装备科研生产是装备全系统全寿命周期的重要组成部分，也是联系经济建设和国防建设重要的桥梁和纽带[1]。在军民融合上升为国家战略后，党的十九大进一步指出要深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局。装备科研生产是贯彻落实军民融合战略的关键领域，更需要打破原有的制度和体系，重新调整和明确参与主体的责权利[2]，以形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。在军民融合战略的指引下，相关学者和实践者围绕装备科研生产军民融合的研究也方兴未艾，并从不同视角、不同层面开展了相关研究工作，如从战略层面考虑装备科研生产体系的构建[3]、军民融合深度发展[4]、从微观层面分析了装备科研生产军民融合效率[5]、管理模式[6]以及优势民企参与装备科研生产的路径[7]等，但已有研究仍缺乏从系统角度去解释和剖析装备科研生产军民融合发展制度演变、主体要素间关系。为此，本文采用文本分析方法，从梳理装备科研生产军民融合制度现状入手，全面剖析其制度变迁的内外源和基本过程，在此基础上系统分析装备科研生产军民融合协同机制，提出加强装备科研生产军民融合治理的策略。
1 装备科研生产军民融合制度变迁
改革开放以来，我国国防科技工业体系先后经历了“军转民”向“军民融合”阶段的转化和发展，特别是伴随着我国市场经济体制的逐渐建立和完善，武器装备科研生产体系也进行了不断调整和优化，逐渐从高度集中的计划管理体制脱离出来。与此同时，装备科研生产制度也随着装备科研生产体系发展和市场经济体制逐渐完善，国家也逐渐加大了制度制定力度，相继出台了涉及多主体、多领域的一系列制度措施。
1.1 制度变迁历程
为改变装备科研生产军民体制分割导致的“两张皮”现状，理顺参与主体责权利关系，国家、军队围绕装备科研生产出台了系列制度，逐步建立和规范了装备科研生产制度体系。纵观当前装备科研生产制度发展历程，其是伴随着军民融合制度演进而逐步完善。从当前已有关于军民融合制度演进的相关研究来看，有学者根据军民融合发展经历了军民兼顾、军民结合、寓军于民、军民融合式发展和军民融合深度发展的5个阶段，进一步将军民融合制度演进过程分为军民两用制度探索、军民结合制度转变、寓军于民和军民融合制度深化和军民融合制度升级4个阶段[8]，同时也有学者从制度内容和作用进行归纳，提出军民融合制度可以分为原则性指导民参军制度、实质性促进军民融合制度和统筹性推进军民融合制度三类[9]。尽管学者对军民融合制度发展历程划分阶段不同，但都表明了军民融合制度发展经历了不同历程，装备科研生产军民融合制度也正是伴随着军民融合制度演进而不断完善，逐渐形成了完备的制度体系。为进一步梳理装备科研生产制度演进和发展关系，本文构建了横坐标为制度出台时间、纵坐标为制度类型的分析框架，具体内容如图1所示。
图1 装备科研生产军民融合制度演进历程和内容
从图1可以看出，装备科研生产军民融合制度演进历程来看，大概可以分为三个阶段。第1个阶段为初步建立期（2005—2010年）。伴随着国家对军工管理体制和武器装备管理体制的调整，在没有相关制度的支持下，一些优势民用科技和民用工业基础利用各种形式逐渐参与到装备科研生产领域，为积极适应民参军形势发展，国家从2005年起，先后出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《武器装备科研生产许可实施办法》以及《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》等一系列政策文件，从而指导初步建立了装备科研生产多元发展的体系。第2阶段为快速发展期（2010—2015年）。为进一步改进民参军、引导民间资本进入装备科研生产领域以及促进军民协同创新，国家先后出台了《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》、《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》、《工业和信息化部关于促进军民融合式发展的指导意见》等政策文件。第3阶段为持续深化期（2015年—至今），在军民融合上升为国家战略后，国家从战略层面加强了对军民融合相关制度的设计，先后出台了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》、《国防科技工业军民融合深度发展“十三五规划”》、《“十三五”科技军民融合发展专项规划》等指导性政策文件，以及修订完善了《武器装备科研生产许可实施办法》（2017）等政策文件对推进装备科研生产军地资源共享、协调发展具有重要指导作用。
1.2 制度变迁逻辑框架
从上述关于装备科研生产制度演化过程来看，其经历了不同的三个阶段并逐渐建立形成了较为完善的体系。针对上述政策文件，虽然有学者针对军民融合相关制度做了较为细致地梳理和分析，但仍然缺乏对军民融合制度变迁的原因进行系统剖析，尤其是对装备科研生产制度变迁的分析更为鲜见。从国内外关于制度变迁理论来看，学者分别从工具理性主义[10]、演化理性主义[11]和历史制度主义对制度变迁的前因进行了分析，但由于制度变迁的诱因是多元的，难以用单一的因素进行描述，必须将外源性和内源性多种因素综合起来，同时考虑因素之间的关系，才能够建立多层次因果过程的制度变迁分析。本研究采用已有学者提出的制度变迁逻辑框架[12]，结合装备科研生产的实际，提出了集制度、环境和行动者为一体互动机制的装备科研生产制度变迁逻辑框架，如图2所示。
图2 装备科研生产军民融合制度变迁逻辑框架
装备科研生产军民融合制度的变迁是在政治、经济、文化和技术环境发生变迁下，在宏观层面使传统制度环境向现代制度环境转变，其主要诱因是国家发展战略、新时期军事战略方针、科学技术进步和国防工业改革等外源性因素，也更为强调制度的包容性、汲取性、时代性，是制度变迁的基本条件。在外部环境的压力下，微观层面参与装备科研生产的集体行动者，主要包括军队、军工企业、政府、科研院所、高校和民营企业等核心参与主体。在中观层面由利益、制度和理念三种因素构成的制度复合体，其任何一项因素发生变化将会导致整个制度复合体发生改变，特别是参与主体在合作网络、制度实践和认知框架方面将形成差异，从而使装备科研生产军民融合制度发生变迁，即将旧装备科研生产军民融合制度体系重新进行优化创新，构成了新的装备科研生产制度体系。但由于受传统武器装备科研生产体制机制的约束，以及民进军壁垒的束缚，当前在新装备科研生产制度制定时还难以完全打破原有的制度体系，存在“路径依赖”现象，虽有制度方面的创新转型，但由于参与主体存在模糊性、妥协性和突变性的特点，从而会对装备科研生产制度制定产生支持、推动或破坏等影响。总的来看，尽管其装备科研生产军民融合制度变迁影响因素很多，但其最终是要实现融情境、行动者和制度为一体，具有相互作用、相互影响，形成多样性、互补性、创新性和兼容性的装备科研生产制度体系。
2 装备科研生产军民融合协同机制
对装备科研生产军民融合制度变迁分析表明，由军队、军工企业、政府、科研院所、高校和民营企业构成的集体行动者，在装备科研生产军民融合制度变迁扮演着重要作用，同时其相互之间构成的协作网络是否有效链接将直接影响装备科研生产绩效。因此，装备科研生产军民融合制度变迁下如何有效实现参与主体、要素间的协同成为重要问题。本文将在明晰装备科研生产军民融合协同机理基础上，构建装备科研生产军民融合协同机制框架，全面剖析装备科研生产军民融合协同机制，以为提升装备科研生产军民融合制度的集体行动者协同效应提供理论支持。
2.1 装备科研生产军民融合协同机制框架
与传统武器装备科研生产体系相比，军民融合下的装备科研生产体系涉及的主体要素更复杂、层次更多，并按照制度规定和相应机理实施运作形成的整体。为此，整体性是装备科研生产军民融合最为重要的特征，而由主体要素构成的周密组织体系有效协同是形成整体合力的基本条件。在军民融合战略下构建的装备科研生产体系，更加强调参与主体能够有效链接形成密切协同，注重军地双方处于不同层次、不同空间的分散科研生产力量系统整合，以实现资源整合、信息共享、技术互补以及成果转化，进而实现装备科研生产的最大化效益。
按照《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》提出的要构建统一领导、军地协调、顺畅的组织体系相关要求，军民融合战略下的装备科研生产体系主要是由政府部门、军队、军工企业、高等院校、民营企业以及科研院所等主体构成，而每个主体又嵌套着多个具体要素，可以被认为是一个开放性复杂系统。从体系运作的整体功能来看，装备科研生产军民融合组织体系并不是简单的将科研院所、民营企业、高校等地方单位吸纳到装备科研生产组织体系，即将参与主体进行简单的叠加，而是要将优势民营企业、技术创新强的科研院所以及基础研究实力雄厚的高校真正纳入到装备科研生产组织体系，而改变传统以来形成民口单位技术创新强而难以进入、军工企业任务饱满而创新不强的局面，真正实现军用技术和民用技术协同创新发展的新局面，从而实现从原来的军民追求军民融合参与主体数量的量变转而强调体系协同呈现出的质变，即更加强调体系中参与主体、要素相互联系和相互作用。
同时，装备科研生产军民融合体系作为一个开放的系统，其又不能离开它所处的经济、社会和军事环境而独立存在，需要有效处理与国家发展战略、国防工业改革和军事战略方针等外部环境之间的关系，进行有效的协同管理，从而实现与外部环境的协同发展。为此，本文认为装备科研生产军民融合系统方式可以分为外部协同和内部协同两大类。外部协同主要是装备科研生产军民融合体系作为一个开放系统，必须与经济、社会以及军事环境等建立相互联系、相互作用的关系，积极协同，提高对环境的适应性，才能充分获取装备科研生产所需的信息、技术和人才等资源，以保证装备科研生产军民融合体系向稳定有序方向发展；内部协同是强调在建立完备的装备科研生产军民融合信息平台的依托下，使参与装备科研生产的主体、参与要素内部及相互之间，围绕军民融合战略下装备发展的目标，实现自适应与同步行动，其更为强调参与主体、参与要素之间的协同。
综上分析，本文从装备科研生产军民融合的实际出发，结合对装备科研生产军民融合协同范式分析的基础上，提出了装备科研生产军民融合协同机制框架，如图3所示。该框架清晰的展示了军民融合战略下装备科研生产体系协同运行机制的内容和过程，给出了体系中参与主体、参与要素之间的相互协同内容和关系，并刻画出了装备科研生产军民融合的外部环境、制度、参与主体和要素之间的关系，提出了为有效促进装备科研生产军民融合协同的机制。
图3 装备科研生产军民融合协同机制框架
2.2 装备科研生产军民融合协同机制内容
装备科研生产军民融合协同的关键在于有运行顺畅、衔接完备的机制进行保障，借鉴已有的研究成果，本文认为装备科研生产军民融合协同机制主要包括形成机制、实现机制、评价机制和反馈机制，具体关系如图3所示。
（1）装备科研生产军民融合协同形成机制。协同形成机制是装备科研生产军民融合协同的基本前提和条件，其主要是要解决装备科研生产军民融合为什么要协同的问题。在考虑装备科研生产军民融合外部环境、制度的影响基础上，主要运用PEST分析法、SWOT分析法等系统分析方法进行分析，剖析装备科研生产军民融合协同现状，分析其与预期协同目标存在的差距，从而总结归纳出当前军民融合存在问题和不足，为后续实现机制提供明确的对象和重点。
（2）装备科研生产军民融合协同实现机制。在解决了装备科研生产军民融合为什么协同的问题，如何以及怎样进行和实现协同将是面临的直接问题。在对当前军民融合战略深入落实、装备科研生产实际进行分析后，结合当前装备科研生产制度，明确参与装备科研生产的主体在哪些地方可以进行协同，以及协同可能产生效应的前提下，全面实施“两个整合”，即装备科研生产军民融合与外部环境整合、装备科研生产军民融合参与主体、参与要素进行整合。与外部环境整合，主要是在充分考虑当前经济、社会和军事环境的新发展、新变化和新特征的情况下，找准对装备科研生产军民融合协同的新需求，积极调整装备科研生产军民融合协同主体和要素关系，以全面提升协同主体和要素对外部环境的适应性。而对参与主体、参与要素进行整合，主要是通过发挥构建的协同平台、制度支持和引导作用，在明确军队、军工企业、政府、科研院所、高校和民营企业参与的途径、方式及特点，将这些参与主体进行有效链接构建协同网络，将各参与主体中的要素如技术、人才、资金、项目等资源进行整合优化，形成装备科研生产多要素的高度聚合，从而形成新的、更强大的军民融合协同优势。
（3）装备科研生产军民融合协同评价机制。评价机制是装备科研生产军民融合协同进行的有效监督和控制，是衡量协同效果如何的重要措施，同时也能够为后续持续改进协同绩效提供依据。在现有开展军民融合发展绩效评估的基础上，以装备科研生产领域军民融合协同为具体研究对象，构建能够全面反映装备科研生产军民融合协同绩效评价的指标体系，其中重点对“两个整合”内容进行评价，并通过相应信息平台收集评价指标数据，对军民融合协同绩效进行科学、准确的适时动态评价，同时根据评价结果与预期目标进行对比分析，及时掌握协同过程中存在偏差并进行及时的纠正，从而实现对装备科研生军民融合协同的创新发展。
（4）装备科研生产军民融合协同反馈机制。在对装备科研生产军民融合协同绩效进行评价后，还需要将评价的信息及时反馈到协同机制的各个环节，比如：实现机制中的参与主体协同网络，以更加有利于发现军民融合协同过程中存在薄弱点和存在问题。为此，在装备科研生产军民融合协同机制中，还必须建立良性的反馈机制，从而实现整个军民融合协同的闭环管理，实现优化和提高协同机制处于稳定的循环。
3 装备科研生产军民融合治理策略
装备科研生产军民融合是装备领域军民融合的核心内容，也是一项系统工程，涉及的要素多，制度变迁能够为其营造良好的政策环境，协同机制能够为其提供良好的要素聚合。但无论从以前的“军转民”还是“民参军”，还是现在的“军民融合”，是否具备治理能力都是影响其绩效的关键因素[13]。为此，必须加强对装备科研生产军民融合的治理，才能真正打破当前军民融合“两张皮”的问题。
（1）充分调动积极因素，激发军民融合动力。从美国国防军民融合、我国科技管理等领域制度变迁的历史经验可以看出，任何一项制度改革不可能一蹴而就，而是一个漫长、渐进逐步完善的过程。另外从装备科研生产军民融合制度变迁的内外源来看，外源性因素能够“冲断”原有秩序，在制度变迁方式上往往较为激进，而内源性因素强调制度变迁的非建构性，易导致重视路径依赖和传统习俗的力量，但两类因素并不相互冲突和对立。为此，在装备科研生产军民融合发展过程中，要合理借助和利用国家相关的经济和产业政策以及军队深化改革的机遇，在军民各级管理层形成统一的认识和行动，注重利益、制度和理念因素的一致性，将军地各系统、各部门、各方面的力量凝聚起来，形成推动装备科研生产军民融合制度创新和深入发展的合力。
（2）积极转变思维模式，打破发展路径依赖。受传统体制机制的影响，当前装备科研生产在很多方依旧沿用计划经济的思维模式，采用自上而下的发展路径，通过将大计划、大项目层层分解，来促进武器装备发展，形成了较为明显的路径依赖特征。该模式虽然在短期内促进了武器装备的发展，对优化我国武器装备结构发挥了重要作用，但也带来了对军方装备发展新需求不能及时响应，对当前市场新发展新技术不敏感的问题，迫切需要改变在装备科研生产领域仍然存在“军民分力”、“军民分离”等陈旧思维，积极适应武器装备发展的新规律以及市场经济带来的新活力，建立多路径结合的装备科研生产军民融合模式。
（3）注重军方需求引导，优化市场发展环境。军民融合的要义在于军、民合二为一[14]，参与的主体都是其中的行为主体和市场主体[15]，然而军方是产品的最终消费者，是军民融合效果的检验者。因此，要始终将军方的需求摆在装备科研生产军民融合的首要位置，细化为武器装备发展具体的性质能指标，并将是否满足军方的需求作为衡量军民融合绩效的关键指标。另外，要充分发挥政策的导向作用，积极引入市场竞争机制，打破传统体制机制形成的壁垒，为武器装备科研生产创造公平、公正和适度公开的竞争环境，打破军工企业自我封闭状况和军民界限，鼓励有条件的民营企业逐步参与和进入军品市场，为装备科研生产军民融合协作提供良好市场环境氛围。
（4）搭建信息共享平台，促进军民协同创新。装备科研生产军民融合参与的主体类型多、要素全，尤其是军工企业、民营企业、科研院所以及高校等参与主体，在资源、技术、成果等方面优势各不相同，需要搭建能够有利各主体获取信息资源的共享平台，才能充分发挥其优势实现互补。目前虽然国家、军队分别搭建了国家军民融合公共服务平台、全军武器装备采购信息网等信息平台，但平台信息发布还存在信息类型大而全、针对性指导不强等问题，难以满足军地装备科研生产军民融合需求。为此，还需要根据装备科研生产军民融合的特点，探索机动灵活的信息资源共享模式，打破条块分割、相互封闭、重复分散的格局，形成广泛的多层次的合作机制，促进参与主体协同创新，实现以科技创新引领和支撑装备核心能力建设。
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作者简介：
章磊（1980-），男，江西临川人，管理学博士，副教授，研究方向：国防采办管理、科技军民融合、绩效管理。
王恺（1981-），男，陕西西安人，装备管理硕士，讲师，研究方向：科技军民融合、科研管理。
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