编者按
3月6日，根据欧盟《数字市场法案》（DMA）被定义为“守门人”的数字平台必须首次向DMA报告其合规情况。DMA通过指定六家公司为市场主导“守门人”，在欧洲范围内对数字平台进行行业监督，以促进竞争、公平和创新。DMA将在多大程度上影响美国的商业惯例还有待观察；苹果公司只在欧盟对开发者实施新的计费政策，但其他公司可能希望避免代价高昂的“巴尔干化”。
来源：Brookings Institution（布鲁金斯学会）是美国著名智库之一，主要研究社会科学尤其是经济与发展、都市政策、政府、外交政策以及全球经济发展等议题，总部位于美国华盛顿特区。
作者：Tom Wheeler，技术创新中心治理研究客座研究员，美国联邦通信委员会前主席。
2024年3月6日，欧盟推出的《数字市场法案》（DMA）迈入了一个重要的新阶段，要求被认定为“守门人”的大型数字平台必须向监管机构报告其是否遵守了该法案的各项规定。这一里程碑式的进展被视为对全球科技巨头监管策略的一次重要尝试，预示着欧盟将在国际数字监管领域扮演日益关键的角色。然而，这一进程仍在持续推进之中，且面临着不断的挑战和发展。
Part.01 什么是DMA？
DMA由欧洲议会于2022年7月颁布，旨在全面监管在欧洲范围内占主导地位的数字平台。DMA的核心目标是推动竞争、确保公平并鼓励创新。
2023年5月，DMA的主要内容开始生效。随后，欧盟行政机构欧盟委员会于9月6日开始执行该法，并将六家公司认定为市场主导“守门人”，要求它们严格遵守DMA的规定。这些被认定的“守门人”公司被给予了六个月的宽限期，即至2024年3月6日，以使其业务运营符合DMA的规范。
然而，DMA的实施仅仅是欧洲监管过程的开始，而非终点。现在，这些“守门人”公司必须提交详尽的合规报告，以证明其遵守了DMA的各项规定。预计接下来的监管步骤将包括对这些合规行动进行充分的评估，其中可能涉及DMA新赋予的“市场调查”权限。此外，DMA还要求欧盟委员会对由此产生的数字市场行为进行为期18个月的调查。到2026年5月3日为止，欧盟委员会有责任向议会提交DMA启动行动的成效报告，并就可能需要的进一步调整或改变提出建议。
Part.02 谁是守门人？
由于担忧法规可能对小公司产生不必要的压力或负面影响，DMA将主要的监管焦点放在了拥有“守门人”地位的大公司上。为了确保监管的针对性和公平性，DMA制定了以下三个明确的标准来判断哪些公司应当被归类为“守门人”：
首先，公司必须“在内部市场占据显著经济地位，拥有广泛影响力，且在多个欧盟国家运营”。这一标准确保了被监管的公司不仅在经济上占据主导地位，而且其影响力和业务遍布欧盟多个成员国。
其次，公司需要“具有很强的中介地位”，这意味着它们能够将庞大的用户群与众多企业有效地连接在一起。这一标准确保了被监管的公司不仅是市场的参与者，更是市场的关键中介。
最后，公司必须“在市场上拥有（或即将拥有）根深蒂固且持久的地位”。具体来说，如果该公司在过去三个财政年度中的每一年都符合上述两项标准，那么它将被视为在一段时间内是稳定的，并因此被认定为“守门人”。这一标准确保了被监管的公司不仅在当下具有影响力，而且其地位是稳定和长期的。
基于这些标准，目前有6家数字平台公司及其提供的22种产品被欧盟认定为具有“守门人”实力，并需要遵守DMA的相关规定。
资料来源：《数字市场法：委员会指定六个看门人》，2023年9月6日
在被指定为“守门人”之后，这些公司不仅需要满足一系列严格要求，还需特别关注以下几个方面：首先，它们被期望积极推动与第三方之间的互操作性，确保服务的开放性和连通性。其次，这些公司必须允许企业访问在使用其平台过程中产生的数据，以保障数据的透明度和可访问性。此外，广告商也将被赋予访问其广告生成的数据的权利，以促进广告活动的透明度和有效性。同时，为了鼓励竞争和创新，这些“守门人”公司需要允许第三方为应用商店中推广的服务提供自己的计费方式。更为关键的是，这些公司被禁止在其平台上自我推荐自己的产品和服务，以避免不公平的竞争优势。另外，它们不能限制消费者从一个应用程序链接到平台外的另一个应用程序，也不能阻止消费者卸载默认应用程序，从而保障消费者的选择权和自主权。最后，这些公司被明确要求，未经用户同意，不得出于特定服务之外的广告目的跟踪用户活动，以保障用户的隐私和数据安全。
为了确保这些规则的遵守，这些“守门人”公司需要在3月6日报告其合规情况。对于任何违规行为，监管部门将实施严厉的处罚，包括可能高达全球收入10%（屡次违反则为20%）的罚款。可以预见，从3月7日开始，监管部门和司法部门将开始对合规性进行深入的讨论和监管，这两种结果都将对美国产生显著的溢出效应。
Part.03 诉讼的不足
在解决数字平台滥用问题的法律途径上，欧盟国家相较于美国，展现出了更为积极的姿态。举例来说，2017年，欧盟委员会对谷歌处以高达24.2亿欧元（约合27亿美元）的罚款，原因是谷歌在其搜索结果中优先推荐自家的购物服务，对其他公司构成了不公平竞争。次年，谷歌又因安卓操作系统的反竞争行为被追加罚款至43.4亿欧元（约51亿美元）。随后，在2019年，谷歌因AdSense广告销售合同中的限制条款再次被罚款14.9亿欧元（约16.9亿美元）。
然而，这些逐案执法的方式让欧盟意识到，仅仅依赖罚款和处罚不足以应对数字经济带来的新挑战。DMA的出台标志着欧盟对数字市场监管策略的重大转变。DMA对数字市场中何为合理行为做出了明确且具体的规定，旨在通过法律框架来规范数字平台的行为，维护公平竞争，保护消费者权益，并推动创新。
欧洲的经验表明，逐案执法的方式在解决数字市场滥用问题时存在局限性。这种方法不仅效率低下（特别是在技术飞速发展的背景下），而且往往滞后于市场和技术的发展。此外，尽管罚款数额巨大，但与主导数字平台的庞大收入和利润相比，仍显微不足道。欧盟通过DMA展现了对数字经济监管的积极态度和创新思维，其经验对于全球范围内的数字市场监管具有重要的借鉴意义。美国在面对数字平台滥用问题时，仍主要依赖于反垄断诉讼和法院的裁决。然而，随着新技术的不断涌现和市场的迅速变化，这些法律诉讼往往无法及时跟上市场发展的步伐，导致被指控滥用权力的行为持续存在。与此同时，美国国会也尚未出台有效的监管措施来应对数字经济带来的挑战。
Part.04 部门监管
DMA无疑是数字市场监管的一个分水岭，其特点在于对特定经济领域实施特定策略。它摒弃了传统基于竞争法的宽泛监管模式，而是将核心关注点直接放在数字平台行为的合理性上。这一转变体现了政策方向的调整，从侧重维护竞争以促进消费者利益，转变为直接针对可识别行为提供明确的保护框架。
DMA不再局限于对过去行为的裁决，而是着眼于构建一个持续具有竞争性和公平性的数字市场生态。它不再仅仅关注单个公司的具体行为，而是对整个行业的行为模式设立了明确的期望和标准。DMA的监管逻辑不再是基于发现具体的市场危害后才采取行动，而是更加关注行为的合理性和合规性，从而预防潜在的市场扭曲和不公。为了实现这一目标，欧盟委员会的角色也发生了转变。从以前的一般行政机构，欧盟委员会现在转变为具有深厚行业专长的监管机构，负责确保DMA的有效执行和市场的健康发展。
鉴于早期针对特定行为的诉讼策略被认为不够全面有效，DMA应运而生，作为一套全新的法律框架。它坚信，通过明确合理行为的定义，将能够更好地保护竞争和消费者利益。因此，DMA为数字经济整体设定了竞争和公平市场的基准规范，旨在从根本上保护消费者利益，促进市场的公平竞争和创新。
Part.05 游戏开始
DMA（数字市场法案）生效后，监管的序幕迅速拉开，许多被认定为“守门人”的公司，如苹果公司，已经开始实施他们的合规计划。这些计划是否充分，将由欧盟委员会来决定，并可能涉及欧盟委员会新的市场调查权力。
苹果公司的合规计划尤为引人关注。为了遵守DMA的规定，苹果解除了对第三方计费平台的禁令，允许应用程序链接到除苹果外的其他计费服务。这一改变源于DMA要求平台允许应用程序使用第三方计费系统，从而打破了苹果对App Store内应用程序的独家计费权。
具体来说，苹果为应用程序开发商提供了三种计费选择。第一种是维持现状，继续向苹果支付App Store生成收入的30%。第二种是向苹果支付收入的17%，并在每年交易超过100万笔时，每笔交易额外支付50欧元。第三种是使用其他有竞争力的计费系统，但仍需向苹果支付每年每次下载50欧元的费用。
然而，这一新政策引起了应用程序开发商的广泛争议。一些公司认为，苹果的新计划实际上违反了DMA的初衷，即促进竞争和公平。Epic Games公司的首席执行官就公开批评了苹果的新政策，称其为“恶意合规”。Meta公司的首席执行官马克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）也表达了对这一行动的担忧，认为它过于繁琐，与DMA的精神相悖。
在这种背景下，欧洲监管机构将面临一项艰巨的任务：判断苹果的新政策是否真正符合DMA的要求。这也预示着未来可能会有更多的争论，甚至诉讼，围绕平台公司如何遵守DMA的规定展开。对于被认定为“守门人”的公司来说，如何在维护自身业务的同时，满足DMA的监管要求，将成为他们面临的重要挑战。
Part.06 对美国的影响？
苹果公司的新政策不适用于美国的情况，确实反映了美国在数字政策制定方面的现状。与美国地区法院在Epic Games起诉苹果一案中的判决相比，我们可以看到美国在数字市场监管上主要依赖于诉讼程序，而非明确的立法。尽管法院裁定苹果在某些方面存在不当行为，如不能阻止应用程序开发商使用第三方计费平台，但美国并没有像欧盟那样制定具体的数字市场监管法规。美国最高法院拒绝受理Epic Games对苹果的上诉，意味着这场关于数字市场竞争的争议仍将在地方法院层面继续。Epic Games很可能会继续对苹果公司的回应提出申诉，但美国缺乏明确的法律框架来指导这些争议。
然而，值得注意的是，尽管美国没有像欧盟那样明确的数字市场监管法规，但欧洲的行动可能会间接使美国消费者受益。由于欧盟的DMA要求守门人公司在欧洲市场遵守特定的商业惯例和成本结构，这些变化可能会影响到全球范围内的数字市场，包括美国市场。这可能会使美国消费者能够享受到更多的选择和更公平的定价。
DMA的出台还重塑了美国数字政策讨论的格局。自3月6日起，美国立法或监管机构对主导数字平台的每一次调查，都将从了解这些公司在欧洲必须遵循的政策开始。因此，DMA无疑将成为美国数字政策辩论的核心议题。
Part.07 美国政策何去何从？
在过去的20年中，数字平台——一个由美国公司主导的行业——成功地反对了对其活动的监管。这些公司在国内的战略取得了成功，但在欧洲的游说却失败了。
3月6日是世界第二大经济体开展数字业务的新一天。欧洲消费者权利对美国的延伸——从“你在那边做”到简单的互联网经济——意味着DMA有可能改变美国对数字平台公司的评判环境。
编译 | 雒慧媛
排版 | 雒慧媛
审核 | 裴 轶
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