原文刊载于《中国科学院院刊》2024年第1期“战略与决策研究”，本文为精简改编版
贺德方1 李广建2 汤富强3 杨芳娟4*
1 中国科技评估与成果管理研究会
2 北京大学
3 人力资源和社会保障部国外人才研究中心
4 科技部科技评估中心
技术出口管制是一国或地区出于政治、经济、外交或军事目的，通过政府干预对技术出口进行管控的行为。为了维护国家安全和利益，美国、欧洲、日本等发达国家和地区十分重视对高新技术的出口管制，逐步建立了日益完备的技术出口管制体系。近年来，随着我国科技实力的不断增强，美国等部分国家不断泛化国家安全概念，滥用技术出口管制、单边制裁、“长臂管辖”等工具和手段，全方位遏制和打压我国科技发展。在此背景下，建立健全现代化技术出口管制体系，切实维护国家主权、安全和发展利益十分紧迫和必要。
1 技术出口管制的理论基础和实践演进
技术出口管制的理论基础
技术出口管制是主权国家用于维系其技术垄断、维护本土安全和利益的客观要求和必然选择。技术创新与扩散、技术出口管制的经济学分析及其相关的战略贸易理论、经济全球化理论等，为科学合理的技术出口管制行为提供了理论解释。但出于维护自身科技霸权需要，通过技术出口管制措施打压遏制别国的做法，严重损害了别国正当利益和国际交往正常秩序。技术出口管制的频繁使用和广泛影响也受到多学科领域的共同关注，并成为国内外学者研究的热点，相关研究主要集中在典型国家的技术出口管制发展演变、技术出口管制的目的和内容、技术出口管制效果和影响等方面。
技术出口管制的实践演进
进入现代社会，科技创新在世界经济和国际贸易中扮演越来越重要的角色，并深刻影响国际合作和竞争格局。技术出口管制逐渐成为世界主要国家的重要战略工具，并形成为国际社会普遍接受的通行规则和做法。西方发达国家20世纪初就开始实施技术出口管制来制约敌对国家。经过1个世纪的发展，主要发达国家和发展中国家都陆续建立了各具特色的技术出口管制体系。
在萌芽阶段（1917年—二战结束），技术出口管制是战争时期针对敌对国家实施物资禁运和技术出口限制的临时性措施，是维护国家军事安全之举。
在发展阶段（二战结束—美苏冷战），技术出口管制目的从维护军事安全拓展到维护军事安全和保障经济安全，管制形式从单边扩展到多边，管制对象从军品扩展到军民两用品。这一时期，美国及其盟国对社会主义国家的出口管制主要聚焦于国防技术方面，防止敏感技术扩散到敌对国家。美国对日本、欧洲等盟友的高技术产业出口管制主要集中在经济层面，旨在保持高技术垄断优势。
在完善阶段（冷战结束—2016年），技术出口管制成为维护国家整体安全和利益的重要工具。发达国家普遍建立起相对完整的出口管制法律体系，设置了专业协同的管制机构，形成清单化的技术管制分类和明确的技术出口活动范畴，针对不同技术形态实施全方位的管制，并通过多边国际合作实行共同管制。发展中国家主要以军事领域和军民两用领域中与不扩散有关的技术为主。
在泛化阶段（2017年至今），以美国为代表的个别国家泛化国家安全，滥用技术出口管制措施，将其作为实施科技制裁、维护技术霸权地位的工具，干预甚至切断正常的贸易、投资、金融、人员往来，危害国际产业链供应链稳定，对各国实现可持续发展造成严重干扰。
2 技术出口管制的基本模式和特点
技术出口管制的基本模式
虽然不同国家和地区的技术出口管制动机和目的多样，管制主体结构不尽相同，管制的重点不完全一致，管制的严格程度也有所区别，但管制方式大体相同，均已形成清单化的技术管制分类和明确的技术出口活动范畴。主要表现为物项管制和实体管制。
物项清单构建了完整的高新技术及其应用的管制网络，通过对物项清单及相关内容的综合分析，可以发现一个国家的受管制情况、国家间关系，甚至可以窥见技术的发展现状和趋势、国家间技术和产业竞争力差距，以及被管制国技术进步情况等。典型的物项管制清单有美国的《商业管制清单》、英国的《战略出口管制清单》、欧盟的《欧盟两用物项管制清单》等。主要发达国家的物项清单不仅完备而且详尽，对具体的技术类别和出口活动的范畴有非常明确的管制标准，并且可操作性强，同时会根据国际形势变化、国家战略调整、被管制国家的技术水平发展实时更新。
实体管制清单实质上是进出口黑名单，一旦进入名单，就意味着被限制甚至被剥夺了与管制国进行受管制技术和产品的贸易机会。实体管制清单覆盖企业、科研机构、政府、个人等各类组织和人员。典型的实体管制清单有美国的《实体清单》、英国的《财务制裁综合清单》、欧盟的《欧盟制裁图表》等。技术出口管制机构会根据自身职责范围制定针对不同实体对象的多种实体管制清单。
技术出口管制的基本特点
通过梳理国外技术出口管制政策的发展演进和主要措施，可以发现技术出口管制带有强烈的国家意志，是实现特定政治、军事和外交利益的手段，主要有4个特点。
一是技术出口管制建立在技术优势和利益考量之上。实施技术出口管制的国家通常具备领先的技术优势和技术创新能力，只有当被管制的技术在国际上具有战略价值时，才具备实施严格出口管制的必要。各国的技术出口管制政策一直在实现国家安全和经济利益之间不停摇摆、平衡，但总体上是根据国家战略需要，在充分考虑本国相较于被管制国的技术优势和被管制国技术自主能力的基础上，收紧或放松对被管制国的技术出口管制政策。
二是技术出口管制成为大国博弈的重要手段。当前，科技创新成为国际战略博弈的主战场，技术出口管制是强化本国竞争力的重要手段，一方面，对本国先进技术实行出口管制能够在国际竞争中占据主动地位。另一方面，出口管制也能作为反制他国贸易政策的有力工具。
三是技术出口管制标准持续动态调整，反映了技术更迭方向。为实施更加精准的技术出口管制，发达国家/地区会密切关注全球最新技术、市场趋势和国际形势，持续动态地调整技术出口管制标准，在严防具有国际领先优势的前沿和敏感技术外流的同时，允许相对落后和敏感度较低技术的出口。
四是技术出口管制对象范围广，涵盖从有形技术到无形知识。技术出口管制不仅是对技术本身的管制，还包括对技术的载体——产品、组织及其人员的管制，甚至是对技术的形成过程和获取方式的限制。
3 国外对华技术出口管制发展趋势和影响
国外技术出口管制的发展趋势
新中国成立以来，以美国为代表的发达国家一直对华实行技术出口管制，只是在不同时期根据当时国际政治形势和国内经济、外交等利益，限制程度有所差别而已。进入21世纪，随着我国稳居全球第二大经济体，多项科技指标位居世界前列，发达国家持续收紧对华技术出口管制，管制措施呈现出新的特征。
一是强化战略竞争，聚焦战略高技术领域。在加强传统战略高技术领域出口管制的同时，强化关键和新兴技术领域的出口管制，以及瞄准关键技术进行精准管控。
二是扩大目标范围，管制对象更加广泛。2017年以来，国外实体管制清单的更新频率、管制规模、管控重点均发生了明显变化，我国大量科技企业、科研机构、高等院校、个体公民被列入清单中，尤其是领先科技企业成为重点管控目标。
三是强化工具联动，管制措施更加系统。随着技术竞争的全面扩张，投资审查、出口管制、组建联盟、强化信息披露、限制人才流动等一系列手段共同构成了发达国家的管制工具包，全方位阻断先进技术的流出。
国外技术出口管制对我国的影响
发达国家日益升级的技术出口管制，使我国在新一轮科技革命和产业变革的加速演进期面临严峻的外部制约，给我国科技进步、经济发展和产业安全带来极大风险和挑战。包括使关键核心技术“卡脖子”问题更加突出，严重威胁产业链供应链安全，国际学术交流合作严重受阻等。相较国外实施已久的技术出口管制实践，我国的技术出口管制体系建立时间较短，存在管制对象界定模糊、配套的行政法规或部门规章缺乏、清单更新频率较慢等问题，造成我国技术出口管制体系的可操作性不足，面对国外的“长臂管辖”行动和技术管制措施，仍处于被动应对、临时反制阶段，无法给我国实体提供足够有效的支持。
4 我国的应对策略
加强出口管制制度体系建设，提升对等反制能力
1 优化完善我国技术出口管制法律体系和制度
随着科技实力的不断提升，我国急需建立健全兼顾国家安全和利益、切实履行国际义务的现代化技术出口管制体系。一方面，借鉴国际通行做法，结合我国发展实际，尽快出台出口管制法实施条例等配套政策，对管辖的物项、主体进行明确规定，建立多部门共同参与的技术出口管制机制，明确各部门职责任务，加强彼此的沟通协作和工作联动，增强体系的可操作性。另一方面，积极准备有效的反制裁措施，完善我国优势技术管控机制，构建国家技术安全管制清单制度，设立常态化遴选机制和专家咨询委员会，及时更新迭代技术管制标准，更好地保护我国合法利益。
2 强化对国外技术出口管制的反制应对能力
组织国家高端智库等专门机构和力量，密切关注美欧日等技术出口管制方面的最新动态，加强对各类管制清单的情报分析和预测，深入研判对华出口管制意图、动向和举措。例如，全面梳理美国、欧洲、日本等国家和地区的技术出口管制相关法律法规，研究出口管制执法国际经验，对管制清单内容进行全面分析，强化决策针对性，制定实施重点领域技术攻关计划。把国外对华出口管制清单变化情况作为衡量我国科技进步和攻关成效的重要依据。
3 加快构建常态化技术风险评估和监测预警机制
精准研判国外物项清单变更对我国科技发展和产业安全的潜在影响，识别威胁产业链、供应链安全的技术断点和堵点。充分利用新一代信息技术，加强国防、信息、制造等重点产业和关键核心技术在全球供应链中的风险监测评估，常态化跟踪美国、欧洲、日本等主要国家和地区的关键技术突破、重大战略等可能引发的安全问题，实现对技术风险的实时监测、态势感知和安全预警。
4 引导、鼓励和推动企业提升风险防范能力
指导涉外技术交易企业加强对国外出口管制新规的学习，加强部门间协调配合，从信息收集发布、贸易促进和便利化、金融政策和服务、海外投资保险和法律安全保护等各方面为企业提供支持、保障和援助。引导企业提升出口管制合规能力和水平，结合企业实际，建立起符合包括《中华人民共和国出口管制法》在内的相关国家技术出口管制要求的合规性审查机制和相关从业人员专项培训机制，推动和指导企业加强技术出口管制合规建设。
强化战略性技术攻关能力，加快推动科技自立自强
1 将国外物项管制清单转化为我国关键核心技术任务清单
技术出口管制就是一面“镜子”，通过分析国外技术出口管制变化，可以映照我国国际科技和产业竞争力现状和薄弱环节。应当充分发挥新型举国体制优势，系统布局重点领域“卡脖子”技术，组织动员政府、市场、社会等各方面有效力量和资源，推动关键核心技术取得实质性突破。统筹国家重大需求与相关行业技术短板，产学研联合攻克产业关键核心技术，全力保障产业链供应链安全稳定。同步推进“卡脖子”技术攻关和产业创新生态构建，培育壮大产业发展新动能。
2 超前布局新兴领域优势关键技术和前沿技术
瞄准世界范围内新兴和基础技术的发展前沿，识别关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术等，建立新兴领域关键技术评估指标体系，遴选优势关键技术和前沿技术予以重点支持。加强基础研究和底层技术研发，加大资金投入力度，提升原创策源能力，夯实科技自身发展的基础，摆脱对国外技术的依赖。聚焦中美战略博弈的人工智能、量子科技、生物技术、清洁能源等关键领域，研究制定科技和产业发展路线图，统筹推进技术应用和产业化，开辟发展新领域新赛道，培育竞争新优势。
3 加快培育国产化应用市场
创新政府采购制度，建设示范应用场景，创造和培育国产化需求市场，促进关键核心技术成果的产业化应用。建立健全国产化应用风险补偿机制，完善重点领域的首台（套）、首批次应用等财政金融政策，鼓励龙头企业试用国产装备及核心软硬件。构建国产化应用投融资体系，结合税收优惠、金融扶持等方式推动企业对国产核心技术的持续采用，构建“敢用、愿用、想用”的良好应用生态。
4 加快提升企业自主创新能力
被列入实体管制清单的大多为高新技术企业，在所在行业或领域具有发展潜力，具备与发达国家同类技术和产业相竞争的能力，应引导企业把自主创新作为发展的内在驱动力，夯实企业防范化解外部风险的技术能力。促进各类创新要素向企业集聚，激励企业通过加大研发投入、搭建研发平台、参与重大科技项目、组建创新联合体、加强知识产权管理制度建设等方式，发展自主技术和产品体系，提高关键核心技术和产品的国产替代率，摆脱对国外的技术依赖。
优化自主创新生态环境，提升全球科技治理能力
1 建设集聚全球资源的科技创新高地
制定更加积极、开放、有效的人才政策，建立海外人才长效机制，鼓励国际优秀科技人才来华发展，同时重视管控海外人才引入风险，建立完善相应的合规和风险防范机制。改革完善外籍人才在华工作生活配套机制，打造具有国际竞争力和吸引力的制度环境。支持海外大学和研究机构在华设立科技创新基地，鼓励外商投资设立研发中心。促进科技组织国际化、吸引国际科技组织来华发展。
2 培育具有全球竞争力的开放创新生态
始终保持开放合作的态度，扩大与重点领域、重点国别和国际组织的科技交流合作，积极主动融入全球创新网络。深度参与全球科技治理，围绕气候变化、能源安全、生态环保、传染病等全人类共同挑战，提出中国方案，贡献中国智慧。设立面向全球的科学研究基金，设置全球科技创新议题，牵头组织并积极参与国际大科学计划和大科学工程，加强中外联合研发。支持科研机构和企业“走出去”，建设离岸科创中心、海外研发基地等重要平台，提升“本土化”贡献。
贺德方 国务院参事，中国科技评估与成果管理研究会理事长，《中国科学院院刊》编委。曾任中华人民共和国科学技术部副秘书长、中国科学技术信息研究所所长。主要研究领域：科技政策与管理、信息资源与共享等。
杨芳娟 科技部科技评估中心副研究员。主要研究领域：科技政策、科技评估等。
文章源自：
贺德方, 李广建, 汤富强, 等 . 国外技术出口管制演进分析与应对策略研究 . 中国科学院院刊, 2024, 39(1): 79-94. DOI: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230918003
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