发挥空间。在这样的条件下，我们不能总是指望通过业务一线的大数据应用潜移默化地影响公安体制，而是应该主动作为，将大数据战略的规划实施与公安机关的改革同步起来。
通过上面的阐述，我觉得可以形成以下几个观点：一是公安大数据战略需要适应社会治理现代化的要求；二是公安大数据战略需要充分考虑约束性因素的影响；三是需要提升已有的认识并形成一些新认识。
随着数据资源的不断丰富、数据处理能力的不断增强，公安机关具有了增强对事物的更新、更全面、更接近真相的认知能力的条件，在此基础上可以构建具有更好成效的工作体制和方式，公安大数据战略显然需要这样的价值指向。我们需要研究并形成大数据条件下的足以支撑或影响公安业务的基础理论与观点；应该花足够的时间和精力，应用数据去研究公安工作的基本问题，从数据中发现基础性、规律性的东西；需要有能力用数据表述公安机关的业务形态，以加强对自身的认知和科学决策。这些工作的成果应该成为公安工作的重要基础。
第二部分：社会治理现代化中公安大数据战略的实施问题。
公安大数据战略的实施涉及技术与非技术两个方面，从战略规划开始，到通过具体项目实施实现战略“落地”，细节很多。限于时间，我想集中对几个问题谈些看法。
第一个问题是关于数据资源的深度应用。
“深度应用”的提法在公安机关内有将近20年的历史了，现在仍然需要讲，因为它是公安大数据战略需要实现的基本目标之一，而社会治理现代化过程中为应对治理的复杂性和不确定性，显然也提出了深度应用的要求。
看数据资源深度应用的一个视角是数据应用模式。我们知道，大数据应用存在描述性应用、预测性应用和决策支持性应用三类基本应用模式。描述性应用在公安机关发展得比较好，将关注对象描述清楚是公安工作的最基本要求，其实也是公安机关“基因”的组成部分，因此这类应用的发展自然没有大的问题，但另两类应用模式的发展还有很大的提升空间。实现社会治理现代化需要我们更好地感知社会运作形态，做出科学决策，因此，基于大数据的预测性、决策支持性应用需要加以突破。预测被称为大数据应用的灵魂，但目前预测性应用由于基础理论、数据资源、业务模型、算法、业务机制等方面因素的制约而显得不够成熟，我们还没有足够能力及时发现社会环境的异常变动和各类风险的生成与发展。决策支持性应用存在的问题显然更多些。在众多公安信息系统中很难看到为决策支持定制的数据应用需求和应用功能，决策对信息化的依赖程度远未达到一线业务已达到的水平。目前公安大数据战略价值指向主要是提高一线业务的效率和精准性，这没错但不够，我们知道，决策支持应用看数据的视角和数据应用模式是不同于一线业务的。
看数据资源深度应用的另一个视角是由应用引发和支撑的新警务机制变革。预测警务的构建是一个典型例子。这类警务机制实施的难题包括用于预测的数据的完备性、预测模型与算法的科学性、预警响应机制的有效性及对响应结果的评价等。这些难题每个都不容易突破，比如预警响应机制的有效性，我们知道，预测预警所呈现的是风险存在或事件发生的可能性，在预测的科学性、精准性达到足够高水平之前，如何制定以及在什么条件下启动与可用警务资源相匹配的响应机制是件不容易的事。所以，预测警务的构建有大量的数据应用以外的工作要做。提高决策的科学性也是大数据应用需要深耕的重要领域。决策支持性应用要得到发展，有许多问题要解决，比如如何推动各级、各条线决策层深度介入决策支持性应用建设并成为主要用户就是一个关键问题，毕竟决策不能只靠对单纯业务数据的分析，还需要综合考虑工作风险、优先级权衡、资源调配、全局统筹等因素，相关的应用要考虑决策的这种特点。所以决策支持性应用的发展应有配套的机制化措施，以确保决策与数据应用之间形成良性互动，这需要把它放到更高的层面加以理解和推进。如果通过公安大数据战略的实施能够引发、推动警务机制的变革，形成对公安工作的技术、机制“双轮驱动”，那时我们就可以自豪地说，公安机关的大数据应用比较成熟了。
第二个问题是关于公安信息化与互联网的融合。
互联网应是实施公安大数据战略的重要战场，对这一点还需要有更深的认识。
公安信息化与互联网的融合需要加强。社会治理不仅仅是国家权力机关的事，还包括了社会机构和公众等利益相关方，因利益相关方的复杂性而存在利益诉求不尽相同、责任和权利不对称、工作业绩不易考评、治理效果评价困难等一系列问题，能够将各利益相关方联系在一起的纽带是互联网，因此，我们对互联网的作用要有足够的重视。就公安机关而言，我们在大数据战略中的获益或遇到的难题有相当大的部分是来自互联网的，互联网是不可忽视的。我们注意到，互联网提供了将参与社会治理的各种力量（资源）整合在一起的手段，是实现社会治理现代化的关键工具或平台。近几年各地推进的“矛盾纠纷调解”、“访源治理”、“警源治理”等面向社会基层的治理工作，其数据基础和治理手段无不依赖于互联网，但现阶段依托互联网的社会治理资源整合显然是不足的，有很大的提升空间。所以，公安大数据战略不仅仅要重视运用互联网上的数据，还要把互联网当作数据应用的重要场合来对待。当然，谋求融合一定会给公安专网的安全性带来挑战，但公安专网的安全应该放在更大的背景中去考虑，基层治理需求、“最多跑一次”、政府数字化改革等已迫使我们将专网与互联网对接，多年来形成的专网安全思路与做法或许到了该调整的时候了。
公安机关的思维模式、工作方式需要有针对性的改变。尽管没有确切的、公认的定义，但互联网思维这个概念已讲了很多年。现在看来，最好的理解就是适应公众在互联网上养成的习惯，包括不分地域、不分层级、没有上下班与节假日安排、应用简捷、即时响应、多渠道联系、群体互动等。公安机关内部工作机制、业务流程与公众习惯、期望之间是存在差异的。所以，在实施公安大数据战略中，以管理服务社会公众为目标的信息化建设，需要对公安机关内部的组织架构、业务机制与模式、信息化整体框架等作出与社会运作、公众行为模式相适应的调整。当然，这样做的话，公安机关在业务分割、信息安全管理、协同办事等方面要有与以往不同的考虑，要构建适合互联网的公安工作生态和公安信息化建设生态。
第三个问题是关于公安大数据应用的框架体系构建。
公安大数据战略需要关注的不仅仅是数据应用，我们非常需要构建一个适配公安工作体制（包括今后的改革）的总体框架，以支撑、承载公安工作的数字化转型，适应社会治理现代化的需要。框架中基础性的东西（包括网络、算力、整合的数据基座、各类中台等）如何建设和发挥作用容易达成共识，但以下两个问题是目前最需要寻求答案的。
一是构建什么样的综合信息处理枢纽？在大数据时代，我们需要通过数据应用对业务有更全面、精准、细致的认识，有更高的工作质量和效率，能够超越单一业务范畴统筹协调全局工作，这些需要充分整合的数据资源和强大的数据处理能力。综合信息处理枢纽确实到了该建的时候了，无论我们是将这个枢纽称为“数据中心”，还是“公安大脑”，或者其它什么名称，都不重要，重要的是我们得清楚要将它建成什么样。显然，公安大数据战略需要知识中枢、感知中枢、分析中枢、能力中枢、管理中枢等的强力支撑，为一线业务提供信息服务、为决策者提供决策辅助、监测和评估业务运作状态、构建与应用业务知识体系、管理战略目标的达成等。这些内容涉及了综合信息处理枢纽的定位和功用，或许可以多花点时间作进一步的探索。
二是构建什么样的公安业务信息化体系？目前的体系是基于单一业务或警种的需求、相对独立地建设的，缺乏必要的整合。这种体系的形成有其历史的必然，但我们也在诸如打破部门界限、推进业务规范化、促进多跨协同、支持基层创新、信息深度应用等方面看到现有体系存在的根本性不足，解决问题的方向显然是对业务信息系统进行充分的整合集成，在新的体系中固化数字化改革的成果，大数据战略有必要对此作出响应。尽管公安机关目前有那么多警种（部门），尽管公安工作还会不断碰到新问题、新情况，但基于法律政策、组织架构、人员结构、知识体系等因素的相对稳定性，公安核心（基础）业务是相对稳定的，并在全国各地具有较好的一致性，各警种（部门）的业务本质上是基于稳定的核心（基础）业务的有限扩张。因此，打破警种（部门）界限，基于公安工作的核心（基础）业务，构建充分整合集成的公安业务信息化体系应该是具备条件的。
上述两个问题之所以重要，是因为它们的解决途径和结果对于数据的高端与深度应用、业务规范化、基层工作创新、体制内的多跨协同及跨体制的共建共享共治等影响巨大，还将深入影响整个公安工作体制的改革发展，并为公安数字化改革成果的落地、固化提供承载平台，使公安机关在推进社会治理现代化过程中拥有强大的支撑。两个问题无论从认识角度，还是从建设角度看，都很复杂，涉及因素众多，短期内就各方面细节达成共识其实是有困难的。如果这两个问题在公安大数据战略实施中得到较好的解决，我们会看到颠覆性效应的。
第四个问题是关于公安大数据战略的理论体系建设。
当社会快速进入大数据时代后，我们发现，我们对数据及其应用的认识是不充分的，如作为大数据应用核心要素的业务模型存在科学性认同度不高、运行不稳定、输出结果不易解释等现象；我们对一些基于网络运行而产生的不正常社会现象缺乏足够的敏感性和清醒的认识；我们还面临社会信息化高度发展条件下法律、公众认识以及治理模式创新等方面的相关问题。上述基础性问题都会对公安大数据战略发生影响，因此需要开展体系化的、与信息化发展相适应的基础理论研究，支撑公安大数据战略的实施。
有些具体问题显然需要深入研究并加以回答，如：如何在法制建设层面处理好个人隐私保护与涉及国家安全和公众利益的个人隐私数据应用之间的关系？如何基于数据去认识与公安工作相关的社会环境？社会运行状态发生异常变动的数据特征是什么？需要什么样的数据特征去刻画犯罪形态？如何建立一个以数据为基础的社会治安态势评价体系？如何基于数据掌握公安工作的整体形态？如何构建一个适应社会治理现代化的公安信息化总体框架？如何为公安大数据战略构建机制化保障？等等。这些问题的答案对于公安大数据战略深入发展至关重要，是值得我们花足够的精力的。
综上所述，社会治理现代化过程中，公安大数据战略将发挥重要作用，但也深受现代化进程的影响，因而很有必要对公安大数据战略加以深入研究并探索实现路径。
以上就是我今天所要讲的，谢谢大家！
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