2023年12月14日，卡塔尔通信管理局（Communications Regulatory Authority）宣布就《网络中立指南》向公众征求意见。其中，详细地阐述了卡塔尔计划施行的网络中立政策的内容，以及将采取何种措施来实现网络中立的目标。
1 卡塔尔的“网络中立框架”
卡塔尔通信管理局此次就《网络中立指南》向公众征求意见，目的是在现有的《应用规则框架》的基础上，起草《网络中立指南》中的核心部分“网络中立框架”。
（一）网络中立原则的内容
网络中立是一项重要的原则，它能够确保互联网服务提供商（Internet Service Providers）平等地对待所有合法的互联网流量，使其不受歧视、限制或干扰，独立于其发送方或接收方，从而防止因为网络传输的信息的来源、目的地或内容而产生的歧视。然而，互联网服务提供商也可以实施一些流量管理措施[1]，前提是它们有法律或客观的技术原因。通过以上举措，网络中立原则希望实现维护创新、公平竞争的目标，并为用户和企业打造一个开放的互联网生态系统。
（二）起草“网络中立框架”
卡塔尔的《应用规制框架》的现行条文已规定互联网服务供应商须遵守网络中立的原则。然而，通信管理局认为市场主体有必要了解应如何解释这些条文，以及在出现个案时应如何应用这些条文以达到网络中立。因此，通信管理局计划编纂的“网络中立框架”，旨在就其认为符合《应用规制框架》现行条文的做法，向各方提供指引。
“网络中立框架”预计将带来以下好处：
通过促进无歧视地使用数字媒体，使终端用户（企业、个人用户、数字媒体提供商、本国IT部门）受益；
通过对所有参与者的非歧视性准入，增强信息和通信技术市场的竞争力；
明确网络中立原则，允许服务提供商在原则的范围内进行创新和开发商业模式。这将有助于电信部门的发展，促进国家、社会和经济的发展；
这将向卡塔尔的潜在外国投资者发出信号，表明该国的数字行业是开放和具有竞争力的；
这将直接帮助通信管理局实现其目标，即提高数字媒体的使用水平，加强企业和组织的数字化转型。
（三）通信管理局编写“网络中立框架”的方法
在编写“网络中立框架”时，通信管理局通过双边会议和对调查问卷的书面答复，征求了各利益相关方对网络中立的当前和未来发展的建议，也征求了各利益相关方对其实施网络中立原则的政策方针的意见。
通信管理局还审查了英国、沙特阿拉伯、法国、德国、意大利、日本、韩国、美国、荷兰、挪威、瑞典、瑞士等国遵循的网络中立和开放互联网框架。
通信管理局认为任何网络中立性监管框架都必须具有灵活性，并要考虑到未来的技术发展和创新。同时，在可能的情況下，“网络中立框架”应以现有的规定为基础。
基于上述原因，为避免任何不良反应或创新停滞，通信管理局认为，以网络中立原则为基础的宽松政策似乎是卡塔尔建立网络中立性监管框架的最合适方式。
（四） 编写“网络中立框架”的法律背景
目前，卡塔尔“网络中立框架”的编写是在《电信法》和《应用规制框架》的基础上展开的。
《电信法》为制定“网络中立框架”提供基础的法律规定，特别是从“授权”到“制定和实施适当的措施”，“防止服务提供者实施反竞争行为”和“保护用户在服务质量等方面的利益”，为“网络中立框架”的制定指明了方向。
此外，在《应用规制框架》内，已经有一些条款要求互联网服务提供商遵守网络中立的原则。比如，第20条规定，“在行使第20条规定的责任时，被许可方应遵循以下原则：其服务提供者不得妨碍终端用户访问和发布合法内容或运行任何合法申请或服务。”但在有卡塔尔相关法律授权的情况下，也存在一些例外情况。
2 卡塔尔“网络中立框架”的主要内容
（一）一般原则
通信管理局认为网络中立原则是指“卡塔尔的所有终端用户都有能力通过其互联网接入服务访问并分享他们选择的合法数字媒体”。这一原则是实现通信管理局战略目标的关键。同时，这个原理的适用不以终端用户所使用的设备、终端用户的位置或内容的来源或目的地为限制。
这也就是说，互联网服务提供商必须平等地对待所有的互联网流量，并被禁止区分特定的数字媒体，或数字媒体的特定类别。这意味着数据包[2]必须通过互联网传输，而不考虑它们来自哪里、去哪里，或者它们被用于什么应用程序。这种平等的处理方式有助于互联网的应用程序层和网络层的分离，并促进应用程序的创新，从而丰富终端用户的选择。
（二）原则的适用范围
网络中立性的概念明确指的是运营网络的互联网服务提供商，而不是价值链中的所有利益相关者。通信管理局承认，其他技术中介机构可以干扰数据包的流动，并引入对数字媒体的不平等处理。尽管这些问题不在“网络中立框架”的规制范围内，但可以通过其他竞争者或消费者来解决这一问题，或者也可以与其他主管当局合作。
（三）通信管理局对平等对待流量问题的看法
卡塔尔通信管理局认为，平等的待遇并不一定意味着所有的终端用户都将体验到相同的网络性能或享受到相同的服务质量。在流量管理不区分特定数字媒体及其类别的前提下，流量管理所导致的数据包传输的不同性能（例如，在延迟或抖动等参数上），仍然可以被认为是提供了对数字媒体的平等处理。
3 流量管理
《网络中立指南》澄清了流量管理技术的相关概念（例如阻塞、限制、优先级和数据压缩），说明了这些技术如何不平等地对待流量，但并非所有的流量管理都应该被视为违反了网络中立的目标。
（一）合理的流量管理
卡塔尔通信管理局认为，应允许互联网服务提供商使用合理的流量管理技术的特征包括：（1）不是基于商业考虑，而是基于客观上不同的服务技术质量要求（例如，在延迟、抖动、数据包丢失和带宽方面）；和（2）以非歧视性、透明和相称的方式执行。总之，在考虑流量管理技术的合理性时，重要的方面是：终端用户控制的程度、应用程序的不确定性和流量被限制的程度（完全阻塞与适度限制）。
（二）更侵入性流量管理条件
卡塔尔通信管理局认为，让互联网服务提供商使用更具侵入性的流量管理做法可能是合理的，而且该做法并不违反《应用规制框架》的规定。采取该做法的原因包括：（1）管理异常拥塞（例如，设备故障异常，但不是长期网络拥塞）；（2）维护网络的完整性和安全性（防止垃圾邮件、分布式拒绝服务攻击[3]等）；和/或（3）遵守来自卡塔尔政府的命令或指示（例如，阻止非法的内容或申请）。
4 专业化服务
（一）提供专业化服务的条件
卡塔尔通信管理局认识到，在某些情况下，互联网服务提供商能够提供专门的连接服务是很重要的，这不同于普通的互联网接入服务。因此，在某些情况下，通信管理局不认为提供专门服务是对网络中立原则的偏离。为规范互联网服务提供商的行为，通信管理局规定了其不判定提供此类服务构成违反网络中立原则的条件：
需要专用容量。互联网服务提供商需要能够描述所需的具体质量标准。
在无歧视和透明的基础上推出服务。专业化服务的引入不应扭曲同一市场中不同数字媒体提供商之间的竞争，因为这会限制终端用户获取在线内容和服务。
服务不会导致“尽力而为（best effort）”的互联网恶化。提供专业化服务不应给终端用户带来负面影响。互联网服务提供商尤其需要确保自己有足够的能力支持在提供互联网接入服务的同时引入专门服务。
适用于零售资费审批程序的要求已得到满足。
在进行调查时，通信管理局将根据具体情况决定互联网服务提供商是否提供了足够的证据证明这些条件已得到验证。
（二）提供零评级的条件
如果零评级与网络中立的目标不矛盾，其应被视为可接受的。例如，零评级可以在以下情况应用：（1）降低价格或免费价格的商业应用；（2）在线自助服务门户网站，以方便客户管理；（3）来自提供公共利益而不与其他供应商竞争的公共部门组织的信息和服务。
然而，在不采取缓和措施的情况下，对商业服务提供的零评级可能会导致竞争扭曲和减少消费者的选择，这可能会破坏开放的互联网，并最终限制小型数字媒体提供商的长期创新能力。
因此，通信管理局认为：如果零评级真正对同一类别的所有数字媒体供应商开放，则它将被认为是可以接受的，并且不违反《应用规制框架》的相关规定。这意味着互联网服务提供商应该在一个合理的时间范围内处理客户的请求，并且不应收取将它们纳入零评级的报价。互联网服务提供商还应确保向客户清楚地沟通零评级报价中包括哪些服务类别。这是为了确保互联网服务提供商在不损害终端用户偏好的情况下，促进用户对于数字媒体的消费。
5 “网络中立框架”的实施和监督
为了实现网络中立原则，卡塔尔通信管理局要求促进互联网接入服务质量的透明化，从而减少信息不对称现象的产生，增加客户的选择。它还提出监管工具的适用可以促进这一目标的达成，比如强制互联网服务提供商向客户披露信息。
为了监控互联网服务提供商遵守网络中立原则的程度，通信管理局将根据特定的方法和工具进行信息的收集，并将自行收集的信息和互联网服务提供商提供的信息相结合。
通信管理局在完成监督和调查后，可能对不合规的互联网服务提供商采取的执行行动包括以下内容：
通信管理局可以发布一份正式通知，描述不合规的做法，并呼吁互联网服务提供商在一周内结束这种做法。如果由于有规定的限制，需要较长的时间才能实现合规，互联网服务提供商应向通信管理局提供明确的理由和证据，通信管理局可能允许较长时间的指定延迟；
如果通信管理局发现互联网服务提供商严重或故意违反“网络中立框架”所提供的解释，或反复不遵守通信管理局的指示，通信管理局可使用《电信法》、执行细则和许可证中规定的一般合规框架，对互联网服务提供商采取逐步升级的法律行动。
[1]互联网流量管理又称应用流量管理，是指监控网络应用流量的工具。这些工具可在网络内的多个设备之间进行流量路由，从而限制延迟并释放带宽。来源：https://www.f5.com/glossary/internet-traffic-management#:~:text=Internet%20traffic%20management%2C%20also%20known,limiting%20delays%20and%20freeing%20bandwidth.
[2] 数据包是一个数据单元，由一个数据包组成，沿特定网络路径传输。数据包用于互联网协议（IP）的数据传输，用于网络导航和其他类型的网络。来源：https://www.techopedia.com/definition/6751/data-packet.
[3] 分布式拒绝服务攻击（distributed denial-of-service (‘DDoS’) attack）是通过大规模互联网流量淹没目标服务器或其周边基础设施，以破坏目标服务器、服务或网络正常流量的恶意行为。来源：https://www.cloudflare.com/zh-cn/learning/ddos/what-is-a-ddos-attack/.
主要参考文献：
Public Consultation - Guidelines for Network Neutrality，来源：https://www.cra.gov.qa/en/Document/Public-Consultation-Guidelines-for-Network-Neutrality.
撰稿 | 段梓琪，清华大学智能法治研究院实习生
选题&指导 | 刘云
编辑 | 王欣辰
注：本公众号原创文章的著作权均归属于清华大学智能法治研究院，需转载者请在本公众号后台留言或者发送申请至computational_law@tsinghua.edu.cn，申请需注明拟转载公众号/网站名称、主理者基本信息、拟转载的文章标题等基本信息。
声明：本文来自清华大学智能法治研究院，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。
