本文作者为自然资源部测绘发展研究中心徐坤。文章于2023年获得中心“学习贯彻党的二十大精神”主题征文优秀论文二等奖。
自然资源部近期提出，“地理信息数据在推动高质量发展中具有基础性先行性作用。面对数字经济发展新形势新需求，我们将统筹发展与安全，推动数据资源向数据资产转变，发挥时空数据作为新型生产要素价值。”在此从基本概念入手，探索地理信息数据成为生产要素的内涵及如何推动地理信息数据要素价值实现。
一、地理信息数据成为生产要素的重要内涵
在传统的经济学里，生产要素包括土地、劳动力、企业家精神和资本。随着科学技术不断发展，特别是大数据、人工智能、互联网和物联网、云计算、区块链等数字技术涌现，数据规模化增长，融入社会生产、分配、流通、消费和社会管理各个环节，并在提高生产效率和质量、支持管理决策等方面发挥重要作用。2020年，我国发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将土地、劳动力、资本、技术、数据列为五大生产要素。
数据要素和数字技术的结合，带来了生产方式、商业模式、社会管理模式等的深刻变革，创造了新生态，同时也促进了传统生产要素的数字化变革升级。地理信息数据作为重要的一类数据，以其与经济社会发展密不可分的空间属性，正在彻底改变经济社会发展的方式。一方面推动了传统产业升级。例如，基于卫星导航定位、遥感影像等地理信息数据，实现农业生产、管理、经营、流通、服务的数字化设计、可视化表达和智能化控制，以更少的投入获得更多的产量，并减轻了农业对气候变化的影响。另一方面催生了新产品、新服务、新业态。例如，影像数据、卫星导航定位、惯性导航、激光雷达点云数据等地理信息数据是自动驾驶产业发展的重要基础；滴滴出行、美团外卖等平台经济离不开地理信息数据和深度计算的融合；基于地球观测数据、城市传感以及人工智能等的地理信息解决方案在COVID-19实时监测和科学应对中发挥了重要作用。地理信息数据已经具备了在社会生产、分配、流通、消费和社会管理各个环节的应用基础。
二、推动地理信息数据要素价值实现的重点及方式
除了数据资源本身具备利用的价值潜力，流通则是数据资源变为生产要素、成为数据资产的关键。我国地理信息数据资源十分丰富，但仍存在供给能力不足、流通共享困难和开发不充分等问题。中共中央 国务院关于构建数据集成制度更好发挥数据要素作用的意见》对公共数据、企业数据、个人数据等的流通使用形成了比较明确的思路，为推动地理信息数据流通、实现地理信息数据要素市场化配置与应用提供了基本遵循。
（一）公共地理信息数据
《意见》提出，“推进实施公共数据确权授权机制。对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。”
由此认为，推动地理信息公共数据要素价值实现的重点应该在于，丰富地理信息公共数据产品和服务。建议下一步积极探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的模式，通过统一的公共数据共享通道以接口调用 等方式，分类分级、有序推动地理信息公共数据流通应用。此外，结合自然资源部提出的推动地理信息公共数据开放的要求，可进一步加强需求调研，以需求为导向创新地理信息公共数据产品或服务的内容、生产组织体系以及流通方式，提升地理信息公共数据流通的效益。
探索通过数据授权运营推动地理信息公共数据流通应用。目前针对企业数据的开放和利用相对谨慎，并未达到足够开放的程度。各大交易所交易的数据产品主要是依赖对公共数据进行加工得出的衍生品。在公共数据产品加工运营方式中，比较常见的一种情形是授权运营。《上海市数据条例》第三章专门列出了公共数据授权运营相关的规定，并在第四十五条和第四十六条明确：“被授权运营主体应当在授权范围内，依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务”；以及“通过公共数据授权运营形成的数据产品和服务，可以依托公共数据运营平台进行交易撮合、合同签订、业务结算等；通过其他途径签订合同的，应当在公共数据运营平台备案”。该规定表明，公共数据可以通过授权的方式由第三方进行运营，且第三方可在授权的范围内进行开发并形成可交易的数据产品和服务。这意味着，市场主体可在政府授权范围内、依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全环境，对公共数据实施开发利用，并提供数据产品。鉴于地理信息数据的特殊性、敏感性，是否能够通过授权运营需要进一步研究论证。
（二）企业地理信息数据
《意见》提出，“推动建立企业数据确权授权机制。对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，加强数据要素供给激励。鼓励探索企业数据授权使用新模式，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。政府部门履职可依法依规获取相关企业和机构数据，但须约定并严格遵守使用限制要求。”
在推动市场数据流通方面，政府部门需要开展哪些工作，在此尝试从数据要素从产生到发挥价值的过程具体分析。数据要素从产生到发挥价值，涉及众多细分环节，从《“十四五”数字经济发展规划》中提出“充分发挥数据要素作用”的具体要求看，包括强化高质量数据要素供给、加快数据要素市场化流通、创新数据要素开发利用机制。
1、数据要素供给方面
形成数据资源，为数据从资源向资产转化打下基础。数据要素供给包含采集、整理（数据标注、数据清洗、脱敏脱密、标准化）、聚合（数据传输、存储、集合汇聚等）、分析几大环节，从原始的数据为起点，以形成可流通、利用的数据资源。在这一环节内，政府部门可通过建设标准化体系，促进数据共享流通；加强数据分类分级管理等，推动数据供给质量提升。
2、数据要素流通方面
数据要素流通是数据成为生产要素的关键。数据资源本身具备利用的价值潜力，而要素流通则是其从数据资源变为生产要素，实现价值的关键。数据要素流通涉及的环节包括确权登记、定价交易、交付等。
数据确权登记是推动数据要素流通规范化的重要手段。通过建立统一的数据产权登记平台，落实数据持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三权分置政策，同时通过数据主体、数据内容等信息登记，促进数据质量控制、安全管理等。建议在测绘地理信息领域建立数据产权登记制度及平台，提升地理信息数据的可用性、可信度、可流通性和可追溯性。
推动地理信息数据要素流通任重道远。由于地理信息数据的安全性、敏感性，必须尽快建立或完善地理信息数据安全保护与分类分级应用政策，优化地理信息数据交易标准、规则、环境，逐步探索和激发地理信息数据要素在经济社会发展中更好发挥作用。
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