2018年6月11日，美国联邦通讯委员会（FCC）宣布正式废止“网络中立”法规。这对全球电信运营商和互联网巨头来说都是一个标志性的事件，意味着在电信运营商和互联网巨头之间，政府管制之手撤回，合作关系回到了市场和自由交易的起点，市场的力量将重新发挥主导性作用。至此，虽然美国各方围绕网络中立的论争和立法较量暂时落下了帷幕，但是废止背后的原因以及未来对相关领域所产生的影响，包括对网络空间安全和全球网络环境将造成什么样的潜在影响，还有待于进一步分析。
一、网络中立的涵义
自2003年“网络中立”这一说法在美国被正式提出，“网络中立”在全球范围内成为互联网和电信政策领域最重要也是最具争议性的议题之一。由于美国在全球互联网领域的示范效应，其“网络中立”立法的曲折进程一直备受关注。
网络中立的概念到现在还没有一个清晰一致的定义，不仅因为涉及到的问题很复杂，而且涉及到的利益主题和学科领域众多。不同利益、不同学科的人对网络中立有不同的认识角度。目前，美国学界对网络中立概念内涵的普遍认识是，网络中立是网络服务提供商应平等对待所有合法的内容应用设备的网络接入，而不应歧视不附属于自己或合作方的内容应用设备的基本原则。
网络中立新规主要包含三点，即不得封阻、不得限速、不得有付费优先的设计。具体来讲，不得封阻即宽带提供商不得封阻用户对于合法内容、应用程序、服务或无害设备的访问；不得限速即宽带提供商不得损害或降低被法律所许可的互联网流量（包括内容、应用程序、服务、或无害的设备）；不得设置付费优先即宽带提供商不得提供差别化待遇，比如因付费而得到更快的通道。此外，网络中立新规还禁止网络提供商为部分客户提供优先级服务的行为。
此外，FCC还提出网络提供商不能“无理干涉或不合理地劣化”消费者使用他们选择的业务的能力。如果出现问题，FCC将按照新的网络中立规则逐个审查，并同时处理任何有关网间互联的纠纷。FCC还要求网络提供商具有更高的网络透明性，提供更多的网络服务质量信息。FCC要求网络提供商“以一致的格式”披露所有促销价格、资费和附加费、数据流量上限等信息等。须公开的内容还包括分组丢失率（作为网络性能的量度），并告知消费者可能影响服务的网络管理方法。但是，对低于10万用户的小运营商可免除这些要求。
值得注意的是，网络中立最初其实只是一个技术领域的概念，主要是为了说明在分层的网络协议结构中，各层应当各司其职。后来伴随着技术的发展和市场环境的改变，尤其是互联网市场商用规模的逐步扩大，业务获利点由接入和传送转向了应用和内容，网络中立问题开始由技术向商业领域转移，涉及产业平衡、宏观经济等越来越大的话题，甚至在部分西方国家，如美国，还牵涉到政治因素。
二、美国网络中立政策的演进与变迁
美国网络中立的规制实践经历了两个重要的变迁期：一是小布什适度规制时期；二是奥巴马强度规制时期，奥巴马强烈声明支持网络中立，在其执政期间，频繁颁布的一系列有关互联网法规、计划、战略中，都不同程度地涉及到网络中立的问题。
2005年，美国联邦通讯委员会（FCC）发布了《互联网政策声明》，提出网络中立“四原则”，从消费者的角度规定了互联网的公平操作，并在2008年以此对康卡斯特的流量阻塞行为进行制裁。
2009年9月，格纳考斯基在原有“四原则”的基础上添加了不歧视原则和透明原则，对外公布了“开放网络六原则”；2009年10月，FCC五人委员会全票通过了“网络中立”立法，着手起草“网络中立”法规。
2010年12月，FCC通过网络立法三原则，即透明性，无非法的封堵，无不合理的歧视（包括移动运营商）。
2011年1月，《开放互联网指令》在联邦通讯委员会内部通过。该指令赋予了FCC介入互联网服务提供商网络管理领域以及发起针对互联网服务提供商违约问题独立调查的权力。2011年9月23日，该指令正式对外公布，此时的法律效力处于“待生效”阶段。公布后仅一周，美国第四大网络运营商威瑞森无线公司将FCC告上了法庭，要求判决网络中立规则无效，威瑞森认为，FCC对互联网运营商的监管超出了法律赋予的权力。
2014年1月，华盛顿特区上诉法庭作出判决，承认在目前的法律框架下FCC没有权力要求运营商执行网络中立原则。但法庭认可公开互联网的原则，明确向FCC指出，可以通过将互联网的属性从“信息服务”变更为“公共承运人”，由此将其纳入监管范围。FCC的网络中立政策管制进程减缓。2014年5月，FCC提出修订后的网络中立规则，随后展开为期四个月的公众征询，新规则与2010年版的主要区别是允许互联网提供商提供“快速通道”服务。2014年11月，时任美国总统奥巴马的一番表态再次改变了美国网络中立的管制走向。奥巴马敦促FCC禁止设立互联网“快车道”，并将宽带服务重新定义为公共服务。
2015年2月，FCC投票通过了最新版的《开放互联网指令》，宽带接入从采取宽松管制的“信息服务”划归为需要进行更严格管制的“电信服务”，确立了“不得屏蔽，不得限制，不得提供有偿的差异化接入服务”的“三不”原则。2015年3月，FCC发布新的网络中立规则具体细节。2015年4月，FCC发布了新的网络中立法规《开放互联网指令》，被称为史上最严厉的网络中立新法。
2017年1月20日，特朗普正式就任美国总统，网络中立政策出现了反转。共和党出身的FCC主席阿基特·帕伊在就任后立即提出将推翻该原则。2017年3月，美国170多个组织联名上书希望保留网络中立规则。2017年5月，FCC投票通过网络中立废除提案。2017年11月，FCC主席公布废除“网络中立”的计划。2017年12月14日，FCC以3比2的表决废除了历时两年的网络中立规则。在投票日，阿基特·帕伊发表演讲时指出，FCC在2015年通过的相关规定将会限制市场竞争，减少运营商投资的动力，影响创新。
2018年6月11日，FCC宣布正式废止“网络中立”法规。
三、美国网络中立原则意在向全球推广
网络中立通常被看作是一个美国国内的规制问题。一些评论者认为，网络中立的相关性仅局限于美国。但事实上，美国网络中立原则并非仅限于美国国内政策，意在向全球推广，其动因主要在于:
（一）美国网络应用内容提供商的全球扩张，需要他国网络运营商的开放自由
当前美国在网络空间占据着强势地位。以Google、Apple、Microsoft、Facebook等为代表的网络内容或应用提供商已经遍布全球，成为美国经济复苏和政治推销的新的引擎机。以当年谷歌退出中国事件为例，谷歌声称，不愿意再与中国政府合作继续对谷歌中国的搜索内容进行审査，不得不关闭Google.cn站点和在中国的办公室。在这份声明中，谷歌称其“经常面临不同程度的网络攻击，同时对同意审査部分搜索结果感到不舒服。”美国政府所谓的网络内容审査和网络攻击，实际上就是强迫中国执行美国国内的网络中立政策，要求中国网络运营商一方面取消网络内容审查，主张绝对的信息自由开放，另一方面拒绝网络攻击，主张保证网络信息流通的安全，这种双重性实质是为美国跨国企业的利益作后盾，确保美国政治经济在网络空间的主导权，最终维护美国价值观和国家利益。
（二）美国网络服务提供商的全球扩张，需要他国基础电信市场的开放自由
美国政府认识到，让美国公司继续指挥迅猛发展的信息技术产业，也许能帮助美国逐歩恢复其在全球政治经济领域日渐式微的权威。在很大程度上，幵放的因特网现在仍是一种美国系统。对那些通过并购规模不断扩大、以出口为导向、在地区乃至全球范围内推行生产整合战略的跨国公司来说，互联网络日渐成为其必不可少的基础设施。因此，跨国公司在不断打造生产链条的同时，开始采取各种强有力措施，力图让世界各国的电信政策接受发源于美国的新自由主义管理规范，积极倡导美国国内政策自由化，这种改革由国内政策直接过渡到跨国政策领域。
总之，在美国，网络中立不仅仅是一个经济学和市场权力的问题，它也是把国家优先权和国家标准强加于全球网络的政府行动者之一。
四、美国废除“网络中立”法规的主要动因
根据美国2017年11月底《关于重新安排互联网自由相关政策之行政令》，FCC决定废除网络中立的主要原因是：首先，网络接入业务基本属性的认定变更。FCC认为，电信运营商提供的宽带接入业务应当是一种有价商品，而不是公共产品，不应当被视同水、电、燃气之类的公共服务事业，不应当采用对公共服务事业的“重度监管”方式。因此，理论上电信运营商有权安排自己的业务经营活动，政府不应监管。其次，电信企业积极性被打击，宽带投资下降。自2015年2月FCC出台网络中立政策之后，美国宽带基础设施投资出现了自2009以来的首次回落，2015年和2016年全国ISPs宽带投资总和同比分别下降3%和2%，而以AT&T、Verizon、Comcast 等为代表的美国前八大运营商在2015年和2016年的宽带投资总和下降5.6%。对于这样的结果，美国产业界、经济学界和FCC都认为，网络中立政策是打击电信运营商投资积极性的直接原因。除上述原因之外，监管机构领导层变更、美国两党更迭是FCC废除网络中立的间接原因。早在2015年，时任FCC委员的潘基特在内部投票环节就代表共和党向网络中立投下了反对票，2017年2月，潘基特被特朗普总统提名为FCC新主席。公开资料显示，潘基特具有电信运营商背景，曾经是美国电信巨头Verizon公司高管。此外，奥巴马时期执政的民主党代表的是硅谷互联网公司的利益，FCC出台了有利于互联网行业的网络中立政策，而目前执政的共和党代表的是军工、电信、石油、地产等传统行业利益，因此，FCC新主席、共和党人潘基特上任的第一件重要工作，就是废除网络中立政策。
五、未来将产生的一些影响
就美国废止网络中立原则未来将产生的影响，媒体各种解读纷繁复杂，各抒己见，本文主要从我们的关注重点，选取几点予以分析。
（一）废除网络中立，反映出特朗普政府在信息通信领域的新趋势
特朗普对“网络中立”政策的反对和近期政策管制的放松反映了美国新任政府的一些趋势。一是加大对基础网络设施的建设。在特朗普竞选施政框架中，5500亿美元的基础设施建设是重要部分。特朗普宣称要重塑一套可靠、高效的美国基础设施，他这样的基础设施建设思路，相信也会在通信信息领域有所体现。二是在当前的市场格局下放松政策管制更有利于发挥市场活力。与回归历史悠久的宽松宽带监管机制相比，放松管制的变化将更有助于促进电信投资和提振美国经济，而FCC将宽带视为一项须符合监管要求的电信服务的决定削弱了这一进程。
（二）废除网络中立，将使美国电信关键基础设施地位重新凸显
“网络中立”原则是电信行业和互联网行业之间不可回避的焦点问题。美国作为互联网产业已成为本国发展的重要支柱的典型国家之一，每次针对“网络中立”规则的博弈都是以AT&T、Comcast、Verizon等传统典型运营商为代表的电信阵营与以Microsoft、Google、YouTube、Facebook等巨头为代表的互联网阵营的竞争力博弈。
网络中立原则确保了小型网络内容商与互联网巨头公平竞争的机会，为互联网巨头的发展提供了免费的网络带宽红利，但也让“紧箍咒”下的电信运营商丧失了众多靠网络创新的机会，并进一步抑制了网络升级热情。一方面，经历了3G、4G网络升级，进行了巨额投资后，运营商的管道化危机却愈演愈烈，与高度繁荣的互联网经济形成鲜明对比。另一方面，商业回报不足导致运营商基础设施投资动力不足，造成美国在电信基础设施上迅速落后。FCC发布的2017年《宽带进展报告》显示，美国仍有10%地区的人口不能接入宽带互联网，超过3400万美国人没能用上速率达25Mbps的固定宽带。
如今，科技行业步入新的转折点，站在时代变革的十字路口，电信运营商作为数字经济时代的基础设施提供者，重新被置于产业的中心地带。这也成为网络中立原则废除更大的时代背景。
一方面，5G、物联网以及人工智能等方兴未艾，各国数字经济竞争日益白热化，这些具有革命性的技术都对网络带宽提出了更高要求。另一方面，在5G等前沿科技领域，我国等国家的飞速崛起，对美国形成巨大的挑战，影响了其数字强国战略。如何引导更多资金投入到宽带领域，弥补数字鸿沟，成为美国迫切需求解决的问题。
而对于电信业而言，废除网络中立或预示着放松电信管制成全球趋势。允许运营商向互联网内容提供商差异化收费，将推动运营商加速“管道化”，提升盈利能力。运营商和互联网公司竞合也将步入新阶段。
因此，电信运营商（宽带业务提供商）将迎来重大利好，宽带基础设施投资积极性将会得到明显改善，偏远地区的“数字鸿沟”问题有望重新得到解决，同时还将有利于电信等关键基础设施的网络安全防护。具体到Comcast、Verizon和AT&T等传统电信巨头的权益，一方面，可以在网络上单独辟出“快车道”，按照传输服务质量的好坏向互联网企业收取高低不等的传输费用；另一方面，对自家的内容业务进行优先传送，比如Comcast对于旗下所拥有大型媒体集团NBC环球，可以优先传送NBC的业务内容，对于特定的流量内容、特定软件和服务，电信运营商有权进行限制。
（三）废除网络中立，将使美国互联网行业呈现两极分化态势
网络中立政策废除之后，美国互联网行业向FCC集体表达抗议，其认为，废除网络中立相当于赋予电信运营商操纵互联网流量的权力，并可以歧视性对待互联网企业，最终将加剧互联网行业的两极分化。首先对于互联网巨头，比如谷歌，Facebook，微软等，将被迫向电信企业缴纳所谓“网络快车道”的费用，购买高质量的服务。但由于互联网巨头的雄厚财力，预计不会有太多负面影响。其次对于互联网小企业，由于没有网络中立政策的保护，初创企业的网络传输质量可能会下降，传输成本可能会提高，长此以往将影响网络创新与企业成长。也正因为此，美国网络中立支持者认为：“FCC废除网络中立政策，毁掉的不是谷歌，而是下一个谷歌”。
（四）废除网络中立，将使全球网络空间安全环境更加凶险
网络中立最直接的全球方面是涉及到互联网地址和域名分配的，而美国控制着互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）这个互联网基础设施。事实上，分配的物理地址是全球网络安全协调议题的症结所在。美国控制了全球绝大部分的根服务器，也掌握了绝大部分的域名控制权。根服务器负责互联网最顶级的域名解析，堪称互联网的“中枢神经”。谁掌握了根服务器，就相当于谁掌握了整个互联网。
美国掌控着全球13台根服务器。其中10台分布在美国，含唯一1台主根服务器和9台辅根服务器，其他3台辅根服务器的分布是欧洲2台、日本1台。也就是说，美国可以利用它所掌控的互联网根服务器，瞬时让一个国家回到“前互联网时代”或“无互联网时代”。这给世界其他国家带来了极大的不安全感。
网络战争已成为现代化战争中的重要部分，没有根服务器的国家面临的网络安全挑战则更加严峻。要想彻底杜绝类似事故发生，获得管理本国互联网主目录根服务器的管理权问题早已刻不容缓。为破解这一困局，2015年，由中国互联网工程中心牵头发起“雪人计划”，联合国际互联网根运营机构、互联网域名工程中心等，于2016年在美国、日本、中国、印度、俄罗斯、德国、法国等全球16个国家完成了25台新一代根服务器的架设。其中中国部署了4台，1台主根服务器、3台辅根服务器。这样一来，目前全球互联网形成了13台老根服务器，外加25台新根服务器的新格局。但是，因为13台老根服务器全被美国掌控，25台新根服务器很大程度上也受到美国控制，美国仍然具有将一个国家的互联网瞬间变成国内局域网的能力，实现对一个国家的“网络封锁”。
对比“网络中立原则”中的“禁止电信运营商封锁网站、禁止减慢加载速度”等条款，就会发现，“网络中立”原则所禁的，正是网络空间攻击所为。也就是说，废止“网络中立”原则，正是美军网络空间攻击所需。这也符合特朗普总统任职以来，在网络空间安全领域政策取向的咄咄逼人之势。废除“网络中立原则”之后，特朗普政府在实施网络攻击上更加肆无忌惮是完全可能的。
（五）废除网络中立，可能成为美国遏制中国制造2025的一张牌
FCC正式废止网络中立规则，放开了对电信运营商的束缚。电信运营商可以无限制地采用差异化服务，但无须承担责任。对于美国境外ICP网?站，美国电信运营商同样可以采取技术手段选择性地限制或封闭某些网站，特别是涉及政治、宗教、文化、金融、意识形态等类型网站，造成用户访问出现网络拥堵、高延迟、高丢包等现象，实际上不能正常访问，从而达到了封闭某些特定网站访问的效果。由于网络中立性被废止，所以美国ISP可以免责。未来部分中国网站可能会静悄悄地遭受到这种限制，但是一些负面网站则可能正常访问，甚至付费获得加速和优化。
由于遏制中国制造2025是美国的重点目标，因此废除网络中立规则之后，美国就可以采用各种网络技术手段，劣化中国IP地址访问美国科技网站、高校网站、学术期刊数据库等科技信息网站，防止中国科学家和技术人员从互联网查询世界最新科技信息和科学研究成果；从另一个角度对中国制造2025所需的世界先进科学技术信息进行静悄悄地堵截。
废除网络中立规则虽然是美国内政，但却可能成为美国捍卫全球领导权，阻挠中国从互联网上获取美国和世界先进科学技术信息的手段，这一点值得引起我们的注意。
六、结语
鉴于我国市场环境、经济体制、消费者对网络中立的整体认知度以及电信企业和互联网企业的关系等，都与美国有较大的差异，因此，对我国网络中立相关问题的考虑应当立足于自身国情。
从短期看，网络中立暂时还不会成为国内热点，也不存在能够促使其激化的因素。但是对美国废除网络中立法规的后续和潜在影响，我们应该引起足够重视：一是紧跟形势，持续跟踪国际上发达国家（美国、欧盟等）对于“网络中立”规则制定的变化态势。二是超前布局，针对“网络中立”涉及的流量占用、管理和监管等重点问题提前进行分析。三是统筹资源，推动国内电信运营商、互联网巨头企业的竞争合作模式创新试点。四是提前谋划，进一步完善新形势下电信、互联网领域的法律法规体系。五是抓住5G建设窗口期。美国废止网络中立，其中一个核心问题是要解决电信运营商在下一代通信基础网络中的建设资金问题，新一届的FCC在为美国电信运营商筹集资本扫清道路。随着全球电信行业变革进入关键时刻，以5G为代表的新技术需要大规模网络投资，宽带网络也要更换千兆服务，面对迫在眉睫的5G和物联网建设需求，我国应抓住5G建设重要的窗口期。
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