作者丨袁立志 蒋月珍
自2017年特朗普第一任期以来,美国行政机关和立法机关推动了一系列对华科技限制法规,试图全面打压中国的科技发展,拜登政府延续了该政策取向,不断推出新的限制法规。随着特朗普的再次当选,美国对华科技限制料将更加偏执。为帮助企业一窥全貌,光锥评论对近八年美国对华科技限制政策进行了全面盘点。
一、特朗普任期对华科技限制政策
自2017年特朗普上台以来,美国政府调整对华定位为战略竞争,并在投资、供应链等领域实施了一系列限制政策。
1.投资领域
在投资领域,特朗普签署了《2019财年国防授权法》,其中包含《外国投资风险审查现代化法》(以下简称“FIRRMA”),将外国投资审查委员会(以下简称“CFIUS”)管辖范围扩大至对关键基础设施、关键技术及敏感个人数据领域的非控制性投资(注释1)。一年后,财政部投资安全办公室出台《与外国人士在美国的某些投资有关的规定》,以执行FIRRMA。
2.供应链领域
在供应链领域,特朗普政府首先拿信息通信技术和无人机产业开刀,先后发布《确保信息通信技术与服务(ICTS)供应链安全》(以下简称“ICTS行政令”)《建立美国电信服务部门外国参与评估委员会》《保护美国免受某些无人机系统的威胁》三项行政令,要求审查通信和无人机的供应链安全风险。为落实ICTS行政令,商务部随后出台了《确保信息和通信技术与服务供应链的安全》。
二、拜登任期对华科技限制政策
拜登上台后,延续并强化了特朗普时期的对华科技限制政策,在投资、供应链等领域加速推进打压限制措施,并将对华限制措施延伸至数据领域。
1.投资领域
在投资领域,拜登于2022年9月发布《关于确保CFIUS充分考虑不断变化的国家安全风险》行政令,详细阐述并扩展CFIUS在审查涵盖交易时应考虑国家安全风险因素;2023年8月发布《解决美国对有关国家的某些国家安全技术和产品的投资问题》行政令,禁止或限制美国人参与涉及对美国国家安全构成威胁的特定技术和产品的某些交易,《有关美国在有关国家投资某些国家安全技术和产品的规定》正是为实施该行政令而出台。
2.供应链领域
(1)针对信息通信技术产业,商务部先是就联网应用发布了《确保ICTS供应链的安全:联网应用》,提供确定涉及联网应用的ICTS交易风险时可考虑的额外标准。近期,商务部就联网汽车又发布了《确保ICTS供应链的安全:联网汽车(拟议规则)》,要求禁止与中国或俄罗斯有关的VSC硬件与含VSC或自动驾驶软件的联网汽车整车进口至美国或在美国销售。此外,拜登于今年4月签署了《对外援助法》,其中包括《保护美国人免受外国对手控制应用法》,规定除非进行合格资产剥离,否则禁止在美国境内分发、维护或更新外国对手(包含中国)控制的应用程序(如TikTok),并禁止为此种分发、维护或更新提供支持。
(2)针对无人机产业,尽管拜登任期内就该产业并未发布针对性的总统令,但近期众议院审议通过了一项与无人机产业相关的立法,即《反中国无人机法案》,该法案意在阻止大疆设备或软件获取美国联邦通信认证,如该法案正式通过,可能导致大疆在美国面临全面禁售风险。
除信息通信技术和无人机产业外,拜登政府还将限制政策扩大到半导体、电池、关键矿物、生物、AI、云服务等产业。早在就任之初,拜登就发布了《美国的供应链》行政令,指示商务部、能源部、国防部、卫生与公众服务部对半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料、生物医药四大关键供应链进行百日审查,评估四大关键供应链面临的风险。
(3)针对半导体产业,对华限制措施全面升级。拜登先是在2022年8月签署《芯片与科学法》(以下简称“CHIPS法”),该法被视为是美国首次以立法形式针对性遏制中国半导体产业崛起(注释2),主张提供资金等措施扶持美国本土半导体产业,同时设置“护栏条款”,要求受益企业自受资助之日起10年内不得在中国等受关注国家参与任何重大交易,包括实质扩大受关注国家半导体制造能力的重大交易。紧接着,拜登发布《2022年CHIPS法的实施》行政令,提出建立CHIPS实施指导委员会落地执行CHIPS法。随即商务部快速出台《2022/10/7半导体规则》,并先后于2023年、2024年进行修订,包括《实施额外出口管制:某些先进计算和半导体制造产品;超级计算机和半导体最终用途;实体清单修改》《半导体制造物项的出口管制》《额外出口管制的实施:特定先进计算物项,超算及半导体最终用途,更新及更正》《商务部管制清单增补和修订;对先进技术实施与国际合作伙伴管制一致的管制》等,从精度、广度、强度上不断提升对半导体出口管制(注释3),并将对半导体的出口管制从单边升级到多边。
(4)针对电池和关键矿物产业,美国对华主要采取进口限制策略。2022年8月,拜登签署《2022通胀削减法》,规定限制采购关键矿物和电池组件(注释4)。
(5)针对生物产业,拜登于2022年发布《推进生物技术和生物制造创新,实现可持续、安全和有保障的美国生物经济》行政令,启动美国生物技术和生物制造计划,评估外国对手对生物经济、技术、制造的开发和应用对美国国家安全的威胁。近期,美国立法机关对生物产业也有动作,众议院现已通过《生物安全法案》,该法案意在建立框架评估和减轻与外国对手相关的生物技术公司所带来的风险,计划将华大基因、华大智造及其子公司、药明康德、药明生物及其子公司等中国生物技术公司列入受关注生物技术公司名单(注释5)。
(6)针对AI和云服务产业,拜登于2023年10月发布《安全、可靠、值得信赖的人工智能开发和使用》行政令(以下简称“AI行政令”),提出建立安全、可靠、值得信赖的人工智能,要求最强大的AI系统开发者与美国政府分享其安全测试结果和其他关键信息,并要求云服务商报告外国用户进行AI大模型训练的交易,美国相关主体报告大规模计算集群相关交易。随后,商务部先后发布《采取额外措施应对重大恶意网络活动的国家紧急状态(拟议规则)》《建立先进人工智能模型和计算集群发展报告要求(拟议规则)》,以落实AI行政令规定的云服务商报告义务和先进AI模型及计算集群开发报告义务,意在阻止中国等受关注国家实体通过云服务获取计算资源。
除上述产业外,美国白宫科技政策办公室发布的《关键与新兴技术清单》也值得重点关注,该清单每两年更新一次,旨在识别和定义对美国国家安全有潜在重要意义的先进技术,也是美国政府制定相关政策的重要参考(注释6)。今年新修订的清单中新增了数据隐私、数据安全和网络安全技术以及定位、导航和定时(PNT)技术。
3.数据领域
特朗普政府对华限制政策虽有涉及数据相关条款,但分散于投资和供应链政策中。拜登政府则将数据政策明确独立出来,予以特别关注。
2021年6月,拜登发布《保护美国人的敏感数据免受外国对手的攻击》行政令(以下简称“敏感数据行政令”),提出建立基于证据的数据安全审查,评估外国ICTS带来的国家安全威胁(注释7)。
今年2月,拜登发布《保护美国人个人敏感数据免遭受关注国家利用》行政令,修订此前发布的敏感数据行政令,提出禁止和限制大量敏感个人数据和美国政府数据向受关注国家(含中国大陆、香港、澳门)流动的交易。
4月,拜登签署《2019财年国防授权法》,其中包含《2024年保护美国人数据免受外国对手控制应用程序侵害法》,规定禁止数据经纪人向外国对手(包含中国)控制的实体提供居住在美国的个人的特定个人身份敏感数据。前述司法部发布的《有关防止受关注国家或相关人员获取美国敏感个人数据和政府相关数据(拟议规则)》也正是为落地执行《保护美国人个人敏感数据免遭受关注国家利用》行政令。
特朗普第一任期以来美国对华科技限制政策时间线
特朗普第一任期以来美国对华科技限制政策一览表
2024年美国总统大选已然落幕,特朗普第二任期在即。按照特朗普一贯秉持的“美国优先”理念及其在竞选时发表的对华态度,特朗普第二任期极可能加大对华科技限制和打压力度,相关企业应未雨绸缪,做好应对相关风险的准备。
注释:
1.https://mp.weixin.qq.com/s/gcUnfzyZeGSvA92SFz1f3w
2.https://mp.weixin.qq.com/s/qrkwARt_fvGQwruXebY4gw
3.https://mp.weixin.qq.com/s/e7lc6g22BM9UiK-_jPLvPw
4.https://mp.weixin.qq.com/s/pFHGvW9a1GjLhXk3VqXU5w
5.https://mp.weixin.qq.com/s/IdTXSjWF0qPGwEpAKgd7hQ
6.https://mp.weixin.qq.com/s/gUx1YgvCDpSDHswLaCHb-g
7.https://mp.weixin.qq.com/s/IynqiEq2uX3R9yv8u9MANw
8.同前注
9.同前注
10.https://mp.weixin.qq.com/s/NwuXBJZAeHtyBk5rHQPcAQ
11.同前注
12.https://mp.weixin.qq.com/s/e7lc6g22BM9UiK-_jPLvPw
13.https://mp.weixin.qq.com/s/npEPdvH8-2oO-QjgyI_mjA
14.同前注
15.https://mp.weixin.qq.com/s/pFHGvW9a1GjLhXk3VqXU5w
16.https://news.qq.com/rain/a/20240906A04I9M00
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