作者简介
卡梅伦·克里（Cameron F. Kerry），治理研究及技术创新中心杰出客座研究员，布鲁金斯学会特聘访问学者，专注于研究隐私、人工智能和信息技术的跨境挑战、国际数据流动、数字经济等问题。奥巴马政府时期曾任商务部总法律顾问和代理部长。
译者按
文章指出，尽管存在广泛的隐私保护需求，但在第118届国会的后期阶段尚未看到全面隐私立法的迹象。关于TikTok等单一应用的立法存在，证明两党是有可能在全面隐私立法方面达成一致的。作者强调了全面隐私立法的重要性，特别是其对人工智能风险防护的作用，并指出尽管国会议员和利益相关者都表达了支持隐私立法的愿望，但目前似乎缺乏推动其通过的动力。未来，可能存在一种推动隐私立法的途径，即通过参议院对儿童及青少年保护的法案纳入更全面的隐私保护措施。
🔷 尽管有许多人表示希望通过隐私立法，但在第118届国会的后期阶段，还看不到全面隐私立法的迹象。
🔷 最近关于TikTok和“外国对手”数据交易的立法既证明了两党在科技政策上达成妥协是可能的，也证明了国会能够带来惊喜。
🔷 如果参议院采纳了由支持KOSA和COPPA2.0的提案而提出的儿童和青少年保护措施，或者就人工智能立法，众议院可以将更全面的隐私保护措施纳入这些法案中，为所有美国人提供隐私保护。
本届国会是否有希望通过隐私立法？
我一直努力对美国通过全面的联邦隐私立法持乐观态度。事实上，当2019年美国参议院谈判代表似乎陷入僵局时，我承认自己“乐观得可笑”，因为我看到了立法之路。
我是在预测可能发生的情况。我知道讨论仍在继续，立法者们继续投入工作人员的时间，相互交谈并与利益相关者探讨解决方案。我看到了达成一致的途径，随后与布鲁金斯的同事们共同撰写了一份关于弥合主要联邦隐私法案之间分歧的报告（https://www.brookings.edu/articles/bridging-the-gaps-a-path-forward-to-federal-privacy-legislation/），为实现这一目标提供了详细的路线图。四年后的今天，我很难再保持这种乐观。
两年前，也就是每年的这个时候，当隐私领域的专业人士齐聚华盛顿特区参加国际隐私专业人员协会（IAPP）的年度全球峰会时，几乎看不到任何进展的迹象。参议院的谈判人员陷入了僵局，如果要制定任何隐私立法，似乎只能由众议院来完成，尽管众议院成员在制定立法方面参与较少。尽管外界看不到任何进展的迹象，但当有人问我是否认为有可能立法时，我会说它仍有跳动的脉搏。
不久之后，在毫无征兆的情况下，隐私立法妥协的局面开始出现。在参议院，参议员Richard Blumenthal（民主党-康涅狄格州）和Marsha Blackburn（共和党-田纳西州）就一项法案私下达成了协议，该法案包含了众议院共和党工作人员草案中的关键民权条款。他们既没有提交法案，也没有公开发布，但这表明两党之间的妥协是可能的，并推动了随后在两院商务委员会民主党主席和共和党资深议员之间展开的“四方”谈判——参议员Maria Cantwell（民主党-华盛顿州）和Roger Wicker（共和党-马里兰州），以及众议员Frank Pallone（民主党-新泽西州）和Cathy McMorris Rodgers（共和党-华盛顿州）。
这些谈判促成了《美国数据隐私与保护法》（ADPPA），该法案由Pallone、McMorris Rodgers和Wicker三人共同商定，并于2022年6月21日在众议院提出。一时间，该法案似乎进入了众议院通过的快车道。2022年6月23日，众议院能源和商务委员会消费者保护和商务小组委员会投票通过了ADPPA。次月，委员会全体成员以53票比2票通过了替代法案。
不过，ADPPA 从未进入众议院的议事日程。时任众议院议长Nancy Pelosi（民主党-加利福尼亚州）在加州隐私监管机构和包括州长Gavin Newsom在内的州政府高官的授意（https://www.brookings.edu/articles/will-california-be-the-death-of-national-privacy-legislation/）下，拒绝提出该法案。尽管ADPPA的优先权条款保留了州隐私法的某些方面，并明确授权加州机构执行联邦法律，但该机构的领导认为，根据州法律，加州机构没有执法权。因此，该法案在上一届国会中夭折。
本届国会在隐私立法方面呈现出不同的政治格局。随着众议院控制权的交接，众议员McMorris Rodgers和Pallone互换了角色。同样，共同支持ADPPA的众议院小组委员会领导人Jan Schakowsky（民主党-伊利诺伊州）和Gus Bilirakis（共和党-佛罗里达州）议员也互换了角色。随着国会的重组，McMorris Rodgers公开表示，她希望基于ADPPA重启两党合作，并举行了几次听证会，向新的委员会成员介绍隐私问题。去年秋天，她重申了自己的意愿。但她尚未提出一项法案，无论是新版ADPPA还是其他法案。
国会转而讨论其他问题
在参议院方面，参议员Wicker在耐心处理了三年多的隐私问题后离开了美国参议院商务、科学和交通委员会，由参议员Ted Cruz（共和党-德克萨斯州）接任其资深共和党人的角色。委员会主席坎特韦尔（Cantwell）从2019年开始提出了多个版本的《消费者在线隐私权法》（Consumer Online Privacy Rights Act），并表示将继续关注该法案，但她既没有提出法案，也没有（据我所知）在任何地方预告法案。Ted Cruz以前没有参与过隐私权辩论，也没有接手Wicker的工作。
相反，国会的注意力转向了人工智能（AI）和儿童数据保护。去年，公众对OpenAI的Chat-GPT和其他生成式人工智能模型以及有关人工智能存在的问题给予了极大关注，此后，参议院多数党领袖Chuck Schumer宣布成立一个两党工作组，通过举办一系列“洞察论坛”来审议人工智能立法。而且，在罕见的两党合作下，众议院今年宣布成立了自己的特别工作组，由来自两党的人工智能专家担任联合主席。在数据保护方面，Blumenthal和Blackburn两位参议员提出了《儿童在线安全法》（KOSA）的新版本，以规范平台如何与儿童和青少年互动。Ed Markey（民主党-马萨诸塞州）则重新提出了扩大《儿童网络安全法案》（KOSA）的提案。2023年7月，参议院商务委员会对这两项法案进行了汇报，2024年2月15日，《儿童在线隐私法》获得了包括多数党领袖Chuck Schumer在内的60多名共同提案人的支持，为该法案在参议院获得通过打开了一扇大门。
在对这些问题的关注中，人们广泛认识到，全面的隐私保护将在很大程度上为防范人工智能对个人造成的风险提供保护基准，并扩大保护范围，防止影响儿童和青少年的个人信息滥用。在Tech Tank去年发表的一篇题为“隐私立法如何帮助解决人工智能问题（https://www.brookings.edu/articles/how-privacy-legislation-can-help-address-ai/）”的文章中，我列出了大约17位众议员、3位参议员和几位听证会证人指出，全面的隐私立法不仅是解决人工智能问题的方法，也是解决TikTok数据收集和国际竞争力问题的方法。这些人包括主席Mc Morris Rodgers、小组委员会领导人Bilirakis和Schakowsky、众议院人工智能工作组共和党联合主席Jay Obernolte（共和党-加利福尼亚州）和Open AI的Sam Altman。
最近，Cantwell参议员在KOSA的讨论中表示，她希望该法案“不是我们将考虑的最后一个隐私问题”，并希望在9月份再次讨论这些问题，随后，在一次关于人工智能的听证会上，她呼吁有必要“尽我们所能确保我们正在保护美国人的隐私”。2023年12月举行的第八届和第九届参议院人工智能洞察论坛重点讨论了隐私和人工智能问题，大多数评论都主张全面保护隐私。参议员、商务委员会成员John Hickenlooper在2月的一次关于人工智能的演讲中说：“解决方案的一部分必须是一部全面的隐私法，它将最大限度地减少私营公司收集和出售的不必要的个人数据”。
最终的结果是，尽管各方都表达了通过隐私立法的愿望，但在第118届国会的后期阶段，仍然看不到全面隐私立法的任何迹象。
然后，令人没想到的是，针对TikTok这款单一应用所收集的数据，众议院通过了一项立法。TikTok的母公司Byte Dance可能会按照中国政府的指示行事，这种与国家安全相关的担忧是合理的，但这些实体收集的数据是美国现行法律允许的。众议院通过法案，拒绝向Byte Dance和其他可能被总统认定为“受外国对手控制”的实体提供数据，并禁止数据经纪商向此类实体出售个人信息（后者获得全票通过），这将解决部分风险问题。尽管如此，中国仍可通过虚假幌子、美国境外的中介机构和黑客攻击（如2014年发现的个人管理办公室数据泄露事件），获取大量美国数据。像《美国数据隐私与保护法》（ADPPA）这样的全面隐私立法，为收集、使用和共享个人信息设定了界限，包括将数据转移给第三方（如中国政府）排除在可允许目的之外，这将减少这种几乎无限制的攻击面。白宫限制数据经纪人向“受关注国家”出售敏感个人数据的行政命令将更广泛地减少这种攻击面，但这只是另一种修修补补的做法。
与此同时，自上届国会以来，出台各种隐私法的州数量增加了近两倍，达到14个。2019年，当加州最初的隐私法即将生效时，我曾预测（https://www.brookings.edu/articles/a-federal-privacy-law-could-do-better-than-californias/#:~:text=A%20federal%20law%20can%20improve%20on%20the%20CCPA,just%20ad%20tracking%20or它可能成为联邦法律先发制人的障碍，除非该法律提供更广泛的保护。在加州选民于2020年扩大其法律范围后， Caitlin Chin-Rothmann和我写道https://www.brookings.edu/articles/by-passing-proposition-24-california-voters-up-the-ante-on-federal-privacy-law/)，保护范围的扩大“增加了维护州隐私法的压力”。虽然颁布更多法律可能会增加对联邦框架一致性的需求，使其更加零乱，但这也增加了其他州国会代表团采用前议长Tip O"Neill的格言 “所有政治都是地方性的”应用于实践，并将本州利益置于国家利益之上的风险。我听起来很沮丧吗？我确实如此。现在很难保持乐观。在本届国会中，几乎看不到议员、工作人员、公司和倡导者为推动隐私立法而投入精力的迹象。相反，似乎存在一种沮丧和放弃的结合——对于为什么无法实现全面的隐私保护感到困惑，而且几乎不抱希望。与两年前不同的是，任何脉搏都是微弱的。
惊喜会再次发生吗？
本届国会将采取非常措施来重振隐私立法。也许一些刺激会重振旗鼓。毕竟，尽管前两年在解决 TikTok 问题上取得的进展微乎其微，但 TikTok 立法还是实现了，而且众议院以352票比65票通过了该立法，尽管众议院共和党核心小组的很大一部分人对两党立法持敌对态度。
我认为，至少有一种可行的方案可以通过广泛的隐私保护：如果参议院支持KOSA和COPPA2.0中提出的儿童和青少年保护措施，那么众议院就可以将更全面的隐私保护纳入这些法案，从而为所有美国人提供隐私保护。人工智能立法还有很长的路要走，但参议院的人工智能法案可能是实现类似情景的途径。这些可能都是不太容易实现的远期目标，但必须寻找可能。
编译丨余欣亿
排版丨李航宇
审核丨裴 轶
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