2024年3月8日，美国众议院能源和商务委员会以50:0的投票结果一致通过了《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act，以下简称《拆分法案》）。[1]3月13日，美国众议院以352票赞成，65票反对的投票结果通过了这一法案。[2]后续将在参议院进行表决。一旦法案签署生效，字节跳动就要在165个工作日（也就是6个月）内剥离对旗下短视频应用程序TikTok的控制权，否则该法案将要求各大应用商店下架TikTok。[3]
1 背景介绍
2017年，字节跳动推出抖音国际版TikTok，并于次年与Musical.ly合并。短短数年时间里，TikTok下载量迅速超过了Facebook、YouTube等美国社交软件。[4]
2020年8月，时任美国总统特朗普签署了一项行政令，声称TikTok对美国国家安全构成了威胁，并下令字节跳动必须在90天内剥离其在美国运营的所有权益。特朗普援引的是《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA），这一法案授权美国总统在宣布国家进入紧急状态后，可以对制裁对象的资产及与之有关的交易进行规制。随后，TikTok宣布对特朗普的行政命令提起诉讼，诉状中，TikTok指控了两点：其一，特朗普的禁令超出总统和部长在IEEPA下的权力，违反了《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）；其二，根据第一修正案和第五修正案以及征收条款，特朗普企图拆分和禁止TikTok的行政令内容违宪。TikTok在法庭上坚持主张，尽管IEEPA允许在紧急情况下禁止外国公司在美国进行业务交易，但该法律并不适用于信息或信息材料的交换以及个人通信，而TikTok正是一家专注于“新闻信息流”的公司。提起诉讼后的短短9天，美国哥伦比亚地区联邦法院便作出裁定，认为特朗普的行政令超出了IEEPA所赋予的权限，即该法律并不允许限制信息材料的交换，且若原告无法获得禁令救济，将会遭受无法弥补的损失。因此，下架TikTok的行政命令被法院判定暂缓执行。[5]
2021年6月，拜登撤销了特朗普的行政令，但对TikTok的新一轮攻势也正式开始。TikTok在积极上诉的同时，也在努力隔离美国用户的数据与日常运营，旨在探索除封禁和出售之外的第三条道路。2022年6月，TikTok公开宣布，已经开始着手将美国用户的数据迁移至Oracle（甲骨文）的云基础设施中。为此，TikTok不惜斥资高达15亿美元，这一举措被称为“得州计划”。通过“得州计划”，TikTok向美国政府方面承诺，美国用户的数据将不会保存在TikTok自己的服务器上，而是会安全地存储在位于得克萨斯州的甲骨文公司的服务器上。到了2023年3月，TikTok的CEO周受资出席了美国国会的听证会，并在会上接受了长达五个小时的详细询问，在听证会上周受资提到字节跳动为TikTok建立了类似于防火墙的东西，以保护美国用户数据，防止未经授权的外国访问。[6]
2024年2月，周受资再次出席了美国国会的听证会，期间参议员多次就他与中国的关系进行追问，对此，周受资反复强调并坚称自己是新加坡人。2024年3月，美国众议院全体投票通过了《拆分法案》，该法案将强制字节跳动在165天内剥离旗下短视频应用程序TikTok，否则TikTok在美国将被应用商店下架。同时，该法案不针对受影响应用程序的个人用户。在众议院通过后，该法案将送交参议院审议。在参议院，该法案想要通过的难度将变大，一些参议员的态度模棱两可。一些参议员对该法案持担忧态度，他们认为这一法案可能违反宪法规定，侵犯了数百万美国公民的言论自由权利，且其针对性明确指向了在美国经营的企业。[7]
图1 字节跳动股权结构图[8]
2
TikTok的行动
为了消解美国政府对其的不信任情绪，TikTok在过去五年里显著加大了游说力度，积极聘请前美国政府雇员为其发声。根据政务透明机构OpenSecrets的统计数据，去年字节跳动和TikTok用于游说的资金高达874万美元，这一数字是2020年的三倍多。
图2 字节跳动和TikTok逐渐加大游说力度[9]
在《拆分法案》公布后，TikTok并没有坐以待毙，而是发起反击：给超过1.7 亿的美国用户弹窗，引导他们给国会议员打电话，要求国会撤销关停Tiktok的议案。TikTok拥有约1.7亿美国用户，其命运已成为美国政府的一个焦点，立法者被TikTok用户反对该立法的电话淹没。TikTok首席执行官周寿称，如果该法案成为法律，将产生可怕的后果，预计禁令将对创作者和小企业产生重大影响。尽管存在政治分歧，但随着对在美国运营的中国拥有的科技平台的审查力度加大，主流情绪越来越支持该法案。
然而，包括众议院民主党党鞭凯瑟琳·克拉克（Kathleen Clark）和亚历山大·奥卡西奥·科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez）在内的知名民主党人对该法案的反垄断和隐私影响表示担忧。参议院商务委员会主席玛丽亚·坎特韦尔（Maria Cantwell）正在寻求能够经得起法律审查的立法，并考虑其他方法。[10]3月21日，玛丽亚·坎特韦尔（Maria Cantwell）表示，在议员们听取了美国国家情报和司法部官员的闭门简报后，她正在考虑就TikTok剥离法案举行公开听证会。[11]
图3 TikTok弹窗[12]
3 《拆分法案》主要内容
《拆分法案》[13]的主要内容如下：
法案第二节禁止外国对手控制的应用程序中，第（g）（3）条定义了“外国对手控制的应用程序”，是指直接或间接（包括通过母公司、子公司或附属公司）运营的网站、桌面应用程序、移动应用程序或增强或沉浸式技术应用程序（A）以下实体：（i）字节跳动有限公司（ByteDance, Ltd.）；（ii）TikTok；（iii）由外国对手控制的，在第（i）或（ii）条中确定的实体的子公司或继承公司；或（iv）由第（i）、（ii）或（iii）条中确定的实体直接或间接拥有或控制的实体；或；（B）包括以下公司：（i）受外国对手控制；并且（ii）由总统确定，在发布以下通知后，对美国国家安全构成重大威胁：（I）提出此类认定的公开通知；并且（II）向国会提交一份公开报告，说明所涉及的具体国家安全问题，并包含一份机密附件，说明为确保合格的资产剥离，需要剥离哪些资产。报告须在作出上述决定前至少30天提交。
第（a）（1）条对“外国对手控制的应用程序”作出了一般规定，（1）禁止外国对手控制的应用程序。任何实体在美国陆地或海域边界内从事以下行为，分发、维护或更新（或允许分发、维护或更新）外国对手控制的应用程序的行为均为非法：（A）通过市场（包括在线移动应用商店）提供服务，以分发、维护或更新此类外国对手控制的应用程序（包括此类应用程序的任何源代码），美国陆地或海域边界内的用户可通过该市场访问、维护或更新此类应用程序。（B）提供互联网托管服务，以支持为美国陆地或海域边界内的用户分发、维护或更新此类外国对手控制的应用程序。（2）适用范围。第（a）条应适用于：（A）根据第（g）（3）（A）条符合外国对手控制应用程序定义的应用程序，自本法案颁布之日起180日后开始适用；以及（B）根据第（g）（3）（B）条符合外国对手控制应用程序定义的应用程序，自总统根据该条作出相关确定之日起180日后开始适用。
法案第三节司法审查对诉权、专属管辖权和诉讼时效进行了规定，对本法案或本法案项下的任何诉讼、裁定或决定提出审查申请的，只能向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出，且哥伦比亚特区巡回上诉法院拥有专属管辖权。对法案的质疑需符合以下情况：（1）对本法案提出质疑的，应自法案颁布之日起165日内提出；（2）对本法案项下的任何诉讼、裁定或决定提出质疑的，应自该诉讼、裁定或决定作出之日起90日内提出。
4 结语
TikTok在美国的未来走向无疑是今年备受瞩目的热点之一。根据媒体的报道，大多数在中国国内并在美国市场布局TikTok的商家尚未显露出过度慌乱的情绪，一方面，由于相关法案的落地时间相对宽裕，为他们提供了足够的缓冲期；另一方面，这些商家可能还拥有其他备选的销售渠道。[14]然而，更为关键的是，他们不愿错过TikTok在美国市场所提供的巨大商业机会。因此，尽管面临一定的不确定性，他们仍然保持着积极的态度。
[1] New US draft bill to push ByteDance to divest TikTok amidst national security concerns. https://dig.watch/updates/new-us-draft-bill-to-push-bytedance-to-divest-tiktok-amidst-national-security-concerns.
[2] US House passes bill requiring ByteDance to divest assets or face TikTok’ s ban. https://dig.watch/updates/us-house-passes-bill-requiring-bytedance-to-divest-assets-or-face-tiktoks-ban.
[3] 美众议院通过TikTok剥离法案 将送交参议院. https://mp.weixin.qq.com/s/f3xdMBYsZtA09mttujgQLQ.
[4] “不卖就禁”，TikTok美国“最后一战”. https://mp.weixin.qq.com/s/CX_Q0z7ROJg2JEkwVDNdWQ.
[5] 美国众议院通过对TikTok的拆分法案——TikTok是如何一步步掉入「美国陷阱」的？https://mp.weixin.qq.com/s/jocBefjs5b55JfSIjsx89w.
[6] TikTok：四年，通往对决之路. https://mp.weixin.qq.com/s/cq_Tui5sIecostFM8XlEBg.
[7] 美众议院通过TikTok剥离法案 将送交参议院. https://mp.weixin.qq.com/s/f3xdMBYsZtA09mttujgQLQ.
[8] 美国众议院通过对TikTok的拆分法案——TikTok是如何一步步掉入「美国陷阱」的？https://mp.weixin.qq.com/s/jocBefjs5b55JfSIjsx89w.
[9] TikTok：四年，通往对决之路. https://mp.weixin.qq.com/s/cq_Tui5sIecostFM8XlEBg.
[10] US House passes bill requiring ByteDance to divest assets or face TikTok’ s ban. https://dig.watch/updates/us-house-passes-bill-requiring-bytedance-to-divest-assets-or-face-tiktoks-ban.
[11] 玛丽亚·坎特韦尔，一个可能决定TIKTOK命运的美国女议员. https://zhuanlan.zhihu.com/p/688369015.
[12] TikTok反击：给1.7亿美国用户弹窗，呼吁致电国会议员. https://mp.weixin.qq.com/s/HrR0PzlTdOPKIN1iSg-5yQ.
[13] Protecting Americans From Foreign Adversary Controlled Applications Act. https://d1dth6e84htgma.cloudfront.net/TIKTOK_xml_a8572d67bb.pdf.
[14] TikTok局中人：不想撤退. https://mp.weixin.qq.com/s/9JZsK1mW0ahexYrWzRyx6g.
撰稿 | 李晨珂，清华大学智能法治研究院实习生
选题&指导 | 刘云
编辑 | 王欣辰
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