欧盟在民用领域快速推动了《人工智能法案》的立法实践，但在军事人工智能治理方面则进展缓慢。本文由芬兰国际事务研究所研究员卡佳·克劳茨（Katja Creutz）、维尔·辛科宁（Ville Sinkkonen）基于荷兰鹿特丹伊拉斯姆斯大学2023年开展的一项专家调查，分析欧盟在军事人工智能治理上采取的监管方式与合作情况，以及欧盟在建立全球军事人工治理联盟方面采取的举措。
一、导言
人工智能的发展对人类社会的各个领域都产生了深远影响，但同时也因其自身的脆弱性和不确定性而带来了潜在的重大风险。尤其是军事领域，军事人工智能的发展不可预测且相对隐蔽，易被恶意行为者利用，从而产生毁灭性的后果。因此，我们迫切需要对人工智能进行全面的全球监管。随着全球多边体系不断被侵蚀，大国间的军事人工智能竞争日益激烈，全球军事人工智能监管愈加复杂，有关谈判也越发艰难。尽管欧盟已颁布实施的《人工智能法案》开启了民用领域的人工智能治理实践，但其监管范围并不包括人工智能的军事应用。
基于以上情况，鼓励发展多样化的治理模式并引入竞争机制将有利于军事人工智能的全球监管。各国通过竞争或将产生以特定治理模式为中心的联盟，其核心理念体系和治理愿景将代表大多数国家的立场。鉴于当前有关军事人工智能监管仍处于起步阶段，要建立这样的联盟，就必须有一个积极主动的利益攸关方，完善军事人工智能监管，从而达成一致的愿景。由于军事应用被排除在《人工智能法案》之外，而且欧盟在军事和防务合作领域的能力有限，因此欧盟是否有能力作为这一联盟的倡导者尚且存疑。首先，欧盟能否为军事人工智能监管制定一个路径明确的愿景还有待观察。其次，制定的愿景能否获得全球不同利益相关者的支持，建立起以欧盟为首的军事人工智能治理全球联盟，也尚需进一步探讨。
二、全球人工智能治理现状
当前，人工智能治理已成为全球共识，但普遍认可的监管框架尚未形成。要使监管框架充分发挥其作用，一方面要协调各利益相关方进行合作，适应人工智能发展所具有的“快速性、自主性和不透明性”等特点；另一方面要创新监管方法，以应对由人工智能系统的“相互关联性”和“复杂性”所引发的挑战。
（一）全球人工智能治理概况
虽然目前全球人工智能监管整体上仍呈现分散治理的局面，但近年来，各国、各地区的举措不断涌现。尽管多边合作面临诸多挑战，但自2020年以来，政府间在人工智能领域的倡议却有所增加。除了国家和国家间的各种联合外，从联合国到经合组织，甚至G7集团等组织机构也在考虑人工智能治理问题。欧盟采取的方法是以风险为基础进行分类监管，对禁止类、高风险类、有限风险类和低风险类的人工智能系统分别制定不同的监管措施。与欧盟不同，美国因不愿加入全球人工智能监管倡议而受到批评，美国政府主张以更为宽松的管理方式保持美国在人工智能领域的优势，并通过指导方针引导人工智能的部署。中国也已成为人工智能监管的积极倡导者，中国网信办率先出台了有关推荐算法、合成视频、图像、音频和文本的相关规定。同时，联合国也已成立高级别咨询机构，致力于探索人工智能国际治理的最佳方案，引领人工智能领域的全球合作。
（二）军事人工智能治理
当前，世界各国已经普遍认识到军事人工智能治理的重要性。军事人工智能治理面临的主要挑战是如何在不妨碍其民用潜力的情况下限制其军事应用。除了《国际人道主义法》之外，规范军事人工智能的规则尚显不足，这引发了关于如何实现有效的全球军事人工智能治理的讨论。一种可能的方法是制定条约，明确规定研发和部署军事人工智能的规范。在联合国内部，主要由联合国大会第一委员会（The United Nations General Assembly First Committee）和政府专家小组讨论在《特定常规武器公约》中与致命性自主武器系统有关的人工智能技术。北约鼓励制定军事人工智能准则，其重点内容包括：道德和价值观、法律规范、安全和安保。除国际组织外，荷兰、韩国和美国在内的一些国家也联合或独立地采取了相应举措，为负责任地应用军事人工智能建立规范框架。美国发起了一项名为《关于负责任地军事使用人工智能和自主技术的政治宣言》（Political Declaration on Responsible Military Use of Artificial Intelligence and Autonomy）的倡议，旨在建立一个规范性框架，以期解决负责任地将人工智能和自主武器系统应用于军事的问题。
三、军事人工智能治理中的战略
多边主义机制
鉴于公众对于人工智能在军事应用中可能造成的伤害平民、违背国际人道主义法以及可能过度运用的担忧，欧盟在人工智能发展中倡导透明、问责和人道主义原则。欧盟一直致力于保持技术自主，减少对非欧洲人工智能和防务技术提供商的依赖，其军事领域的人工智能监管将有助于推动欧盟本土人工智能能力的发展，促进欧洲的防务和安全。此外，欧盟通过积极推动对军事人工智能的监管工作，以期赢得公众的信任。
（一）专家调查结果分析
为研究欧盟在全球军事人工智能治理方面的应对策略，研究人员开展了对欧洲防务与军事政策领域专家的意见征询，重点收集了专家们对于欧盟在全球范围内参与军事人工智能监管的程度和广度的看法，包括欧盟发挥领导作用的意愿和能力，以及欧盟应优先关注的事项、优先考虑的合作对象与合作形式等。
调研结果显示，大多数受访者认可建立全球军事人工智能治理联盟，以协调解决军事人工智能在伦理、安全和战略方面的影响。此外，调研结果还强调了新兴技术背景下国际关系的复杂性，以及对监管框架进行包容性审议的必要性。其中，59.5%的受访者认为欧盟应优先考虑以联合国《特定常规武器公约》为蓝本，加强对军事人工智能的全球监管。同时，大多数专家支持欧盟建立一个新的多边监管机构，他们认为，要在全球范围内有效管理与军事人工智能相关的挑战和风险，必须采取多边合作的方式。总之，调查结果凸显了欧盟在军事人工智能治理领域国际合作的复杂局面。除了美国和英国等传统盟友外，欧盟还有许多其他全球性的合作伙伴。这些调查结果强调了军事人工智能发展与治理的全球性，以及欧盟需要驾驭复杂的联盟关系网，以维护其在这一关键领域的利益。
（二）开展多边战略合作
在军事人工智能系统监管方面，欧盟更倾向于国际法律框架。因此，在这一点上，欧盟更有可能在全球层面而不是从联盟内部开始推进治理举措。
在军事人工智能治理的国际合作方面，从互惠性原则来看，任何国家单方面限制其他国家发展和使用军事人工智能，在政治或军事上都是不合理的。专家观点表明，他们普遍认为欧盟在监管军事人工智能方面的理想合作对象是具有共同价值观的国家，尤其是美国和英国，以及加拿大、澳大利亚、新西兰、以色列和日本等主要欧盟伙伴。G7集团、经合组织是欧盟可以合作开展人工智能治理的国际组织。值得注意的是，这些组织并不涉及军事领域的合作，因此这方面的讨论很难从民用人工智能转移到军事人工智能。除了优先考虑与欧盟有共同价值观的伙伴合作外，专家还建议，欧盟在监管军事人工智能时不应放弃双边解决方案。
尽管美国仍然是专家眼中欧盟的首选合作伙伴，但鉴于特朗普可能当选新一届总统，这可能会导致欧盟和美国在人工智能问题上产生分歧，从而影响军事人工智能的合作前景。受访专家认为，尽管存在双边主义和中美竞争，多边主义应成为欧盟军事人工智能治理方案的突出特点。在联合国，工作重点是修订《特定常规武器公约》，将致命性自主武器系统纳入其中。调查结果显示，欧盟应该努力寻求构建新的多边框架。对此，一种可能的解决方法是围绕自愿达成的新协议建立联盟。另外，欧盟可以利用美国《关于负责任地军事使用人工智能和自主技术的政治宣言》所产生的影响，承认这一倡议，但同时将其引导至欧盟更加关注的领域，例如增强包容性。
在军事人工智能治理的战略多边主义方面，调查结果表明，欧盟应采取双边、小型和全球框架等多种方案。几十年来欧盟一直被视为遵守规则的多边秩序的先锋，欧盟应充分利用已建立的人工智能治理机构，并在必要时建立新的联盟，扮演“战略多边主义者”的国际角色。
四、结论
本文分析了欧盟如何在军事人工智能治理中发挥作用。首先，专家意见表明了如何让研究界参与评估欧盟在军事人工智能治理领域的领导力。其次，鉴于目前在军事人工智能领域正在制定的众多倡议，本文指出了欧盟在领导建立全球性军事人工智能治理联盟方面的潜力。最后，本文对欧盟的行动力乃至“战略自主性”进行了讨论，并指出欧盟如果想在军事人工智能治理上产生全球影响，还需务实地、适时地思考可利用的资源或联盟。
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作者 | 元战略智库高级研究员
编辑 | 寂谷
审校 | Zoie Y. Lee
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