编者按：2018年10月8日至15日，第四届军民融合发展高技术装备成果展览暨论坛活动在北京成功举办。为配合本次活动，主办方组织开展了“第四届军民融合发展高技术装备成果展览暨论坛”论文征集，共收到论文385篇，经专家组多轮评审，最终遴选出54篇优秀论文。仰山智库将陆续推送优秀论文，以飨读者。
当前，我国军民融合发展正处于有利战略机遇期，由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键期。随着军民融合向纵深不断推进，保密管理问题越来越凸出，相对滞后的保密管理模式和法规制度已经成为制约军民融合深度发展的瓶颈性障碍，迫切需要按照构建一体化国家战略体系和能力的要求，建立既能有效维护国家和国防与军队建设安全利益，又有利于促进军民融合深度发展的保密管理新体系。
1 军民融合保密管理的重要地位
军民融合保密管理是指对军地、军民之间从事基础设施建设、武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障社会化、国防动员等军民融合活动进行的保密管理和要求。我国军民融合发展是在国际格局大动荡、国家治理体系大变革、军队领导管理体制大调整的背景下推进的，面临着各种外在和内在、潜在和现实风险挑战，在追求军事和经济综合效益最大化、形成一体化国家战略体系和能力过程中，必须统筹考虑、同步推进军民融合保密管理。
1.1维护国防安全和军事利益的重要保障
军民融合要求军队改变长期以来存在的自我建设、自我发展、自我保障发展模式，自觉将国防和军队建设融入经济社会发展体系之中，在国防和军队建设大门打开的同时，各种失泄密风险也随之增大，需要制定和出台军民融合相关保密管理规定，确保国防安全和军事利益在军民融合活动中不受损失。
1.2规范引导军民融合深度发展的迫切需要
军民融合深度发展不是不讲原则、不计代价，单纯为融合而融合，而是在法规制度的引导下科学、规范、有序地推进。当前，由于军民融合保密管理的相关规章制度不够健全、相关职能部门定密权限和审核批准程序不够清楚，使得保密因素甚至成为阻碍军民融合深度发展的瓶颈，军民融合中“不会融”“不敢融”问题突出，迫切需要建立军民融合保密规定、标准和程序，有序引导军民融合不断走向深入。
1.3 确保军民融合发展战略落地见效的现实需要
军民融合发展的最终目的是加快形成全要素、多领域、高效益军民融合深度发展格局，构建一体化国家战略体系和能力。当前军地各部门在推进军民融合深度发展过程中，面临的一个共同难题就是如何对军民结合部的保密问题进行依法管理，建立和打通军民之间信息交流渠道，使得军地之间能够协同用力，保持同一个步调，确保把军民融合战略规划、重大任务和重大项目落到实处。
2 当前我国军民融合保密管理的现状分析
经过多年努力，我国军民融合保密管理取得了显著成绩，但也存在各种保密安全隐患，现有的保密管理模式不能很好地适应军民融合发展战略需求，保密管理的成本和代价较大。
2.1 军民融合保密管理取得的主要成绩
近年来，我国军民融合发展步入快车道，军民融合的范围不断扩大、程度不断加深、层次不断提高，对保密管理也提出了更高要求。针对军民融合保密管理出现的新情况新问题，军地各部门共同努力，做了一些实践性探索，出台了一些规章制度，对于规范和约束军民融合中各主体的保密行为起到了一定作用。一是建立了较为完善的保密管理组织体系，政府和军队都建有保密管理主管部门，提高了保密管理的权威性和规范性。二是制定出台了一系列军民融合相关保密管理法律法规和规章制度。比如：2016年6月1日，国家保密局、国家国防科技工业局、中央军委装备发展部修订印发了《武器装备科研生产单位保密资格认定办法》，在资质申请条件、工作机制、审查审批程序、监督管理等方面做出了新规定。三是武器装备科研生产等军民融合重点领域保密管理体系初步形成，保密管理专业队伍不断建强、工作条件有效改善，防范失泄密的能力不断提高，为其它领域军民融合深度发展提供了经验借鉴。
2.2 军民融合保密管理存在的主要问题及成因
从当前及未来一段时期我国军民融合发展战略需求来看，现有的保密管理体系不能很好地适应形势发展需求，有些保密管理理念、做法、标准和内容条款已经成为阻碍军民融合发展的障碍。作者在调研中发现，多数军种部门反应，当前一些过时、落后的保密做法已经成为制约军民融合发展的障碍，如果此问题得不到有效解决，军民融合将寸步难行，更别谈深入下去了。当前，军民融合保密管理存在问题及成因如下：
2.1消极狭隘的保密观根深蒂固
军队保密观最初形成于革命战争年代，当时多数军事活动都处于秘密状态，保密成为关系军队生死存亡的核心，保密就是保生存、保胜利。新中国成立以后，尤其是改革开放以来，面对国内外安全形势出现的新情况新变化，军队保密工作始终处于重要地位，保密就是保安全、保发展。但与此同时对保密工作也形成了一些错误地狭隘认识。具体表现为：一是保密问题“神秘化”，无论是领导干部，还是业务部门，对保密存在着一种过度恐惧心理，只要一提保密，都不愿碰、不敢碰；二是保密理解“片面化”，2010年国家颁布的《保密法》中明确规定，保密工作要“既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”，然而在实际工作中，有些人还存在着消极保密思想认识，片面地把保密工作是当成了目的，而不是服务经济社会发展和国防、军队建设的手段；三是保密过于“泛滥化”，定密随意、粗放，为了不出事、怕出事，往往小密大定、低密高定、只定不解，一些原本可以向社会公开或者经过一定技术处理后可以公开的信息，却不分密与非密、一律定为密级，秘密信息泛滥成灾，比如，有些项目或者文件中保密内容只有一两处，但是为了防止泄密事件发生，把整个项目或者文件都定为密级，导致不涉密的内容也不能对外公开，阻碍了信息在军地和各部门之间正常交流，影响了军民融合深度发展。
2.2军地保密管理体系不够兼容配套
2010年版《中华人民共和国保守国家秘密法》规定，中央军事委员会根据该法制定中国人民解放军保密条例。2011年，中央军委颁布实施了《中国人民解放军保密条例》。这种军地相对独立运行的保密管理模式，适应了军事活动特殊性要求，但是也造成了保密管理的军民二元分割。军民融合活动多属于军民结合部，需要打通军民制度、体系壁垒，实现全项目、全周期、全产业链整合资源。目前，军民融合中军地保密制度不能很好地衔接配套。具体表现为：一是保密制度适用范围不同，军队保密条例仅适用于对军队现役人员和内部事务的约束规定，对地方参与军民融合活动的人员无法律效力；地方保密法规，仅适用于地方单位和人员要求，未能规范限制军队人员行为，军民融合成了保密制度管理上的“空白区”“三角地带”；二是保密认证资质不互通、标准不统一，比如，有些地方保密委员会已经认定的设施设备，在引入军队后，还需要军队保密委员会再次进行认证，地方保密委员会确立的涉密人员，军方也需要再次进行认证，重复认证不但增加了行政成本，而且还阻碍了军地交流对接；三是办理流程复杂，为了做到保密中“滴水不漏”，即使拿到保密资质的民营企业在获取军队需求信息时，还需要经过特殊的审查步骤和操作流程，无形中为民企“参军”筑起了一道“隔离墙”。
2.3 保密管理主体之间分工协作不够明确
我军保密管理采用的是党管保密体制，也就是在党委领导下，以保密委员会为平台，各单位主官作为本单位保密工作的第一责任人，各业务部门负责主管业务中的保密工作。从执行情况来看，往往是业务部门领导只精通业务而对保密要求知之甚少，保密委员会专职人员掌握保密要求，但对业务知识了解甚少，有时无法给出准确的定密、解密要求。在这种情况下，有时业务部门认为可以军民融合向社会公开的项目，保密委员会管理部门在拿不准或者出于对风险的考虑，也会亮出“红灯”。
2.4 定密不够精准、专业化程度不高
定密是整个保密管理的首要环节，也是密级产生的源头，如果这个环节出了问题、放任自流，整个保密管理就无效益可言。当前，我军保密工作在定密环节较为宽泛，一般交由信息产生单位或个人定密，这就造成了成千上万人员都享有定密权，定密标准不统一，无法做到精确精准定密，每年都有数不清的文件被盖上“秘密”“机密”标志。这种随意性较大、过于粗放、宽泛的定密做法带来的结果，就是人为阻断了信息在军地之间正常流动和共享，大大增加了保密管理成本。
2.5 降密、解密和脱密不够即时有效
现有的保密条例对军事秘密的保密期限、军事秘密的知悉范围作了明确规定。但是从保密条例实际执行情况来看，加密较多，及时降密、解密和脱密较少，尤其是为满足军民融合发展战略需要，主动降密、解密和脱密的更是少之又少。另外，从方法手段来看，还存在着不会“脱”的问题，在适当范围对适当对象进行信息“脱密”处理的方法和技术手段有限。比如，参与武器装备预研总体论证的专家更多关注的是军事需求，而很少考虑在不失泄秘的情况下，对相关需求和技术进行“脱密”处理，而且也没有这方面的硬性指标要求。其实，在当前军民技术通用时代背景下，多数保密项目经过一定技术处理或者分解之后，具体到要素和技术层面是可以向社会公开的，现在反而是由于项目保密导致整个项目衍生出来的信息都保密，阻碍了军事需求和社会供给的有效对接。
2.6 保密管理缺乏专业力量和平台支撑
保密工作涉及国家安全和利益，具有很强的政治性，目前各个单位都将其看成头等重要大事，作为一把手工程，由各单位主官亲自抓，但是，从现实来看却忽略了保密工作的另外一方面，那就是保密工作本身具有很强的专业性和政策性，需要有专门人员进行管理。每个涉密人员都有保密义务，并不意味着每个人都能胜任保密管理工作岗位。军民融合横跨军民两大体系，涉及到国防和军队建设的全过程各领域，更需要有军地专业知识和背景的保密人员进行专业管理。另外，随着信息技术快速发展，越来越多的信息以数字化形式出现，仅凭人工处理这些信息已不能满足需要。目前，国家和军队在军民融合保密管理方面还缺少专业力量、缺乏专用公共服务平台。
3 加强军民融合保密管理的对策建议
加强军民融合保密管理应以习近平新时代中国特色社会主义思想和强军思想为指导，坚定实施军民融合发展战略，按照党委统一领导保密工作的原则，坚持积极防范、突出重点、依法管理、分级负责、平战一致、军民一体的工作方针，既确保国家、国防和军队秘密安全，又便于推进军民融合深度发展，具体对策建议如下。
3.1 确立与军民融合发展相适应的保密管理新理念
军民融合上升为国家战略对军地各部门和各项建设提出了新要求，带来了新机遇，保密管理应因时而动、趁势而为，确立新的发展理念。具体建议如下：一是坚持平衡原则，统筹国家安全和发展需要，既确保国防安全和军事利益，保障军队建设和军事行动顺利进行，又要便于推进军民融合深度发展；二是坚持最小化原则，能不定密的就不定密，能用机密的不用绝密，最大限度向社会公开国防和军队建设需求信息；三是坚持精细化原则，反对以通用保密代替专用保密、以面上保密掩盖点上保密，项目密级并不等于项目中内容要素都是密级，任务密级并不代表所有参与人员都需要有涉密资质，在定密时要做到精细定密、精准定密；四是坚持责权利相统一原则，对于从事保密工作的人员或者因保密造成损失的企业，国家给予一定经济补偿，调动起参与保密工作各主体的积极性。
3.2 加强对军民融合发展保密管理的集中统一领导
军民融合同其它军事活动相比，一个最大特点是军民之间接触紧密，是一种“你中有我、我中有你”的交融状态，即有军的成分，也有民的组成部分，这样一来势必要求突破军地现有保密管理体系仅适用于各自部门、归口管理的限制，需要打破当前保密管理军民二元相对分割、自成体系、分散管理的现状，从国家层面建立军民融合保密管理统一领导、军地协调、需求对接和资源共享机制。建议以现有的军地保密管理主管部门为基础，成立国家层面军民融合保密管理领导专项小组，工作模式上纳入中央军民融合发展委员会集中统一领导。
3.3 构建形成军民一体化的国家保密管理法规体系
从国家层面对军民融合保密管理进行全要素、全维度、全过程监管：一是提升军民融合保密管理层次、拓宽保密管理范围，本着军地一致、军民一体原则，将为国防和军队建设直接服务的企业和地方人员纳入军队保密条例管理范畴；二是搞好军地保密法规衔接配套，对于从事军民融合活动的地方单位、企业的保密资质认证主要由国家相关部门负责，军队主要负责审核认可，并且对其从事涉军项目建设、科研合作、服务保障中的保密行为进行全程监管；三是加强法规制度的操作性和细致性，改变现有法规原则性过多、操作性不强的缺陷弊端，逐步形成系统完备、衔接配套、权威高效的军民融合保密管理法制体系。
3.4 探索建立军民融合定密、解密考评体系
针对当前定密过于随意、宽泛和粗放，解密不够及时、动力不足问题，借鉴发达国家定密官制度、目录式管理和部际安全定密复议委员会做法，探索建立适合我国国情军情的军民融合定密、解密考评体系，抓住定密、解密中的关键少数，把军民融合效益作为我军保密主管部门领导干部绩效考评的重要指标，倒逼保密主管部门只注重定密不考虑效益、只注重加密不注重解密的片面认识和做法。考评工作可以由军地保密主管部门组成的领导小组具体负责，参与人员可由军地保密部门和军民融合领域的专家共同组成，对于军民融合定密、解密方面工作成绩突出、效益明显的单位和个人给予奖励表彰，对于本应向全社会公开，却以保密为借口，对军民融合造成阻碍的单位和个人给予通报批评，通过树立典型、鼓励先进，营造保密工作为军民融合服务的良好氛围。
3.5 健全军民融合保密管理教育培训和服务体系
从这几年武器装备领域开展保密管理的实践探索来看，军民融合保密管理是一项责任重大、专业性强、影响深远的工作，需要有专职队伍、专业力量作保障。随着军民融合范围不断扩大，越来越多的社会力量将会参与到军民融合活动中来，对军民融合保密管理提出了更大需求、更高要求，迫切需要整合军地军民融合保密管理力量体系，健全军民融合保密管理教育培训，统一培训内容和标准体系，提高军民融合保密管理队伍的业务素养和能力水平。另外，可以按照面向市场的原则，依托权威社会组织，授权开展军民融合保密资质认证、审核确认、评估咨询第三方服务，改变当前企业有需求，但不知道该找谁的尴尬状况。
3.6 搭建军民融合保密管理公共服务平台
利用信息化手段和技术建立横跨军地的军民融合保密管理公共服务平台。当前，可以依托国家军民融合综合公共服务平台，建立军民融合保密管理系统，服务军地保密主管部门实时共享定密、解密目录和指南，促进军地保密工作对接交流。另外，还可以通过该平台向全社会公开发布或定向发布需求信息，避免保密工作“小圈子”打转现象。此外，对于一些需要军地联审联签的事项，也可以通过综合公共服务平台进行网上一体化办公，减少军地协作行政办公成本，提高办公效率。
作者简介：郭瑞鹏，国防大学军事管理学院军事管理理论教研室副主任、副教授。
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