单勇 南京大学法学院教授
本文来源：《中国特色社会主义研究》
随着数字化浪潮与城市化进程的交汇，以“智慧城市”建设为代表的城市公共安全的技术治理模式蔚然成型。技术治理在对公共安全治理形成巨大拉动效应的同时，也暴露出城市空间的限制使用、“数据鸿沟”影响民众参与治理及理论研究陷入“技术决定论”等弊端。对此，技术治理创新不能脱离正义观和权利观的宰制，技术治理应遵循空间正义和认真对待城市权利，以空间正义作为现代城市更新的价值导向，实现治理资源在城市空间重构中的公平分配，从集体权利、底线权利和积极权利的角度探索技术治理的改进思路，并通过技术治理的体系厘定、技术治理中人的智慧参与和城市权利的法律完善追求空间正义。
一、技术治理下的城市公共安全隐忧
随着城市化的深入推进，人口持续从农村涌入城市、从中小城市汇聚于大城市，代表当代文明高峰的特大城市及高密度城市的崛起势不可挡。“城市人口、功能和规模不断扩大，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。”城市面临治安及刑事案件、交通安全、消防安全、网络安全、极端天气、流行性疾病、基础设施安全、非传统安全等公共安全问题的挑战与日俱增。对此，在互联网及物联网+大数据+人工智能的“三浪叠加”下，以信息技术为代表的科学技术向城市公共安全治理全面渗透，“运用技术平台监管社会成为现代政府的普遍做法”。“社会的发展塑造了技术，但也被技术所塑造。”通过“智慧城市”等战略的推动，全景式监控城市、数据控制型社会初具规模，城市公共安全的技术治理模式蔚然成型。
从内涵上看，技术治理既指依靠技术的治理，也指治理方式、治理机制的技术化。在“技术治理成为当前社会治理领域改革和政策实践的主导逻辑”背景下，技术治理对公共安全治理形成了巨大的拉动效应，但实践中技术治理所面临的发展隐忧似乎更值得关注。“技术之舟载着人类越来越迅速地向无限的未知维度推进。如果说把技术探索继续进行下去似已成为人类的宿命，那么对技术的性质及可能后果作批判性的思考，已成为人类责无旁贷的义务。”城市公共安全的技术治理至少存在如下隐忧：
第一，城市公共空间被限制使用的情况趋重。一般来说，技术治理往往紧密依托城市空间结构而布局。囿于城市空间资源的稀缺性，城市更新及防卫空间设计等治理技术的广泛运用导致城市中“门禁社区”、全封闭管理空间日渐增多，致使空间区隔、空间分化、空间冲突现象愈发显著，外来人口、低收入人群对城市空间的使用受到多重限制。城市公共空间的限制使用是一种全球性现象，“美国在‘9·11’后城市的堡垒化态势趋重，空间限制、隔离增加，监控无所不在，安全在很多地方成为借口，公共空间被限制使用的现象非常普遍”。随着视频监控等物联网感知技术的发达，城市披上“数字皮肤”，公共安全治理的黑科技层出不穷，但智慧城市建设似乎并未缓解空间区隔和分化，反而以“数字鸿沟”、人被技术物化异化等形式加剧了城市的空间分化，技术治理的土壤可能生长出无处不在、无所不知、持续进化的全景式监控社会。
第二，技术治理形成的“数字鸿沟”在潜移默化之中催生出新的社会鸿沟，使民众面临技术异化以及使人的生命物化的可能，这无疑增大了城市居民参与公共安全治理的难度。在由大数据算法、物联网编织成的智慧城市面前，普通个体感到自己越来越无足轻重。“随着权威从人类转向算法，世界可能不再是一个自主的、人们努力做出正确选择的剧场。相反，我们可能会认为整个宇宙就是一个数据流，每个有机体不过是一套生化算法。”以算法为中心的技术治理潜藏着滑向“数字利维坦”危险，使民众的生活越来越被数字技术、算法、模型所控制，导致“个人与大数据掌控者之间的力量悬殊越来越明显，个人越来越无法掌握自己的命运”。
第三，既有研究对技术治理的理解存在明显的“技术决定论”偏颇。某些研究在技术性思维引导下把“智慧城市”的治理实践单纯视为技术性问题，对大数据技术寄予过高的期望，过于依赖人工智能，各种“智慧城市”的治理规范多为技术性规则，各种理论研讨多聚焦于“怎么做”的问题，即如何利用技术实现公共安全风险的全面感知及预警预测预防。实际上，技术治理研究最重要的不是“怎么做”，而是解决“为什么做”和“做什么”的问题，这需要对技术治理的基本理念、价值诉求、内在逻辑及顶层设计等基础性和先导性问题展开深入思考。
综上，正所谓“没有人，何为城？面对空间区隔、人的主体性被技术异化、理论研究方向存在偏颇等问题，技术治理的上层观念、价值诉求及发展方向亟待明晰。
二、技术治理应遵循空间正义理念
人是空间的存在，“空间是人类生活的第一原则”。城市公共安全的技术治理应将对弱势群体的空间边缘化和空间相对剥夺减少到最低限度，尤其是在城中村改造、防卫空间设计、群租房及地下空间安全隐患整治等治理活动中，应遵循“空间正义”的基本理念。
“‘空间正义’是‘空间中的社会正义’的缩写。”空间正义，即社会正义的空间化，起源于1968年规划师戴维斯在《社会需求和当地服务资源》一文中提出的“领域正义”概念。随后，大卫·哈维从马克思主义政治经济学的视角，对“领域正义”内涵进行拓展，将其定义为寻求一种对城市社会资源的正义分配，理论上首次将社会正义与城市空间结合起来。根据美国地理学家爱德华·苏贾的理解，“空间与正义内在关联，空间包含正义，不是外在于正义的；正义必然需要空间，否则正义就是一种单纯的理念，不能落地生根”。具体来说，“空间正义是空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义”。
技术治理之所以应遵循空间正义理念，理由有三：
第一，城市公共安全的技术治理不仅要回应我国城镇化发展中的现实问题，更要顺应城市运行发展的基本规律。“空间是治理的基础和对象，城镇化则是改变空间的重大力量。”“城镇化是一个空间生产的过程，空间正义是中国城镇化的基本价值准则。”作为城市更新的核心价值，空间正义关注资源空间分配的正义和政策制定过程的正义。客观地说，技术治理在控制公共安全风险、促进城市更新的同时，在一定程度上造成了城市空间的异化和隔离、弱势群体的相对剥夺、“城市公共空间资源的‘私域化’”、空间资源分配的不均衡等弊端，而“空间正义”范畴的提出就是“对不正义的空间表现的批判，目的在于观察、辨别和消减植根于空间和空间过程的不正义”。由此，“城市成为了重构社会正义的空间所在”，成为保障正义的基本条件；而“空间正义”则构成了回应“城市如何让生活更美好”问题的理论依据，是现代城市更新的基本价值导向和城市空间重构的核心理念。
第二，城市公共安全的技术治理在追求社会控制与空间秩序重构的过程中，离不开社会正义观念和人本主义精神的引导。实际上，没有绝对客观的城市空间，只有透过社会关系、城市规划、权力运行、治理活动、主观想象而折射出的城市空间。“技术重塑社会”不仅要求公共安全治理对大数据等信息技术作出适应性调整，更要求在“技术社会的正义观念”指导下重塑治理秩序、维护公民权利及实现良政善治。“正义是社会制度的首要价值”，作为关于空间利用及社会资源空间分配的正义观念，空间正义成为技术治理不得不首要关注的问题。此外，在技术治理中，“人是智慧城市的主角，信息技术并非替代人们解决问题，而是帮助人们解决问题”。技术治理应以人为本，让技术服务于民众而非单纯的社会控制，应避免现代信息技术对人的异化，应保障民众依法参与技术治理的基本权利和制度渠道。
第三，城市公共安全的技术治理应以权利保障为导向，而权利观念的确立离不开正义观念的形塑。人是空间的存在，更是权利的存在。“空间是权利的基础和实现的途径，正是在空间场域中，才产生了空间权益是否公平正义的问题。”“空间正义既是经验的，也是先验的；由于空间正义本身的特殊性，在某种条件下，空间正义即空间权利，空间正义具体体现为对空间的支配权和分配权。”空间正义不是为精英阶层服务的一种少数人正义，而是主张从微观起步面向普适个体、偏重弱势群体的人民正义观。从性质上看，“空间”是理解城市权利的基本视角，空间性是城市权利的基本维度，空间权利构成了城市权利的基础内容。因此，空间权利亦是一种城市权利，以空间正义为理念的技术治理应认真对待及保障城市权利。
三、技术治理应认真对待城市权利
城市权利是城市研究的中心议题。作为一种综合性的关系存在，“城市是人的社会性的空间化实现，权利关系是城市的基本关系”。法国哲学家亨利·列斐伏尔指出，“空间并非是某种与意识形态和政治保持着遥远距离的科学对象，相反，它永远是政治性和策略性的”。“城市权利特指由于城市发展所产生或带有鲜明城市性的权利，比如获得城市空间、参与城市管理、拥有城市生活的权利。城市权利是人与城市关系中的主体资格、主体素质与主体能力。”城市权利对技术治理的影响有三：
第一，作为一种集体权利，城市权利要求技术治理致力于谋求城市内各群体的共同福祉与整体利益，以整体性治理思路实现治理资源在空间分配上的公正与均衡。大卫·哈维认为，“不同于新自由主义所倡导的个体权利，城市权利是一种可能超越严格意义上阶级分化的、较为宽泛的集体权利。这种集体权利是一种从总体上对城市化过程、城市建设、城市更新的控制权”。在技术治理中，集体权利的实现不仅限于诸如“城市大脑”“交通小脑”、人脸识别、灾害预警、犯罪预测等选择性的“抓亮点”创新举措，更致力于城市公共安全的系统性治理与整体性改善，致力于治理资源在中心城区与边缘城区、经济发达城区与相对落后城区、商业区与居住区、优质改善型居住区与老旧楼宇及棚户区、传统成熟社区与流动人口聚居区的系统布局及均衡配置。由此，基于集体权利导向的技术治理要求城市公共安全治理“从选择性治理向整体性治理、从增长型治理向服务型治理、从抓‘亮点’向补‘短板’”转型。
第二，作为一种底线权利，城市权利要求技术治理重视对底层弱势群体的利益平衡，以保障弱势群体“不被排斥于城市运行之外”为治理活动的底线。“城市权利指向一种具体的保障性、接受性权利，是人们共担城市责任、共享城市福祉的主体资格和主体条件。共担与共享对理解城市权利具有基础性意义。”这种底线权利要求技术治理的开展不仅应杜绝排斥性的空间布局和空间隔离，还要有意识地向弱势群体的居住生活空间、公共安全问题突出的城市空间实现政策倾斜。在整治大城市外来人口聚居区消防隐患时，政府也有责任为低收入群体提供过渡性居所，保障底层群体享有居住空间；在城中村拆迁拔点时，不能仅考虑对出租房业主进行经济补偿，还应考虑为出租房的租户（以外来人口为主）提供经济上可接受、出行有保障的住所更替引导方案；在犯罪预防领域，以城市犯罪的空间分布密度为依据科学配置警力，向犯罪热点区域尤其是商业区、城中村、交通枢纽等空间有针对性地精准投入防控资源，这包括规划最佳出警路径、优化防控布局、治安服务区估算、位置分派等。
第三，作为一种积极权利，城市权利要求技术治理以开放式思维尊重民众的治理主体地位、广泛汇聚民意民智，保障各群体在技术治理中的知情权、表达权、参与权、监督权。“积极权利在一定程度上对应行为权，作为行动、生产、创造、实践权利的积极城市权利，是城市权利的根本内容，是标示、衡量一个人能否作为、能否成为城市主人的根本尺度。”城市是民众积极行动追求美好生活的空间，故而民众进入及利用城市空间、获得居住空间和出行便利、接受公共服务、知情及意见表达、参与城市治理、拥有城市生活的积极行动权无疑构成了城市权利实现的本质体现与更高目标。以往的技术治理往往强调公共安全信息在政府职能部门之间的共享，而非对社会共享和数据开放；往往重视公共安全风险的监测与应急管理，但在一定程度上对参与式治理、开放式治理有所忽视。“只有当人们有机会参与影响他们生活的决策时，公正的目标才能得到更好的实现。”在保障集体权利和底线权利的基础上，技术治理必须有更高层次的追求，克服智慧城市建设千城一面的“内卷化”景象，尊重民众对城市空间的支配权和使用权，以法律巩固民众的知情权、表达权、参与权、监督权，以追求积极城市权利的实现为价值诉求。
四、空间正义、城市权利在技术治理中的实现
前述城市空间的限制使用、“数据鸿沟”影响民众参与治理及既有研究陷入“技术决定论”等弊端牵涉到“我们究竟需要什么样的技术治理”这一元问题，通过空间正义理念的引入与基于城市权利的阐述，技术治理应以空间正义为导向、以尊重城市权利为原则的论断得以确立。那么，如何在技术治理中实现空间正义和城市权利呢？这涉及对技术治理体系、技术治理中人的智慧参与、城市权利的法律实现等问题进行深入探究。
（一）城市公共安全技术治理的体系厘定
随着数字化浪潮与城镇化进程、计算机理性与城市空间治理的交汇，“智慧城市”理念风靡全球，城市公共安全的技术治理在实践中主要体现为“智慧城市”建设。随着大数据浪潮的风起云涌，诸如“万物皆可计量”“算法设计未来”“软件定义世界”的“大数据崇拜”声音在“智慧城市”领域不绝于耳。虽然“智慧城市”流淌着信息的血液，但“智慧城市”建设绝不能被简单归结为一个技术性问题，“智慧城市”背后的技术治理是由“背景—理念—制度—应用—技术”五个层面要素有机组合而成的治理体系。
第一，背景层：以人为核心的城市化和数据化。背景层主要解决在什么语境和场景下研讨技术治理的问题。当前，在市场配置资源的底层规律影响下，我国城镇化出现了明显的从中小城市向特大城市、大城市转移的趋势。在某种程度上，城市高密度化发展所引发的城市病的本质是人口快速增长与城市管理和服务能力不足的矛盾。城市化是人的城市化，以人为本、“城市让生活更美好”是城市化的核心内涵。同时，智慧城市建设是城市由物理空间向赛博空间转化的数据化过程，最终也是为了满足人的需求、维护人的权利、以人为核心而开展智慧治理。
第二，理念层：以空间正义为目标的城市善治。理念层主要解决为什么开展技术治理的问题。开展技术治理的理由有很多，但绝不仅是为了实现社会控制和全景式监控，必须站在“社会和政治正义准则”的高度理解技术治理在城市空间的运用，警惕、防范各种形式的空间不正义现象，以“空间正义”形塑“城市权利”、设计公共安全政策，以“空间正义”为基础重塑技术社会的治理规则体系，助力构建和谐社会。
第三，制度层：以法律之道实现城市权利。制度层主要解决技术治理的法律依据问题。智慧城市表面上看是各种技术的运用，但技术运用的规则取决于相关法律制度的设计，城市大数据的共享、城市资源在空间上的公平分配、视频监控的规制、防卫空间设计的规则、民众参与技术治理的依据等问题均依赖于城市治理法律制度对城市权利的具体落实。
第四，应用层：问题导向的大数据治理操作系统。应用层主要解决技术治理能够做什么的问题，这主要是以公共安全突出问题为导向，体现为大数据技术对公共安全治理的全面拉动，如“城市大脑”、“交通小脑”、灾害预警、犯罪预测、非传统安全风险评估等领域的应用。可见，技术治理实际上是公共安全治理的大数据操作系统与基本架构，各种专项治理、被害预防、源头治理等其他治理策略往往运行于技术治理这一操作系统之中。
第五，技术层：基于大数据、AI等技术的底层支撑。技术层主要解决技术治理应该怎么做的问题，代码、算法、架构、网络、数据缩短了公共安全治理链条的长度，大数据技术为城市披上“数字皮肤”，从底层技术的角度改变了治理结构的架构，营造了全新的治理生态。“‘智慧城市’如今已成为新的‘规划者的行话’，因为它抓住了21世纪技术的核心所在。”
综上，城市公共安全的技术治理倡导“背景、理念、制度、应用、技术”五阶层的一体论，技术治理的“背景层—理念层—制度层—应用层—技术层”息息相关、相互制约、无法分割，探究具体的治理应用创新无法脱离技术治理的正义观念和权利观念的宰制，技术治理的开展是在空间正义与城市权利引导下的应用创新和技术升级。
（二）技术治理中人的智慧参与
在智慧城市建设中，人类将把越来越多的分析、判断、预警工作交给智能机器，这种“让渡决策”及其背后隐含的“算法中心主义”存在着消减人的主体性、异化人类的巨大风险。实际上，我们有可能高估了大数据分析的价值。大数据决策不是战略决策，越是精细的数据在整体上越是片面的。“现实生活无法完全被数据化，尤其是对决策越重要的因素越难以数据化，离开未能数据化的因素大数据决策将大打折扣。”因此，技术治理不能超越工具主义，不可以算法中心主义解构人类中心主义；智慧城市建设离不开人的智慧参与，大数据分析仅是人类智慧决策的基础条件之一。
从具体内容上看，普通民众参与公共安全的技术治理主要表现在知情、表达、参与、监督四个方面。关于知情，政府应遵循数据开放理念，将城市公共安全数据、治理规划及预案对社会公开，保障民众了解所在城市的安全风险隐患和政府治理计划，便于自身趋利避害采取被害预防行动。关于表达，技术治理指向公共资源的空间分配和城市空间的再生产，故而必然牵涉到特定空间的利害关系人，如业主、租户、周边邻里等。利害关系人的民意诉求能否顺畅表达和及时沟通反馈直接影响到社会稳定。关于参与，技术治理方案的落地离不开利害关系人的支持、配合及积极参与，借助民意的收集和表达，将民意转化为公共安全的治理行动，有助于减少技术治理推行的社会阻力。关于监督，政府权力来源于人民的权利，民众对技术治理的监督乃是社会参与的应有之义。
从实现方式上看，在大数据时代，民众知情、表达、参与、监督权利的实现有赖于打通社会参与的“信息入口”，从而消除“数据鸿沟”带来的信息不对称。国外的犯罪地图及公共安全地图的公开就是这样一种“以可视化、交互性、精准性方式指引公民安全生活，驱动公共安全治理从封闭式管理走向开放式治理”的重要机制。对此，政府应善于利用大城市的网络协同效应，以网络辐射、链接特定空间的利害关系人，创造更多高质量的社会参与和互动机会，促进城市公共安全治理的可沟通性。实际上，民众智慧参与实现的关键在于在技术治理中保障公民的治理主体地位，以法律形式确认和维护城市权利。
（三）技术治理中城市权利的法律完善
相对于丰富的治理实践，城市公共安全治理的法治化程度较为滞后。虽有林林总总的公共安全应急预案，但这些预案的法律位阶较低，且各省市的应急预案趋同化倾向极为明显。有关城市公共安全治理的相关规定散见于《刑法》《治安管理处罚法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应对条例》《安全生产法》《食品安全法》等法律法规部门规章之中。这些法律规范多针对某一领域或某一行业的公共安全问题，缺乏对城市公共安全的系统性界定、总则性规范和顶层设计；注重应急管理，但对特定利害关系人的救济和补偿保障有限；注重应急处置的可操作性和责任落实，但围绕技术治理的程序性立法甚为欠缺，如监控探头、声音监测等物联网设备的规划与安装很多情况下欠缺特定区域居民的听证及合法授权程序。
上述分散性立法难以适应大数据时代智慧城市建设及技术治理的发展需要，难以有效保障民众的城市权利。因此，应以法治思维和法治方式开展城市公共安全的技术治理，制定一部总则性质的城市公共安全治理条例。以城市公共安全治理条例落实空间正义理念与城市权利原则，对公共安全治理的宗旨、内涵、类型进行法律确认；对利用大数据技术开展技术治理的内容、机制、程序予以法律认可，界定城市大数据平台的法律地位，对诸如“城市大脑”等新型城市公共安全风险预测预警平台的运作机制予以规范；整合技术治理的社会资源，明确民众参与技术治理的形式、机制、保障等问题；厘定互联网科技公司参与技术治理的形式，明确政府、科技公司、民众三方在技术治理中的法律关系；总结治理实践中暴露的问题，对城市权利的具体类型、实现方式、保障机制予以明确规定。总之，这部总则性条例不仅应考虑高效处置、可预见性和空间秩序，还应立足于空间正义观充分反映民众诉求，以法律之道实现城市权利。
来源：《中国特色社会主义研究》
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