为推动数字政务发展、促进产业高效协同，推动政务数据高质量发展，12月20日，由中国信通院、中国通信标准化协会主办、中国通信标准化协会大数据技术标准推进委员会承办的“2023年数据资产管理大会”政务大数据论坛在京成功举办。
会上，清华大学公共管理学院教授，清华中国电子数据治理工程研究院院长孟庆国作《一体化推进政务数据体系建设的思考：基于数据权责视角》主旨分享。梳理了当前政务数据一体化建设方面存在的四个难题，提出了一套基于“职责-业务-数据”的思考框架，并研提推进确立部门权责的总体考虑。
以下为演讲实录
《全国一体化政务大数据体系建设指南》指出，要推进政务大数据领域形成一体化一盘棋的数据资源体系，文件中提出了八个一体化的总体要求，这八个一体化可以说要求还是挺高的，是满格的要求，要求各级政府、各个部门按照指南的要求形成数据资源的体系，标志着数据政府的建设从原来强调技术驱动开始全面转向数据驱动。如果这个一体化的政务数据体系能够建立起来，将为数字政府的建设提供非常扎实的数据底座，能够解决政务数据的供给问题。
基于这个文件，需要反思一下现在在政务数据建设方面存在着哪些问题，这些问题的梳理对于落实好这一文件并按照这一文件的要求推进好政务数据的整合共享尤为关键。这里边更多的是面临着四个难题，第一个难题就是政务数据跨部门的共享问题，这个问题是个老问题，大家在讲电子政务的时候，在提数据信息资源共享的时候，还存在着大量的孤岛，政务数据还不能得到有效的整合，实际上谈的也是这一问题。这一问题的根源是什么？这和我们之前政务信息化走过的道路有关系。之前的政府信息化是以部门为导向的，每个部门有预算，有工作要求，每个部门建构了大量的系统平台，这些系统平台自然而然就产生了大量的数据，这些数据和部门化的系统平台紧密关联，所以从数据维度上来审视的时候，这些数据就是孤岛，就是一些“烟囱”。要推进一体化政务数据体系的建设，这种“孤岛”、这种“烟囱”依然是我们当前面临的一个最主要的难题。
第二方面的难题，全国各地都成立了数据管理部门管理机构，这些数据管理部门管理机构在各个地方设职的时候大多存在归口不一、职能定位不一的情况。归口不一也导致了各个地方在推进数字政务建设、推进政务数据整合共享的时候，大家的出发点不一致，不能按照一盘棋的思路来定义数据、归集数据和使用数据，这一点也是咱们构建一体化政务大数据体系面临的一个难题。有的地方数字化建设推进进程中侧重智慧城市，有的地方侧重政务大数据，有的地方侧重数字经济，这种部门导向或者工作导向对于制定地方性政策规划非常关键。我们按照八个一体化来审视这种格局的时候，就带来了一些新的问题。
由于部门是自上而下垂管的，所以构建的系统平台也是垂下来的，所以我们面临着第三个方面的难题就是垂管部门的垂直系统和地方要构建的政务数据平台之间在实现共享交换的时候必然带来冲突的问题。地方政务数据平台要整合统筹更多更全的数据，需要考虑如何和这些垂直系统之间进行数据的整合。
第四个难题，部门是属地化的，但是系统是垂下来的，更直观的说是一个数据回流的问题，本级生成的数据在垂直系统里边被上级部门拿走了，再想要这个数据要不到，这也是个老问题。
为了解决这四个挑战，我们提出了基于职责、业务和数据的框架，从图可以看出来右边这张图和左边这张图之间最大的变化，出现了一个大的红圈。从左边这张图来看，它是传统政府信息化带来的职能、业务和数据之间的关系。因为各地方数字化是部门导向的，需要通过构建相应的系统和平台来提升业务管理和服务的效率，左边这张图是自成一体。现在成立了数据管理部门，要对政务数据进行统筹，但数据在各职能部门或业务部门的系统平台上，所以这个红圈目的在于把分摊在各个职能部门的数据进行统筹，这时候需要理清楚面临的红圈和原有的蓝圈之间是什么样的关系，这对于做好分工、明晰权责、进行数据整合就变得非常重要。
基于这么一种思路，实现方式就不再是原来很多地方强调的数据和业务分离。商业领域很多互联网平台在构建数据中台的时候强调数据和业务分离，通过构建一个数据中台、业务中台来实现数字化转型，但是对政府部门来讲，其业务关联性比一个平台企业要复杂得多。每一个政府部门都有自身的职责定位，在业务开展过程中需要的数据也很难做到统一性的安排，所以在进行数据统筹的时候，这个共性的底座如何构建好，取决于这个红圈的基本定位以及这个定位角色和各个业务部门之间基于数据建立起来的关系。
举个例子，任何一项政府的业务都会关联很多的数据，这些数据有自身系统业务生成采集归集的数据，也有来自其他业务部门的数据，业务部门和数据部门因为数据被串联在一个链条上，二者之间是高度耦合的关系，哪怕是一个校车管理业务，如果需要统筹校车管理数字空间里所有相对应的数据并服务于政府的业务创新，那么数据和平台之间、和业务系统之间一定是一个强耦合的关系，这种关系在我们的业务流程里边、在组织的优化变革里边会得到非常充分的体现。业务部门和数据部门之间基于数据建立起来的一种逻辑关系，在政府部门里面更主要的体现是一个权责关系。
因此我们认为，对职能部门开展基于数据的“确权定责”具有很大意义，这种定责的好处在于能够从整体视角来规范每一个政府部门的数据的归集、更新、维护和使用，也能够保障每个部门的数据质量标准和数据的完整性，也能够有利于为实现数据共享提供高质量的丰富的数据资源。通常提到的“一数一源”的工作也容易得到落实，所以要进行数据的统筹和整合的话，必须要理清相应的权责体系。
在这个权责体系框架下，我们还需进一步厘清数据部门的角色定位，很多地方对于数据管理部门该承担什么角色，并不是非常清晰。有些地方认为数字政府的建设、数据的统筹管理、成立了数据部门，别的部门就不需要在这个工作上再做什么了，所以把编制、机构、预算都砍掉。如果从数字政府建设的角度，我认为真正的建设主体应该是业务部门，而不是数据部门。如果每个业务部门每一项业务都能够数字化转型了，就能够整体提升数字政府建设的效率，而不是成立了数据管理部门，其他部门的数据就变得很弱化了。因此，在明确了数据管理部门的角色定位之外，还需要对业务部门的数据管理权责进行一个重新的界定。
所以要解决好业务部门和数据部门之间的关系，就必须要首先解决归口的问题、权责的问题，以及基础平台互操作性的问题。这些问题解决到位了，就能够理顺相应机制和工作分工。核心要点在于要厘清部门和数据之间的关系，要兼顾不同层面的数据统筹需要，特别要兼顾垂直部门和属地部门的关系，兼顾属地化管理但是存在着大量垂直系统的这些部门的权责体系。如能基于数据视角精耕细作理顺权责体系，就能够更加到位地落实指南要求、促进数据的整合共享、一体化一盘棋的推进政务数据的建设。
这是我们在政务数据方面分享的一些观点，希望有机会和大家做更深入的交流，谢谢大家！
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