随着互联网新闻信息服务的快速发展，非公资本通过上市融资、设立基金、战略投资、战略合作、外围渗透等各种形式参与其中，并在实际的信息转载、分发和传播上发挥巨大的影响力，并带来了机遇与挑战。在此背景下，本文系统梳理了互联网新闻信息服务非公资本参与现状及其影响，总结当前治理的经验，并提出相关建议。
互联网新闻信息服务非公资本参与现状
中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的 第 42 次《中国互联网络发展状况统计报告》显 示，我国网民数量已超 8 亿，互联网普及率达 57.7%。庞大的网民基数催生对互联网新闻信息 服务日益增长的需求。另一方面，互联网新技术、 新应用、新业务层出不穷，互联网新闻信息服 务的形态愈发多样化，而非公资本通过各种形式参与其中，以此获得传播力和影响力。 当前，非公资本进入传媒领域的主要方式 主要有上市融资、设立基金、战略投资、战略合作、外围渗透等。
在上市融资方面，截止 2018 年 3 月，已有50 家公有资本控股的传媒机构在国内 A 股(见 表 1)市场上市。通过公开市场，非公资本可直 接、灵活地进入到国有传媒公司的股权结构， 在这条路径中，非公资本主要进入的是可经营性的业务，并不直接涉及新闻采编业务本身。
表 1 国有控股 A 股上市传媒公司一览
在设立基金方面，随着媒体融合战略的推进， 空间逐渐打开，非公资本通过与国有媒体成立基 传媒业务逐渐向互联网拓展，对非公资本的接受 金的方式拓展业务布局逐渐成为常态(见表 2)。
表3 近年来BAT布局媒体领域情况一览(2012-2017年)
相较于公有资本，非公资本对新闻信息服务的核心领域的介入受到严格限制，主要表现在对新闻采编与发布等方面。但国内非公资本控股的互联网平台在新闻信息服务中的非严格限制领域表现出强大的市场活力。这尤其在新闻信息的转载和传播服务上，以腾讯、百度、今日头条等为代表的平台媒体凭借强大的社会网络和分发能力，在互联网信息服务中发挥着重要影响力。
非公资本对互联网新闻信息服务的影响
2.1 非公资本对互联网信息服务带来的机遇
当前，几乎所有的互联网大型平台都涉足 新闻信息传播领域，这其中既有传统新闻媒体 单位组建和支持的互联网公司，也包括市值体 量巨大的商业公司。从表 4 可以发现，当前互 联网企业排名前五的均为非公资本控股的企业， 这与现实中覆盖面最广的腾讯、阿里巴巴、百度、 今日头条、网易等在新闻信息服务领域的强大 覆盖力所匹配。可以说，非公资本在互联网信 息服务领域的广泛参与，改变了互联网信息领 域的新闻生产、分发、传播等方式，也带来新的市场活力和动力机制。 在竞争格局上，非公资本占主导地位的移动新媒体占据明显优势。随着移动互联网 的飞速发展和手机、Pad 等终端的广泛应用， 移动端成为互联网新闻信息服务的竞争高地。 这其中，腾讯基于多年门户网站积累，同时 依托 QQ、微信等社交媒体强大的渠道优势稳 居前列，今日头条则利用算法技术为用户提 供个性化新闻资讯服务，以差异化优势超越 多家传统门户网站 。而传统的门户网站影 响虽衰落但仍然扮演用户和流量导入的角色， 如新浪、网易、搜狐。
表4 国内主要互联网企业一览
在信息传播上，非公资本的参与创新了算 法分发的模式，大大提高新闻传播效率和传播 范围。近年来，用户对互联网新闻信息的个性 化和智能推荐的需求不断加大，加之各大商业 互联网平台对精准画像和智能分发技术的应用， 使得算法分发模式的主导性地位愈发明显。
在内容载体上，“两微一端”成为互联网新闻信息传播的主要渠道。这意味着通过微信、微博等非公资本互联网平台，公众可通过文本、图片、音频、视频等形式获取新闻信息，并可及时反馈和提供新闻源，提升新闻信息传播的时效性、广泛性和社会性。如为庆祝建军 90周年，人民日报与腾讯合作开发《我的军装照》活动，其在 2017 年 7 月 29 日晚间上线， 到 8 月 4 日浏览量已经突破 10.46 亿，独立访 问客户高达 1.63 亿，在 1 分钟访问人数的峰 值达到 117 万，迅速发展成为全民晒军装的一 个现象级事件。
在商业模式上，非公资本丰富了互联网信 息服务的多种商业形态。对于新闻信息这样的 公共产品，并非以盈利为目的。但社会对新闻 信息的普遍需求，加之商业网站的深度参与， 客观上促成“新闻市场”雏形的形成。当前， 在新闻信息服务领域的商业模式仍以广告和品 牌推广为主，但随着非公资本的参与，流量分成、 增值服务、线上合作、线下活动等形式也逐渐 成为重要的商业形式。
2.2 非公资本对互联网带来的挑战
2.2.1 传统主流媒体新闻议程设置的能力被削弱， “把关人”角色式微
在传统媒体时代，主流媒体在新闻议程上具有绝对的主导性地位。而在数据汇流趋势明显的当下，商业互联网平台凭借渠道、平台、技术、数据、用户等巨大优势，促使 主流媒体跟随平台上呈现的舆论热点，获取新闻选题。这种“倒逼”使得主流媒体陷入 被平台充斥的信息洪流中，话语权被大幅稀 释，议程设置能力减弱。有学者认为，资本集团在互联网上的殖民化毁掉了一百年来基于真实性、客观性和所有事实都要核实的新闻界的传统和实践，让个人成为无独立思想和独立判断的享乐追求者。
2.2.2 新型聚合类新闻信息服务侵犯版权的事件频发，争议持续不断
随着今日头条、一点资讯、百度百家等新型互联网聚合平台的迅速发展，“渠道”和“内 容”的边界日益模糊，新闻内容被侵权的现象 屡屡发生。聚合类平台往往以“渠道”和“推荐” 服务作为“法律挡板”，未经许可转载或摘编 主流媒体的文章、视频等原创内容，损害版权 主体的利益。对此，也有媒体发起法律诉讼， 如 2015 年 9 月，江苏现代快报传媒有限公司提 出今日头条在没有获得现代快报授权的情况下 转载内容侵害了著作权，将今日头条起诉至无 锡市中级人民法院。2018 年 10 月，此案终审以 今日头条赔付 11 万结束。尽管此案以传统媒体 胜利而告终，但事实上，平台侵权的行为并未 得到有效遏制。
2.2.3 标题党、黄赌毒、假新闻等违法违规信息 传播，监管难度增加
商业资本的大量参与，使得部分不负责任 的媒体和个人为吸引眼球，博取流量，获得经 济利益，发布未经证实的虚假消息、色情和暴 力信息等偏离正确价值导向的新闻内容。这不 仅扰乱新闻市场的风气，违背社会道德，增加 互联网内容治理和监管的难度，还会对社会的稳定和谐造成严重危害。
互联网新闻信息服务的治理分析及其对策
当前我国互联网新闻信息服务治理的政策 目标之一是，加强互联网信息内容管理，促进 互联网新闻信息服务健康有序发展，并由此制 定了一系列的政策法规(见表 5)。
表5 当前互联网新闻信息服务管理主要政策法规一览
可以发现，我国已建立完整的以法律、行 政法规、部门规章、司法解释、规范性文件、 政策文件为基础的政策法规体系。法律、行政 法规确立互联网新闻信息服务管理的基本法律 关系，明确互联网新闻信息服务主管部门的法 定职权，部门规章和规范性文件则直接规定具 体监管制度，让制度设计和执法更具操作性和灵活性。
近年来，国家网信办在规范网络内容管理 方面牵头制定出台多项法律法规。而 2017 年新修 订的《互联网新闻信息服务管理规定》成为互联 网新闻信息服务管理的重要依据，其呈现 4 个方 面的变化:1扩大新闻覆盖范围;2服务类别发 生变化，明确为采编发布服务、转载服务、传播 平台服务三类许可;3许可服务形式扩展为互联 网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、 即时通信工具、网络直播等形式;4明确国家和 地方互联网信息办公室两级许可审批。
由此，本文基于现有的政策体系和法律框 架，提出在以下几个方面加强治理。
3.1 加强执法协作，推进集中整治和日常监督
政府方面，要注重执法规范，进一步细化落实，制定配套性措施。一方面，要加强政策 落地，基于实践经验推出一系列操作性强、成 效高的互联网新闻信息服务治理细则，形成事 前、事中、事后全流程的常态化监管。如依据《具 有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务 安全评估规定》等政策法规，评估大型互联网 平台的舆论动员能力，谨防非公资本破坏舆论生 态环境。另一方面，应加强执法协作，联合网信、 工信、公安等部门，发挥执法合力，提高执法 能力，加强执法的监督检察，推动互联网行政 执法科学化、规范化。
3.2 明确主体责任，提炼与推广企业最佳实践
落实商业互联网平台履行主体责任，督促互 联网企业内部建立新闻信息管理和审查制度。 可探索对非公企业的行业准入保证金制度，从 而提高非公资本开展新闻信息服务的入场成本 与违约成本。提炼与推广平台新闻信息治理的 企业最佳实践。可在一些重点互联网平台开展 试点，总结最佳实践，树立示范性企业与相关 标准。如在假新闻治理中，有商业互联网平台 以用户举报投诉、样本匹配、人工审查等方式 为基础，结合人工智能算法模型，来实现谣言 识别和精准辟谣。由此，可对于互联网企业在新 闻信息治理中的核心理念、有效做法与经验，甚 至是技术手段(非涉及商业利用部分)加以凝 练 推广。
3.3 创新治理机制，依法依规鼓励资本合作
一方面，应将商业互联网平台追求利益的 方式纳入合理依法的轨道内，避免形成信息舆 论战和舆论操纵。另一方面，可在大型互联网 平台试行特殊管理股制度，引导公有资本参股 大型互联网平台;鼓励国有媒体在进一步加强 互联网新闻信息内容建设和服务形式的同时， 以基金设立、战略投资、战略合作等方式，在 新业务拓展、技术研发、版权合作等多领域与非公资本加强合作，在合作中打开共同发展空 间，提升国有媒体的行业优势地位。
3.4 动员多方力量，协调社会力量共同治理
发挥互联网相关协会、联盟等社会组织的作 用。一方面，可组织主流媒体、商业互联网平台 等联合发布行业自律性文件，规范互联网新闻信 息服务行为，有效防范、遏制和消除互联网有害 信息对社会的危害和负面作用。另一方面，整合 信息反馈渠道，鼓励公众积极参与互联网信息服务治理，加强社会责任，完善渠道建设，及时公布处理结果，形成良性的反馈机制。
（ 为便于排版，已省去原文注释）
作者 >>>
唐巧盈 , 上海社会科学院世界中国学研究所 博士研究生，上海社会科学院互联网研究中心研究助理，研究方向为网络空间治理。
（本文选自《信息安全与通信保密》2018年第十二期）
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