美国总统特朗普8月18日下令将网络司令部升格为美军第十个联合作战司令部，以专注于网络作战行动，这意味着网络空间正式与海洋、陆地、天空和太空并列成为美军的“第五战场”。

此番网络司令部升格，再次引发各方对美国网络战略调整的关注，也增加了国际社会对于网络空间军事化无可避免和网络军备竞赛加剧的担忧。

多重考虑

2009年5月，奥巴马上任伊始，即下令成立网络司令部，隶属战略司令部管辖。作为一个次级联合作战司令部，网络司令部的任务是统一规划美军网络力量的发展，协调各军兵种网络作战人员的行动，保护国防部和国家网络基础设施和重要网络系统，应对敌对国家、恐怖主义组织、跨国犯罪集团和个体黑客的网络攻击。

2010年5月，网络司令部在马里兰州米德堡基地正式成立，初始规模大约900人。2014年6月，国防部《四年防务评估》提出到2018年将建成6200人的133个网络任务分队。2015年国防部《网络战略》进一步将这些网络任务分队的性质确定为网络部队，从名称上向军种一级看齐。

2016年4月，时任国防部长阿什顿·卡特表示，国防部正在探索提高军方协调和整合网络作战能力的途径，包括考虑网络作战在联合作战指挥系统中应扮演的角色。

分析称，美国网络司令部的建立及其作战力量规模的扩大，一方面是为了增强军队网络攻防能力，应对来自不同方向多样化的网络威胁；另一方面也是为了获取更多国防预算。

2011年白宫与国会达成自动缩减预算协议，要在未来10年减少预算高达1.4万亿美元。拥有庞大预算的国防部自然首当其冲，国防部为了维持预算份额，需要提出具有吸引力的项目，建设一支强有力的网络部队，既可以安抚美国公众对网络威胁的担忧，也更容易从国会获得支持。

而从国际军事发展趋势来看，网络空间已经成为大国竞争的新领域，各国军方将网络能力当作未来军力发展的重点，美军当然要牢牢把控住这一新高地的领先优势。

力有不逮

当前网络司令部的职能包括保护国防部网络、保护国家关键基础设施以及为军事行动提供支持。提升后的网络司令部将在这三方面加强，也会增加新的职能。

由于网络司令部的运行较其他联合作战部门更为隐秘，迄今得到证实的网络作战行动非常有限。

据美国《纽约时报》2015年1月19日报道，早在2010年，美国国家安全局就已秘密侵入朝鲜网络，并植入恶意软件，也因此获得了所谓朝鲜黑客攻击索尼的证据。《纽约时报》援引匿名的前美国官员、外国官员和获悉相关行动的电脑专家的话，以及新披露的一份美国国家安全局文件报道，美国国家安全局在韩国等盟友的帮助下，“直接侵入了朝鲜网络”，并植入了恶意软件，从而成功监控朝鲜网络的内部运作。

2016年初，美国国防部长宣布网络司令部将负责对“伊斯兰国”网络恐怖主义活动进行打击。而在应对所谓俄罗斯网络干预美国大选和大规模网络窃密等备受美国公众关注的安全议题上，网络部队并没有发挥出如各方期待的作用。

尽管美军的网络力量居于绝对领先水平，但网络空间的攻防博弈并非单纯的整体对抗，国家关键信息基础设施和重要系统的安全防御所需投入巨大，而网络攻击却更具便利性和普遍性，今年美国国家安全局和中央情报局的网络武器库网络武器流失而导致的重大网络安全事件，显示美国在网络防御上亦非常脆弱。

因此，美国网络部队的指挥官对于升格网络司令部的必要性和时机仍有疑虑。尽管国防部和国家安全局总是强调网络司令部的进展令人满意，但事实是，作为一种新型作战力量，网络空间作战理论、网络部队的组织结构与传统武装力量建设有着巨大差异，因而构建有效反击和威慑阻隔的进展并不顺利，甚至迟迟未能建成网络作战的演练环境。

双重身份

美国网络司令部现有架构的重要支撑是国家安全局的人员和技术。而最初军方并不完全赞同这种安排，因为国家安全局是一个政府部门和情报机构，不具有参加作战的法定授权。

奥巴马政府最终采取以国家安全局的班底为主建立网络司令部，同时为网络司令部司令配备一个四星上将，军衔上与其他作战司令部司令相同，这是时任国防部长罗伯特·盖茨平衡各方力量，以期尽快形成战斗力的考虑。

随着时间推移，一直未得到妥善解决的双重身份问题越来越成为网络部队发挥应有作用的障碍。最初促使军方接受“一套人马，两块牌子”做法的，是其不具备独立网络作战能力的现实。随着网络部队规模的扩大和网络能力的不断增长，美国军方决意解决这一历史遗留问题。

国家安全局是情报机构，在电子和信号情报领域居于绝对领先的地位。将网络司令部与国家安全局从管理体制到人员配备上彻底剥离，将是军方最终获得网络空间作战主导权的关键环节。

尽管国家安全局的网络能力更强，获取网络情报甚至进行网络秘密行动都没有法律障碍，但一旦涉及联合作战，便会面临是否需要国会授权以及和情报部门不具有法定作战权限的争论，甚至情报部门破坏和修改他国重要系统及数据的行为也会涉及对敌作战权限问题。所以，国防部意图将网络司令部提升为联合作战司令部级别，投入更多的预算，尽快促使其独立运行，以形成合法和强大的网络攻防能力。这也是特朗普认为“网络司令部的升级将加强美军在网络空间行动能力，并为提升国防安全提供更多机会”的理由。

安全悖论

网络司令部的升级，显示美国在网络空间继续积极扩张，试图为解决当前美国面临的网络形势提供有力支持，但这种基于提升单边能力的做法必然刺激其他主要网络大国加强网络战能力，其结果将使得美国处于适得其反的更不安全的局势，不但不能消除网络安全威胁的根源，反而在网络安全的悖论中越陷越深。

首先，网络空间军事化，意味着赋予网络空间军事属性或用于军事目的，为网络空间配备武装力量和发展网络军备。

网络空间的和平与发展，是国际社会的普遍期待，美国政府的各种战略也都确定了发展一个和平和繁荣的网络空间对美国及世界的重要性。2014年3月，时任美国国防部长查克·哈格尔在网络司令部言之凿凿地宣称美国不谋求将网络空间军事化，称其领导的美国国防部将对政府网络之外的网络行动保持克制，并向其他主要网络大国喊话，要求它们也不要采取推动网络空间军事化的政策。

而随着2015年美国国防部推出明确网络空间攻防职责和加强网络作战能力的《网络战略》，军方考虑的重点已不再是寻求网络空间军事化的问题，而是如何确保网络空间作战能力的绝对优势。美国不排除使用常规军事手段来应对网络攻击，也不排除使用网络攻击来应对常规威胁，并且网络行动将成为军方每一个军事行动的必要组成部分。

美方相关行动必然引起其他国家的担忧，从而进一步加剧网络空间军事化趋势。

其次，单边的网络安全引发普遍担忧。美国维护自身网络安全的一个明显特征是减少了对国际合作的支持，尽管奥巴马政府提出过在网络安全领域建立“志同道合”的国际合作伙伴关系，但迄今即便在如北约、美日同盟等传统盟友体系中，网络军事上的合作仍然非常有限，这事实上造成了包括盟友在内的其他国家对美国发展网络军备的普遍疑虑和戒备。

第三，绝对的网络安全难以实现。冷战结束后，美国军方认为其面临的主要威胁将是所谓非对称威胁，即在未来数十年间，美国不能明确预知哪个国家、国家集团或非国家主体将对美国的关键利益构成挑战，因此应基于能力而非威胁来塑造一支新型军事力量，这样不论敌人来自何方，美军都能识别其攻击能力。这一认识延续到了美军在网络空间的安全选择。

美国提升网络司令部层级，体现了美军能力性军事原则的一贯思路，但未必能使美国获取绝对的网络安全。可以回头看看1985年成立独立太空联合作战司令部的例子，基于美苏对抗所需和太空战略意义而成立的太空司令部，由于费用巨大，且难以达到预期效果，不久就被并入战略司令部。此番网络司令部从战略司令部独立出来，难保不是美国决策层的又一次冲动。

网络空间扩展军备的复杂性、易攻难守及耗资巨大等特性至少不在太空之下。当独立的网络司令部建立之后，美军或将面临更加多样化的网络环境风险和网络安全威胁，继而陷入左支右绌的境地，恐怕最后打退堂鼓的，还是美国军方自己。

（汪晓风，作者系复旦大学国际问题研究院美国研究中心副研究员）

来源：2017年9月20日出版的《环球》杂志 第19期

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