特朗普政府的网络空间治理政策评估

2017 年5 月11 日，特朗普发布了《加强联邦网络和关键基础设施的网络安全》的总统行政令，此举被视为特朗普政府网络治理政策的标志，基本形成了由国土安全部和国防部牵头的网络治理格局。七月，随着美国国务院前网络事务协调员（Coordinator of Cyber Issues）克里斯托弗·佩恩特（Christopher Painter）的离任，网络事务协调员办公室将被降级的消息也甚嚣尘上。据悉，网络事务协调员办公室将并入美国国务院经济和商业事务局（Bureau of Economic and Business Affairs），协调员将不再直接向国务卿报告，而是必须通过该局的指挥链条向国务卿报告。目前美国国务院还未发布正式公告确定此事。

美国国务院的网络协调员办公室是奥巴马政府于2011 年设立的，首任协调员佩恩特自上任后就负责协调和领导美国“推动建立一个开放、联动、安全和可靠的互联网和信息基础设施”的外交努力。在佩恩特的领导下，网络协调员办公室还组织了一系列与其他国家的对话，并在弥合美国与其他国家之间的网络鸿沟方面发挥了关键作用。例如，“美德网络对话”有效缓和了德国对默克尔（Angela Merkel）手机被窃听和“斯诺登事件”所作出的反应，避免了因“网络监听和窃密”导致网络空间的“巴尔干化”；除此外，佩恩特在中美达成关于“网络商业窃密”的共识和协议过程中也发挥了积极作用。

由此看来，国务院网络协调员办公室被降级是一个明显的信号，即特朗普政府将彻底改变奥巴马政府时期将国务院作为网络政策“主推手”的治理结构。究其原因，一方面是由于特朗普本人更加注重美国的自身利益和“硬实力”，对网络外交等“软实力”项目不感兴趣，因此上台后执意扭转奥巴马政府时期的政策安排，通过削减联邦预算（国务院的预算被削减32%）和部门改革重组，将国务院在网络政策制定中的权重降低。另一方面，通过削弱国务院在网络治理中的领导作用来调整其网络空间治理结构，强化面向国内的网络空间治理力度，同时通过加大对国内网络安全和基础设施建设的投入来完成美国网络空间“硬实力”的提升。

特朗普上台后对美国网络空间治理结构的另一重大调整，就是将国防部作为网络进攻能力的集成发展中心，把国家情报局下的网络作战司令部并入国防部下的网络作战司令部，升级为美军第十个联合作战司令部。在2017 年8 月18 日的声明中特朗普明确表示，“这个新的联合作战司令部（Unified Combatant Command）将加强美国的网络空间行动能力，改善美国的国防。美国网络司令部的提升也将有助于加强对时效性要求较高的网络空间行动的指挥和控制，将这些行动的指挥权合并到一名指挥官手中。除此外，此次升级还将确保关键的网络空间行动得到充足的资金支持。”

特朗普政府对奥巴马时期的网络空间政策几乎是颠覆式的改革，国务院的网络政策制定和执行功能被彻底弱化，在国家网络安全战略方面的地位也大不如前，在网络治理格局中被边缘化已成定局。

2017 年6 月， 联合国政府专家组（UN Group of Governmental Experts，UNGGE）的第五次会议上，专家组25 名成员之间出现了根本性的分歧，特别是在自卫权和《国际人道主义法》对网络冲突的适用性方面。由此，第五次会议最终在没有发表共识报告的情况下结束。

分析UN GGE 第五次会议失败的原因，可以发现各国专家的分歧集中在自卫权使用的限度和门槛问题上。UN GGE 之所以没能解决这个问题，因为各成员国在自卫权是否适用于网络空间，以及如何就低烈度的“网络攻击”进行回应的问题上根本无法达成一致，因为这牵涉到各国的国家安全利益。但是，UN GGE 的成败不能仅仅通过共识报告或者成果文件来衡量，我们应当认识到UN GGE 进程推动了全球网络空间行为规范的讨论，使各国政府逐渐接受这种公开交流和辩论的新思维方式，也促进了网络规范和网络空间国际法的发展。

美国白宫国土安全顾问汤姆·波舍特（Tom Bossert）在UN GGE 第五次会议搁浅后，通过白宫网站上的声明指出，“建立网络空间各方行为规范的努力，可能无法通过联合国的机制来实现…是时候考虑其他做法了。我们将与小范围内的伙伴进行合作，指出对手的不良网络行为，并让其为此承受代价。我们亦会在有需要时，与合作国家达成双边协议。”可以看出，特朗普政府在网络空间行为规范的制定方面，对联合国框架下的机制并不看好，而是更倾向于同“志同道合”的国家合作，以双边协议为基础搭建国际网络空间行为规范的蓝本。

事实上，迄今为止对网络行为规范的国际法适应问题所做的最全面、最深入的尝试并不是UN GGE 进程，而是北约网络合作防御卓越中心（NATO CCDCOE，下文简称“卓越中心”）发布的《塔林网络战国际法适用手册》（简称“塔林手册”）。根据“塔林手册”的定义，网络攻击是“一种将会造成人员伤亡、或实体的损坏或破坏的网络行动，无论是进攻性的还是防御性的。”根据这一定义，近年来一些最引人注目的网络事件都被排除在“网络攻击”的范畴之外，如2007 年针对爱沙尼亚的分布式拒绝服务（DDoS）攻击；2015 年美国人事管理办公室（OPM）遭到黑客攻击，2150 万条联邦机构雇员的信息被窃取，包括在职人员、离职人员和将上任的政府雇员；以及旨在影响美国总统选举的2016 年民主党全国代表大会（DNC）黑客入侵事件。

需要关注的是，“卓越中心”于2017 年2 月发布了“塔林手册2.0”，针对武力使用门槛的问题对原有的版本进行了扩充和完善，增加了对常见网络事件的法律分析。这些网络事件是各国普遍遭遇过的，而且是低于使用武力或武装冲突门槛的。不可否认，“塔林手册2.0”在解释网络行动开展的门槛和限度问题上又向前迈进了一步。而对于那些跨越使用武力门槛的网络行动来说，美国白宫国土安全顾问波舍特认为，“最好还是要设立各国的动武' 红线'，并通过网络空间军事理论研究和外交应对框架来解决，这三方面或许会成为未来双边和多边网络安全协议的基石。”

可以看出，不论是网络空间行为规范议题还是与之相关的“塔林手册”议题，特朗普政府都不倾向于通过联合国的框架推进，而是选择通过与伙伴国家之间的“双边协议”来搭建全球网络空间治理的基本框架。换言之，美国政府或将通过建立广泛的双边协议来推动全球网络空间治理规则的确立和稳固现有的话语体系，而后倒逼“异己”国家的政治议程，使这些国家失去话语权并最后被迫接受西方国家主导的网络空间治理规则。

特朗普政府的网络空间治理政策，一定程度上也带有特朗普个人执政风格的鲜明印记：

第一，强调“双边”而不是“多边”的合作路径，这与特朗普总统本人崇尚“交易的艺术”有关；

第二，对国际议程的关心程度远低于国内议程，这点从美国国务院的财政预算被削减，以及协调员办公室被降级就可以明显看出；

第三，对“硬实力”的追求要大于“软实力”，这点从国防部下辖的网络作战司令部升级为联合作战司令部就可以看出。

综上，特朗普政府的网络空间治理政策的大致走势已基本明朗，但是目前特朗普政府面临的诸多挑战，包括大部分外交职位的空缺、政治动员能力低下，以及其他国内议程的干扰等，都将使网络治理进程得不到应有的重视。而从“夏洛茨维尔骚乱事件”后白宫四名数字技术官僚辞职一事也可以看出，后期网络治理议题的推进还将面对更多挑战。