文 | 复旦大学网络空间国际治理研究基地主任 沈逸
整体看，2023 年全球网络空间治理态势继续处于迭代演化时期，多重因素共同作用下的不确定性成为全球网络空间治理体系演进呈现的最主要特征。与国际体系宏观层面的结构性特征相近，全球网络空间治理的结构与实践继续面临传统核心驱动力有效供给不足、技术创新与产业实质性跃进乏力以及体系、区域与国别三个维度的深层次结构性冲击与挑战。
从积极的角度看，2023 年信息技术革命在人工智能领域取得了阶段性突破，引发全球的广泛关注。相比此前信息技术革命取得的阶段性突破和进展，在当前全球范围面临动荡变革和不确定性冲击与挑战的宏观背景下，如何实现对人工智能技术及其相关应用的有效治理，确保其为全球体系注入更多建设性因素，避免在个人隐私和伦理、国内政治安全与社会稳定、国际体系的战略稳定等领域造成风险和挑战，成为各方关注的焦点。围绕生成式人工智能有效治理的关切进一步强化了原有对跨境数据流动，以及在支撑生成式人工智能治理的数字生态等问题上的各方关切。构建兼顾发展、安全与稳定需求的新型治理体系，日趋成为各方关注的焦点。
从消极的角度看，2023 年全球网络空间治理面临的最主要威胁和挑战，仍然来自地缘政治领域。在冷战后的国际体系中一度处于相对优势和领先位置的西方国家，尤其是美国，继续对以中国为代表的新兴大国保持了高度的战略警惕，并基于所谓大国战略竞争框架下的“华盛顿全球新叙事框架”的出现和巩固，进一步对全球网络空间治理所处的战略环境注入负面因素。基于“泛安全化”和“泛政治化”的供应链、产业链和价值链调整，以及通过国家网络安全内涵的泛化使用构建实质性的贸易保护措施，成为 2023 年全球网络空间治理面临的最主要的外部威胁和挑战。
在微观和个案层面，持续超过一年时间的俄乌冲突以及在 2023 年陡然升温并且以加沙危机表现出来的巴以问题，对全球网络空间治理提出了具有持续性的冲击和挑战。全球网络空间由大型社交媒体平台构成的数字化全球舆论场，不仅成为冲突蔓延和扩散的新场域，而且成为冲突各方竞争和博弈的新焦点，全球网络空间治理的各主体以不同方式高度关注数字化全球舆论场的认知博弈，为全球网络空间治理设置了新的议题，推动各方持续进行深度思考和迭代创新。
一、在全球层面：控制地缘政治风险因素，治理技术创新负面因素外溢成为关键
相比以往，从全球层面看，全球网络空间治理的关键是持续聚焦对地缘政治风险因素的管控，以及寻求治理技术创新负面因素外溢的消极影响。
（一）ChatGPT 引发全球聚焦人工智能治理，戏剧性和不确定性事件成为各种争论的具象化缩影
2022 年 11 月，ChatGPT 的发布触发了生成式人工智能在全球的一轮风潮。由于在内容生成方面的出色表现，2023 年人工智能成为全球资本市场和信息技术创新市场的风口所在。同时，由于 ChatGPT 的发展全面超出各方（包括 OpenAI）的想象与认知，基于对技术应用前景可能导致的风险和挑战的担心，全球各方迅速围绕如何对人工智能的有效治理展开了热烈的讨论。在实践层面，OpenAI 内部围绕是优先催生新的应用还是优先考虑构建完善的治理机制两种不同发展路径，在 2023 年 11 月引发了一轮受到全球瞩目的公司高层人员与治理结构的变化。颇具戏剧性和不确定性的事件本身成为 2023 年全球围绕人工智能治理展开的各种争论的具象化缩影。
2023 年 11 月 1 日，在布莱切利庄园这个具有高度象征意义的场所，英国组织召开了全球首届人工智能治理安全峰会，邀请了来自全球 20 多个国家的科技公司高管和政府官员等近百名代表出席。会议以与会代表共识的方式签署并发表了《布莱切利宣言》。这一宣言的核心要点包括：第一，确认人工智能风险监管的必要性、迫切性；第二，明确指出人类应对人工智能风险必须通过国际合作。虽然这届峰会仍然无法排除大国战略竞争的阴影，出现了诸如搞“小圈子”的会中会等并不和谐因素，但是，整体看，会议的最终成果显示，即使存在大国战略竞争的干扰，即使西方国家关注继续以某种方式维持和巩固其在全球，尤其是全球网络空间治理中的霸权优势，但是对监管人工智能的必要性、迫切性以及实践途径，达成重要的共识。尽管最终的成果文件仍然具有显著的原则性和象征性的特点，但是，客观地说，成果文件确实为后续持续推动聚焦人工智能治理的国际合作，凝聚国家与非国家行为体在治理人工智能实践领域展开的共识，奠定了重要的基础，具有积极的影响和意义。
在布莱切利人工智能治理安全峰会之前的 2023 年 10 月，中国国家主席习近平在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式的主旨演讲中提出《全球人工智能治理倡议》。倡议秉持和遵循全球网络空间治理实践的基本原则，以及构建网络空间命运共同体的战略目标，对各国政府、国际组织、企业、科研院校、民间机构和公民个人等利益相关主体，提出了秉持共商、共建、共享的理念，协力共同促进人工智能治理的方案。倡议的核心特征是强调发展人工智能产业应坚持相互尊重、平等互利的原则，强调对文化多元性、多样性和各国发展道路自主性的尊重。倡议强调透明和可问责的决策过程，寻求一种新的路径，即不是从国别视角出发，而是从命运共同体的整体性、系统性视角出发，以一种让各方都感到舒适、安全和可信任的以及平等的方式，共同参与人工智能的全球治理。从全球视角看，中国这份倡议为全球人工治理的实践，注入了至关重要的建设性因素，以负责任的方式贡献了中国智慧与中国方案。
（二）联合国推动《全球数字契约》成为当前全球网络空间治理面临的挑战以及发展态势的缩影
在更加宏观和整体的全球网络空间治理实践进程中，2023 年 5 月，在经过三年的推动努力后，于 2020 年 5 月联合国框架下提出的《数字合作路线图》取得了较具代表性的进展，而联合国秘书长以工作简报形式提出了达成《全球数字契约》的建议。此后，联合国秘书长通过其代表和部分在联合国平台较活跃的中小国家信息产业部门代表的协助下，尝试用比较积极甚至在某种角度上比较激进的方式，推动落实《全球数字契约》。这背后的因素是相对复杂的，也确实反应了全球网络空间治理在 2023 年的某种发展态势，即全球网络空间治理日趋成为全球治理至关重要的组成部分。在全球多边平台，因为全球网络空间治理涉及越来越多非技术类内容，联合国作为具有合法性、权威性和代表性的全球多边平台所处的位置、可能发挥的作用，整体上呈现上升的态势。
全球网络空间治理议题天然具有技术属性，从 2023 年的实践看，联合国秘书长推动《全球数字契约》的行动也触发了相关方的担心，尤其是来自技术社群的担心。全球网络技术社群从 20 世纪 90 年代开始在互联网以及全球网络空间治理的具体实践中客观具有先发与历史优势。2023 年 8 月 21 日，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）官方网站公开发表 ICANN 临时总裁兼首席执行官莎莉·科斯特顿（Sally Costerton）、亚太网络信息中心（APNIC）总干事保罗·威尔逊（Paul Wilson）和美国互联网号码注册管理机构（ARIN）创始人、现任总裁兼首席执行官约翰·卡兰（John Curran）共同撰写的博客内容。博客内容实际上就是以 ICANN 为代表的互联网技术社群给联合国秘书长的一份公开信。博客内容主要包含两个主要方面：第一，指出联合国秘书长推进《全球数字契约》的实践本质上是一种“自上而下”的决策路径。这与互联网和全球网络空间治理在长期实践中形成“自下而上”的决策路径正好相反。这意味着全球网络技术社群作用的缩减与边缘化。这部分博客内容措辞之直白以及态度和观点之明确，在互联网以及全球网络空间治理的历史中，都是较罕见的，甚至从某种角度说，是前所未见的。第二，以较罕见的态度与行文明确指出联合国技术特使的欧洲互联网治理对话（EuroDIG）声明是世界信息社会峰会（WSIS）协议、WSIS 突尼斯议程和 WSIS+10 审查结果文件的重大倒退。其中，最值得关注的是对技术社群定位的讨论。博客相关内容明确指出，技术社群是一个独特的存在，不能简单地被认为是所谓“市民社会”的组成部分；同时，博客相关内容通过援引 WSIS 突尼斯议程第 35 和 36 段、WSIS+10 成果文件的第 2、3、12、49、57、61 和 66 点以及欢迎段落的文字，用一种近似不留情面的逐字逐句的方式，反驳了试图将全球网络空间治理的主体简化为“国家、企业、市民社会”的“三支柱”模型。显然，博客内容已经超越了围绕《全球数字契约》的单纯讨论，而将焦点集中在全球网络空间治理主导力量和关键结构等更深层次的问题上。
2023 年，围绕推进《全球数字契约》展开的上述博弈，在相当程度上，是当前全球网络空间治理面临的挑战以及发展态势的缩影。在原则争议的背后，技术社群、非技术社群、国家行为体、非国家行为体、国际组织的博弈与竞争预期将进入一个全新的阶段。虽然以互联网顶级域名解析根服务器为标志的关键基础设施治理架构的博弈，在 2016 年互联网数字分配机构（IANA）的监管权限移交结束之后暂时告一段落，但是全球网络空间治理秩序变革的宏观进程并没有结束，地缘政治竞争为全球网络空间治理变革注入了新的影响因素。联合国尤其是联合国秘书长在全球网络空间治理进程中的活跃介入，为原本已经处于微妙博弈态势的全球网络空间治理主要结构带来了新的变量。预期，此后全球网络空间治理秩序在组织架构和主导权限问题上的宏观博弈，将持续深入发展。
二、在国别和地区层面，美国和欧盟持续强化具有显著偏好的网络空间治理战略与实践
在国别和地区层面，由于信息技术革命与各国政治安全、经济繁荣与发展、社会治理的深度嵌套趋势进一步强化，人工智能在内容生成领域的阶段性突破引发了各方的关切。围绕在多大程度上赋能数字经济，各利益相关方都无法承担错过发展机遇可能导致的负面后果。各主要国家竞争性出台具有显著特色的国家网络空间治理与网络安全战略，成为 2023 年全球网络空间治理总体态势发展中值得高度关注的领域。
（一）美国试图复兴和强化带有显著“互联网自由”价值色彩的国家网络战略
拜登政府围绕“大国竞争”试图全方位复兴以“互联网自由”为核心内核，且符合“华盛顿新全球叙事”特征的国家网络战略。2023 年，美国持续从国家安全战略视角出发，着力将美国国家网络战略推回到奥巴马政府时期的轨道上，旨在修复特朗普政府时期在组织结构和战略主导方针方面带来的中断和扭曲。
2023 年 3 月，美国白宫发布近五年来的首份《国家网络安全战略》，并在 7 月发布《国家网络安全战略实施计划》。从目标上看，美国《国家网络安全战略》确立了保护关键基础设施、破坏和摧毁威胁行为者、塑造市场力量、投资有韧性的未来、建立国际伙伴关系等五大支柱。围绕这五大支柱，拜登政府着力重新确立以“公私合营”为指导原则的实践路径。这一原则延续了 20 世纪 90 年代克林顿政府以来民主党对包括网络空间治理在内的公共政策议题推行具有可持续性特点的基本治理思路。美国依据《国家网络安全战略实施计划》确立了要保障实现的国家网络安全的 5 大核心任务，并尝试推进 65 个国家层面的倡议。作为战略出台前的铺垫，美国政府先后签发了第 13800 号行政令《加强联邦网络和关键基础设施的网络安全》、第 13691 号行政令《促进私营部门网络安全信息共享》、第 13636 号行政令《改善关键基础设施网络安全》、第 21 号总统政策指令《关键基础设施安全性和韧性》和第 41 号总统政策指令《美国网络事件协调》等文件。同时，美国政府延续了第 14028 号行政令《改善国家网络安全》《第 5 号国家安全备忘录》《第 8 号国家安全备忘录》和《2008 年国家网络安全综合计划》等奥巴马政府任内关键战略文件的基本导向。
相比单纯的国家网络安全以及全球网络空间治理问题，本届美国政府尝试赋予国家网络安全战略更广泛的目标，即希望《国家网络安全战略》和《国家网络安全战略实施计划》能够和《基础设施投资和就业法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等关键法案一起，在美国基础设施建设、推动制造业回流美国取得重大发展等方面发挥更加积极和广泛的作用，从更加宏观和深层视角提升美国在大国竞争中的战略优势。这超越了单纯的国家网络安全与全球网络空间治理考量，也成为本届美国政府国家网络战略的显著特色。整体看，拜登政府的国家网络安全战略具有宏大的愿景，试图构建一个更加全面和系统的组织架构，在政府部门内部修补因为特朗普政府时期的冲击和搁置带来的负面影响。和拜登政府任内推行的其他战略构想相似，由于国内政治因素的掣肘以及拜登团队在执行能力方面存在的显著缺陷，相关战略的真实落地效用存在较显著的不足。在 2024 年美国总统选举的大背景下，拜登政府在多大程度上能够有效推进相关战略构想的落地，仍然存在较明显的不确定性。
拜登政府在网络安全和网络空间治理领域取得的主要进展还体现在对外积极和盟友互动方面。2023 年，通过渲染俄乌冲突以及中美战略竞争带来的网络空间战略威胁，美国着力强化与盟友和伙伴在网络空间攻防能力建设等领域的合作关系，包括持续推进多国网络攻防演习，并将参加演习成员从“五眼联盟”扩展到韩国和新加坡等。从外部反应看，此举被认为强化了网络空间军备竞赛的紧张程度，让全球网络空间治理的未来变革持续笼罩在“泛安全化”和“过度政治化”的阴影下。
（二）欧盟坚持发挥在网络空间治理领域的规范性权力优势
作为当今国际体系中以“规范性权力”著称的行为体，欧盟在全球网络空间治理的实践中形成了非常明确的“国际规范倡导者”偏好。
欧盟在 2022 年推出的《数字市场法》和《数字服务法》在 2023 年正式生效。就治理焦点而言，《数字市场法》强化规范市场竞争，而《数字服务法》聚焦规范数字企业提供的服务。从具体内容看，《数字服务法》规定，在欧盟经营的大型门户网站和社交媒体公司必须加强对非法内容的审查和用户数据的保护，及时删除非法和有害的在线内容，包括仇恨言论、虚假信息和假货交易信息等。相比全球其他国家和地区对算法的监管，欧盟方案对平台的推荐算法透明度提出了更高要求，即用户不仅可以质疑平台的内容审核决定，特定的研究者还有机会获取平台的关键数据并进行在线内容风险的相关研究。从治理目标看，欧盟制定法规的核心目标是更好地保护消费者及其在线基本权利并为在线平台建立强有力的透明度和明确的问责框架，促进欧盟内部市场的创新、增长和竞争力。
依据《数字服务法》等提出的规制，科技企业也无法再依靠旧有的“避风港原则”，即网络平台不对其用户发布的内容承担责任。在实践中，相关企业指出，欧盟追求的两个目标，即强化对用户的隐私保护（这意味着要求平台弱化对用户数据的采集和监控）和为用户提供高度定制化的数据与算法服务（这意味着平台必须强化对用户数据网络行为的实时监控），存在较显著的内在张力。同时，一如此前《通用数据保护条例》（GDPR）推出后引发的反馈一样，受监管对象普遍对合规成本提出了较明确的关切。业界的观点倾向于认为，过高的合规化成本，总体上来说，对数字产业的发展是不利的。从欧盟 2023 年推进《数字服务法》的实践看，共 19 个互联网平台受到《数字服务法》影响。就监管对象看，《数字服务法》注重对超大型在线平台（VLOP）和超大型在线搜索引擎（VLOSE）施行严格要求。“超大”在线平台被定义为每月活跃用户数超过 4500 万的平台，这个数字大致相当于欧盟总人口的 10%。
在治理实践中，从欧盟各国国内政治以及在俄乌冲突背景下的社交媒体平台信息传播的具体特征出发，2023 年，欧盟将目标指向社交媒体平台的推荐算法。从治理理由上看，欧盟给出的公开理由是担心人工智能算法驱动的信息流破坏了用户的自主权和选择权，并可能让用户陷入信息茧房，且提升相应用户群体“网络成瘾”的风险，甚至面临自动化操纵风险。《数字服务法》要求上述 19 个平台为用户提供关闭算法驱动的个性化推荐功能的方法，内容可以按时间顺序排序和显示，或者按本地受欢迎程度排名。从实体层面看，欧盟高层发现，在俄乌冲突以及 2023 年升温的巴以危机中，欧盟决策层认可的观点在全球社交媒体的传播效果不佳，且欧盟习惯的精英主导的媒体内容传播秩序，面临来自所谓具有高度民粹化特征的信息碎片的冲击与挑战。
三、中国提出“三个倡导”，持续务实推进网络空间命运共同体建设
作为全球最大的发展中国家，中国已经成为在数字经济发展进程中为世界不断贡献智慧和方案的标杆性国家。
在国内网络空间治理的实践中，跨境数据流动、人工智能以及 IPv6 成为中国网络空间治理关注的焦点。2023 年，中国发布了一系列重要的法规和报告：2 月 24 日，国家网信办发布《个人信息出境标准合同办法》；3 月 16 日，国务院新闻办公室发布《新时代的中国网络法治建设》白皮书；4 月 11 日，国家网信办发布《生成式人工智能服务管理办法（征求意见稿）》公开征求意见；4 月 23 日，工信部、网信办、发改委等 8 部门联合发布《关于推进 IPv6 技术演进和应用创新发展的实施意见》；5 月 23 日，国家网信办发布《数字中国发展报告（2022 年）》；11 月，第十届世界互联网大会乌镇峰会发布《中国互联网发展报告 2023》和《世界互联网发展报告 2023》蓝皮书。
在参与网络空间国际治理的实践中，2023 年，中国向联合国提交了《中国关于全球数字治理有关问题的立场》文件，呼吁各方应坚持多边主义，坚守公平正义，统筹发展和安全，深化对话合作，完善全球数字治理体系。围绕人工智能等新技术的发展、安全与治理问题，中国提出《全球人工智能治理倡议》，就各方普遍关注的人工智能发展和治理问题提出具有中国特色的解决思路。这一思路的核心特征是安全与发展议题的均衡考虑，在战略规划和政策制定的过程中高度关注统筹安全与发展议题，在决策制定过程中坚持共商、共建、共享共治的制度设计。
在 2023 年 11 月召开的第十届乌镇世界互联网大会上，国家主席习近平向峰会开幕式发表视频致辞，围绕共同推动构建网络空间命运共同体迈向新阶段，提出“三个倡导”：倡导发展优先，构建更加普惠繁荣的网络空间；倡导安危与共，构建更加和平安全的网络空间；倡导文明互鉴，构建更加平等包容的网络空间”。这是对中国发出的《全球安全倡议》《全球发展倡议》和《全球文明倡议》在网络安全、网络空间治理、网络文明建设等相对应领域的持续深度阐述，体现了中国遵循务实原则，推进网络空间命运共同体建设与完善的信心和决心。
伴随中国在信息产业及数字经济领域实力和能力的持续提升，中国在国际电信联盟（ITU）、信息社会世界峰会（WSIS）、联合国互联网治理论坛（IGF）和 ICANN 等全球网络空间治理平台的活动日趋活跃，并不断寻求以建设性方式鼓励中国的科技企业、技术社群、社会组织、智库和研究机构等为技术创新的标准和规范建设贡献力量。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2024年第1期）
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