尽管距离“十五五”尚有十几个月的时间，现在已能听到关于“十五五”的话题了。这让我想起五年前（2019年12月）我写的一篇题为《下一个五年该干些什么？》的文章，那是为“十四五”期间公安信息化建设写的，当然时间上略早了些。

我在那篇文章中提到至少有十二个方面的事值得在“十四五”期间做些努力，它们是：

⑴构建以云架构为核心的信息化技术体系；

⑵强化面向业务对象和业务管理的数据资源规划；

⑶实现跨网跨地域跨层级的数据融合应用；

⑷构建基于大数据应用的核心业务能力和能力输出机制；

⑸重构科学、合理并具有柔性的业务信息化体系；

⑹推进基于业务规范整合的基层信息化建设；

⑺推进以人工智能应用为关键的预测性业务发展；

⑻构建以人工智能应用为基础的核心业务领域专家系统；

⑼建立支撑快速响应、协同工作的融合通信体系；

⑽推进大数据条件下的业务模式创新；

⑾构建全方位、大纵深的信息安全管理体系；

⑿创新信息化发展方式。

上述意见当然仅是一家之言，对与不对，就不做自我评判了。不过，我始终觉得从战略角度讨论一些影响较大、周期较长的事项一定是做比不做好。

五年很快过去了，“十四五”马上要进入最后一年，又到了可以议议下一个五年规划期该做些什么的时候了。

一、对近几年进展的看法

由于缺乏足够的信息以及必要的评价基准，我不打算对过去五年（或者说“十四五”期间）公安信息化发展做出全面评价。我想，从五年前我提出的十二个方面事项出发，依据一些开源信息和我参与的一些工作对近几年公安信息化发展状况谈些看法比较好，这样做既保留了个人风格，也保证了叙事的连贯性和一致性。

我大致有以下这么些看法：

（一）关于构建以云架构为核心的信息化技术体系。这事可以说已基本实现。尽管还存在一些问题，比如云架构的一些优势（如算力的快速横向扩展、资源的优化配置等）尚未充分发挥出来，不同层级、网络上“云”的部署与协同等还存在问题，但公安信息化的技术架构总体上已不可逆地建立在“云”上了。

（二）关于强化面向业务对象和业务管理的数据资源规划。这事应该说有进展，但还不够。面向业务对象的数据资源规划总体看问题不大，尽管也存在信息壁垒等问题，但公安机关能做的基本都在做了，有些问题涉及的影响因素颇为复杂，短期内可能是难以解决的。相对而言，面向业务管理的数据资源规划要弱一些，现在较多的实践出现在执法规范化和警务督察两大业务领域，还有少量的业绩评价与考核。总体上看，我们对自身的关注远不如对业务对象的关注。

（三）关于实现跨网跨地域跨层级的数据融合应用。这方面进展比较明显。近几年各地、各层级对此都比较重视，技术体系、应用机制等方面建设都有明显的推进。问题当然也存在，除了一些老问题外，实现数据融合应用的技术体系建设尚未达到令人满意的地步。

（四）关于构建基于大数据应用的核心业务能力和能力输出机制。这方面有进展，但不够。以查询查证、统计分析为主要应用目的的工具型应用提供了支撑一线业务的基本能力，发展得比较成熟。问题是对核心业务能力的归纳、提炼不足，集约化能力支撑未能完全成形，能力输出机制规范性不够，在基层仍然可以听到应用过于分散、个性化应用开发时能力支撑获取不便等反映。

（五）关于重构科学、合理并具有柔性的业务信息化体系。很遗憾，到目前为止基本看不到业务信息化体系的重构。业务信息化总体上基本保持了二十多年来逐步形成的体系，其主要特征仍然是由业务条线主导，存在条块融合困难、基层应用负担重、业务规范与基层创新间矛盾突出等问题。信息化架构的柔性通过统一数据基座、微服务、各类中台等的构建表现出一定程度的进步，但不够完善，尚不足以支撑业务信息系统、基层个性化应用等的开发，而业务本身的细分、原子化、标准化也远远不够。

（六）关于推进基于业务规范整合的基层信息化建设。很遗憾，基层对业务规范化的关注度仍然不高，过分强调了创新性、个性化、区域化等；上层则对业务规范化强调不够、措施不足。由于对业务规范化重视不够，条块融合不足、信息共享壁垒、盲目重复创新等问题因此而更为严重。

（七）关于推进以人工智能应用为关键的预测性业务发展。预测性业务的进展在某些领域—比如反电信网络诈骗等得到了明显推进，但总体上预测性业务尚未充分发展起来，少有一线警务是基于预测预警开展的。人工智能在公安业务中的应用尽管都还处在初级水平上，但确实发展很快。遗憾的是，目前能看到的人工智能应用基本上都在“效率工具”的范畴内，即用于辅助既有的业务，以提高工作效率，还未看到在预测性业务上的应用。

（八）关于构建以人工智能应用为基础的核心业务领域专家系统。很遗憾，目前尚未看到这方面有成功的案例。有两个问题迫切需要解决，一是丰富公安信息网的上网信息，除了通过各类业务信息系统和各种渠道获取的信息外，海量的存量与增量纸质信息如何上网也值得研究；二是公安业务知识的体系化、数字化，这有大量工作要做，但它是构建基于人工智能的核心业务专家系统的基础。

（九）关于建立支撑快速响应、协同工作的融合通信体系。很遗憾，语音通信与信息应用基本仍处于两个相对独立的技术体系中，并没有依据目标任务真正融合起来。在复杂警务活动（如安保、警卫、事件处置等）中跨技术体系的多模态数据融合应用需求是真实存在的，将它们置于一致的应用框架中进行整合，按任务、按主题、跨设备开展融合应用、促进协同，应该有很大的想象和实践空间。

（十）关于推进大数据条件下的业务模式创新。在这方面可以看到大量的案例，尤其在基层非常活跃。目前的问题主要是上层对基层创新的指导、提炼、推广不够，很多好的基层创新不能提升到更高层面、发挥更大效益，也导致了不同条线、不同区域在创新上的重复以及基层创新的生命力不强等问题。另外，在创新中如何更好地利用、体现大数据理念仍是值得研究的课题。

（十一）关于构建全方位、大纵深的信息安全管理体系。总的来讲，对信息与网络安全愈来愈重视，在技术与管理机制两方面都有明显的进步。当然，仍然存在一些显而易见的薄弱环节，如公安信息网与互联网之间的交互、对参与公安信息化建设（主要在业务信息系统研发和数据治理两方面）的外部人员的管理等。要补强这些薄弱环节，只依靠技术或管理机制是不够的，还涉及业务模式、信息化建设模式、业务信息系统布局等的变革。

（十二）关于创新信息化发展方式。很遗憾，尚未感觉到有明显的进展。一方面，作为信息化建设管理体制的主要构成要素----统筹协调机构、分管领导负责制、主管部门责任制、建设管理制度等的内容、作用、运作形式等都未发生显著变化。这个体制延续了二十多年，在公安信息化建设中发挥了重要作用，但它显然不适应现在的信息化发展水平，很有改革的必要。另一方面，深受政务、财政等体制影响而形成的公安信息化建设特征二十来年基本未变，现在碰到的多数问题在十年前甚至更早些时候就已经出现，信息技术的进步解决不了这些问题，唯有改革发展模式才行。

总的来看，在我关注的这十二个方面，进步与遗憾共存。当然，我也不认为十二个方面的事项是在一个五年计划期内能够完成的，如我在那篇文章中所说，“上面这十几件事大致可以构成公安机关今后5到10年的信息化建设框架。”说实话，我是看十年以上的。

二、下一个五年还该干些什么？

（一）为完成中共二十届三中全会提出的改革任务提供信息化支撑。

从讲政治的角度看，这一点毋庸置疑。

从信息化建设角度看，二十届三中全会决定是国家层面的顶层设计，对整个国家如何发展将起决定性作用，无论社会运行形态，还是政府运作形态都将随之发生改变，公安信息化如何支撑、适应这样的改变是现实需求。如果考虑到二十届三中全会提出“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”，改革的时间安排在“十五五”的主要时间段内，这意味着须立即着手规划和实施相应的公安信息化建设，确保信息化支撑与改革同步。

具体地讲，需要在二十届三中全会决定中找到公安信息化建设的契合点、切入点与业务场景。有许多问题需要给出确切的答案，比如如何通过安全、高效的公安信息网与互联网联通解决公安信息化与数字社会的对接，如何在自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系和共建共治共享的社会治理制度下解决基层公安机关的信息化建设布局，如何按照提高市域社会治理能力的要求解决设区市以下公安机关综合信息化建设与业务条线信息化建设的高效融合等，这些问题的解决需要在网络、算力、数据、平台、应用以及业务等各层面统筹规划、并行推进，并且要与改革的节奏同步。

（二）确定信息化优先发展方向并加以推进。

以往的信息化建设是既有业务主导，沿着业务流方向由粗到细，再横向扩展，形成了现在的格局。这种建设模式易于实现，但缺乏全局性、长远性的谋划，难以形成高效的、体系化的、可持续发展的格局。公安信息化的进一步发展需要确定一些优先方向，借此带动全面发展。

今年7月我在天津提到了六个优先发展方向—基于犯罪预测的警务、风险监测与防控、基于互联网的警务、多跨协同、人工智能应用和信息处理枢纽建设。我是基于以下三方面的认识提出这六个方向的，一是应该充分运用数据资源，对公安工作中大量基础性问题进行深入研究并形成成果；二是需要通过大数据赋能从根本上积极地触动改革；三是需要从基础出发，打造、培育新的公安信息化核心框架。

在不同区域、层级、条线，信息化优先发展方向可以基于不同的认识、角度或需求来提出，但应该考虑其具有基础性、引领性、全局性、可持续发展性。如果在下一个阶段我们能够清晰地看到公安信息化发展的方向，那么完全有理由相信一个新的公安信息化格局将因此而形成。

（三）建立新的公安信息化发展模式。

长期以来我们比较多地关心信息技术与数据资源的应用，而对公安信息化的发展模式关注不够。因此，在取得巨大进步的同时也积累了不少问题，比如统筹协调不足、条线层级融合不畅、创新受体制约束等。这些问题不容易解决，特别是不可能单纯依靠技术进步、技术应用加以解决，它们的形成与演变深受公安机关体制机制的影响，并与公安体制机制改革交织在一起，这意味着在推进公安信息化建设中有许多相关问题需要深入地研究。

选择信息化发展模式本质上是要解答如何以更好的方式、更优的架构去推进信息化建设的问题。这需要形成一些新的认识：

第一，要跳出技术建设的范畴看信息化。信息化是全局性的，是人与机器的结合、技术与机制的结合，是对体制机制的映射与承载。因此，不能简单地将公安信息化置于技术建设的范畴内。为实战赋能和对改革发挥潜移默化的作用是目前不少公安机关对信息化进行总体规划和推进建设时的主要目标指向，但应该指出的是，赋能只是手段，不是目标；潜移默化的作用带来的代价有可能是改革方向的跑偏或时间的冗长。因此，公安信息化战略目标的合理指向应该是信息化背景下的公安体制机制（包括组织架构、管理规范、业务体系、业务模式、业务机制等），即通过信息技术和数据资源的应用来支撑或改变现有的体制机制。

第二，要改革信息化建设管理体制。以统筹协调机构、分管领导负责制、信息化主管部门责任制、信息化建设管理制度等为核心要素的公安信息化建设管理体制需要更大的权威性和影响力，需要在关于信息化的重大决策中拥有足够大的话语权，需要在技术性建设中拥有不可置疑的决策权，以确保信息化建设与应用的统筹、协同、融合。

第三，要善于应对改革给信息化建设带来的不确定性和复杂性。改革中会面临诸如以合同管理为基础的项目化运作的合法合规性问题、实现“随需而动”而应有的人才保障机制问题、警务创新与业务规范化的矛盾及由此带来的巨大研发部署运行成本和多跨协同困难问题、面向互联网的政务服务与公安信息网络安全之间的平衡问题等，这些问题受各种因素影响，具有明显的不确定性和复杂性，要解决这些问题，显然需要改革信息化建设管理的方式方法。

第四，要科学推进公安信息化的“统”“分”结合。“统”“分”结合要考虑政务（包括财政在内）体制、地域差异化和个性化需求、社会经济人文发展的区域平衡性、业务管理与业务办理的需求差异、基层工作创新、基层机关（干部）的政绩考评等因素，以及涉及技术实现的体系支撑、途径方式、成本控制等，以达到实现核心业务规范化、形成完善的信息共享和业务协同、向基层提供充分的自主创新空间等目标。特别应该强调的是，通过信息化推进核心业务规范化是下个阶段应该着重实现的目标，其它需求的满足应该基于这一目标去实现，即“统”是应该重点强调的，而“分”是应该以“统”为前提的。

第五，要将设区市置于公安信息化建设的关键地位。长期以来，公安信息化整体架构设计中设区市的地位和作用不够清晰、明确。我们很清楚两个基本事实，一是设区市在我国的政务体制中处于关键地位（如拥有《宪法》给予的充分的行政管理权和《立法法》给予的地方性法规立法权等）；二是设区市在社会治理中无论在宏观层面还是微观层面都拥有足够的话语权、决策权和行动力。公安工作中涉及的条块融合、综合业务、自主创新以及业务规范化等的核心节点事实上也在设区市。因此，在整个公安信息化的布局中，应该让设区市扮演与它在公安工作中的地位相称的角色。

第六，要建立新型政企合作关系。IT企业的理念、经验、做法等会深刻影响公安机关的业务模式，公安机关也会要求合作企业深入了解业务体制、业务架构、业务运作机制、数据资源特征、应用模式等，这样才能让它们更好地为公安信息化服务。公安机关与IT企业的关系仅保持通过合同进行约束的甲乙方关系显然是不够的，不少公安信息化项目存在业务边界难以锁定、数据资源变动大、应用场景与模式需要研究探索、技术架构与数据处理方式复杂等情况，公安机关难以依靠自身力量（人力资源、技术水平、投入成本等）保障项目乃至相关业务的可持续发展，与相关IT企业的长期合作是最合理的发展途径。因此，需要培育合适的IT企业成为公安机关长期合作伙伴。当然，合作中需要妥善解决信任问题、利益问题、管理问题、法律政策问题及自身发展问题等。

建立新的公安信息化发展模式还涉及包括业务、技术、管理在内的其它方面的问题，需要综合加以考虑，实现起来并不容易，但是不做恐怕是不行的。

总的来说，以往的公安信息化建设为今后的发展奠定了很好的基础，希望通过“十五五”期间的努力，公安信息化迈上新的台阶。

声明：本文来自网上行者的信息化杂议，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。