摘要：信息技术发展为政府工作变革提供了机遇，传统的管理和治理模式亟需创新，基于新一代信息技术的智慧政府成为时代的呼唤，智慧政府可以实现智慧政务和服务、智慧管理和治理、智慧规划、智慧决策等目标，探究实现智慧政府的有效进路，包括大数据技术、电子参与和泛平台建设、物联网建设、知识挖掘等。
一、智慧政府建设的现实需求
首先，智慧政府是信息技术、政务应用交错融合、螺旋式演化的结晶，是多个因素和各方力量共同角力与合作的结果。国家治理现代化自党的十八届三中全会提出后得到了理论和实践各个方面的丰富和发展，以组织、制度、法治、价值、政策等组成的治理体系和以决策、执行、应对危机、驾驭市场经济、公共服务等为代表的能力体系都在现代化的道路上不断前进。这些现代化的要求都明确地指向了电子政务的智能化、透彻感知化、泛在化，使得电子政务向智慧政府的形态演进。
其次，以大数据技术为核心的云物大智移技术正在颠覆性地改变着整个社会的运行形态和模式。计算终端的重心正在从移动终端向可穿戴智能设备转移，网络覆盖正在从移动网向物联网转移，数据中心正在从独立机房向可伸缩的云平台转移；所有这些技术形态的渐进都导致了整个IT生态的质变，web2.0正在朝着web3.0迈进，并渗透到各行各业对其业态进行着翻天覆地的重组、颠覆和重构。从电商、快递、第三方支付等新兴业态可以看到对产业模式的变革，从“大众麦克风”可以看到对生活方式、政治文化舆论的引领。在这些快速变革面前，传统的电子政务已经远远不能满足网络社会治理的目标和要求，因此，以大数据技术为基础的精准、泛在、可预测的网络空间治理模式———智慧政府就是必然选择了。
再次，从电子政务的发展实际情况看，尚存在着许多缺陷和不足。比如在搜索引擎上搜不到要找的政府业务，网站上提供的功能用不上等等，根本原因就是供给导向思维形成的信息供需矛盾，造成了信息供求失衡、信息孤岛、数据烟囱、信息鸿沟等问题，由此，面向用户需求的电子政务供给侧改革的关键节点，就是在数据开放共享前提下实现大数据预测，以支持精准式、推送式信息供给模式，这也是电子政务迈向智慧政府的内生动力。
最后，从智慧城市的视角看，最重要的就是建设智慧政府。智慧城市就是利用IT技术和互联网思维，检测感知城市局部细节数据，包括民生、环境检测和保护、应急安全、公共服务供给、工业和商业活动等方面的重要数据，然后模型化整合城市整体概念，最后，以数据为基础以目标为导向进行智慧响应。
由上可见，智慧政府就是信息技术飞速发展的现实情况下，为了适应和引领各行各业创新发展，所实现的一种网络虚拟政府、服务型政府、开放透明型政府、智慧型政府。相应地，如何建造这样一个以大数据技术为基础的智慧政府？通过什么样的创新驱动路径才能实现它的智慧化、创新化、数据化的功能目标？就成为摆在智慧政府建设者面前的首要问题。
二、智慧政府建设的目标分析
智慧政府就是以IT为手段，以政府职能转变为思路，向行政相对人提供高效、精准、个性化公共产品和服务的治理形态。大数据规划是大数据产业布局发展的顶层设计纲领文件，是大数据强国战略的集结号。另外，相关部门已经对数据资源的共享、使用等提出了管理框架和办法，从数据基础准备的角度为智慧政府建设设定了充分条件。智慧政府的建设目标范畴未超出其原有边界，但其实现路径则变更为数字化、网络化、智能化、精细化。智慧政府的上述特征，使得它在解决各类公共问题时，更加科学、精准、智慧，它的功能主要包括智慧服务、智慧管理、智慧政务、智慧规划、智慧决策等内容。
智慧政务和服务。智慧政务和服务就是通过分析用户需求、聚类热点需求、归纳链接规律等方式，达到准确、全面地获取用户需求，整合行政相对人的各种服务需求，并通过构建一站式、一门式、一网式、一窗式的智能化便民综合信息平台，在整合政府各部门信息资源以形成虚拟政府的基础上，为行政相对人提供独特的、准确的、扁平的、全面的服务。开展搜索引擎可见性和可见性优化，提高不同访问终端的可见性，利用网络热点资源推送服务，在以全网办理为目标的前提下，创新O2O应用，创新服务渠道和服务方式。以四大基础库建设为支持，整合数据、共享数据、业务协同，以全程上网为目标，构建网上智慧型虚拟政府，将所有政府政务功能纳入网上范畴。
智慧管理和治理。智慧管理和治理的内涵就是打造政府的社会管理智能平台，全面监测城市运行状况，对各类事件进行预警预测，辅助处置各种应急事件并进行综合决策，实现对社会管理所需要的信息采集、问题发现、快速处置、协同联动、信息汇总。实现城市安全的可视化，建设视频采集和管理应用平台。大数据技术可以对管理流程进行优化，这些持之以恒的制度适应，就是对原来存在的功能缺陷进行修补和完善。这些平台的智慧化，对教育、医疗、社保等领域中的利益协调有着效率、公平、透明、科学的作用，对社会综治、生命安全、财产保全等起着保驾护航作用，制订和完善应急预案，应对突发事件，降低各类危机事件的危害，治理污染和保护生态，以善治为目标实现有效的社会治理。让城市管理从传统的、模糊的、低效率的、分散的社会管理方式向现代化的、主动推进的、数字化的、系统的社会管理方式转变，实现政府对社会运行管理的智能化、透明化、协同化、精准化和高效化。
智慧规划。城市规划是城市经济发展、社会进步、城市生态等因素作用的综合平衡结果。人工求解此难题往往有顾此失彼的矛盾，通过利用大数据的多目标求解，智慧规划可以更快、更好地得到最优解。首先，实现了从技术型规划向战略型规划转变，以往的规划由于缺乏智慧工具，因此难以对更大范围、更高层次目标进行规划，只能在局部范围内实现技术型规划，其弊端在实施后的若干年内就慢慢显现出来。在大数据技术的介入下，智慧规划的着眼点可以更精细、更准确，范围更大、视野更宽阔，规划的时间周期更长，从而实现了基于翔实数据的、可行的战略规划。并且，它是由一连串的战术规划所支持的，是层次性和结构性的。其次，由于有数据依据，智慧规划可以摈弃以往的控制式规划，采用引导式规划，对城市发展区位进行引导，调控城市的成长空间方向、时间次序以及进度。再次，通过智慧规划实现经济利益与社会利益的平衡和割让。城市是社会福利、经济利益的综合体，在有限的空间中发展各自不同的利益，必然带来利益冲突，智慧政府通过智慧规划将经济发展与社会福利综合考量，用数字来定量分析和裁决各方的利益，实现整体利益的最大化，增强经济活力与社会成长生命力，最终增强整个城市的发展潜力。
智慧决策。大数据技术的真谛就是通过数据挖掘，找到规律和事物的真相，在此知识规律下，假以客观参数进行预测预判，以政府工作目标为标的，实现对经济运行、市政管理、社会管理、社会服务、应急管理、民生民情等工作内容的政策制定和决策拍板。智慧决策过程加深了公民的参与程度，改变了政策制定的过程；另外，大数据技术有效地融合了社会决策意见与政策决策意见，相当于听证会时刻都在开，或者说公众利益和政策走向实现了完美结合；快捷的IT终端大大加速了信息在公众和决策者之间的交流与互动，即刻对政策进行纠偏并对政策与现实的适应进行确认；在网络虚拟空间中，社会各成员处于平等的信息交流地位，因此，智慧决策可以消除不平等，减少政策博弈中的利益失衡状态，实现合作共赢；智慧决策在决策后可以通过大数据监测系统，理性分析决策的后果，及时响应公民的政策反馈；智慧决策能提供多方参与的民主协商机制，提供可视化的数据和各种方案选项，充分展示表达公众的利益诉求，达成保障各方利益的共赢方案。
三、智慧政府建设的路径选择
（一）大数据平台建设
信息技术的加速发展，使全社会进入了大数据时代，生产方式、生活方式、社会组织方式以及政府治理模式都因此而发生着深刻的变革，尤其在政府工作方面，大数据技术促使电子政务迈入了智慧政府阶段，政府的封闭式管理变为开放式治理，并引起了社会治理理论和思维的变革。大数据技术是智慧政府建设的技术前提、驱动力和保障，是国家治理现代化的先手棋。大数据技术在提升执行力、制约权力、决策科学化、管理精准化、公共服务多样化、治理模式多元化等方面起着决定性的作用。
首先，要疏通数据流通环节，扫清数据交易障碍，建立数据交易场所，推进数据开放和共享；其次，在政府数据开放计划中，要清查数据资源，界定可开放的数据种类和数量、重要数据开放标准、高含金量数据认定等；另外，为实现大数据产业带动相关产业的发展和新旧动能转换，要以股权、投资、基金、众筹等为手段，吸引资金助推大数据产业，保障技术攻关、产品研制、产业链打造、推广和应用等。
政务大数据应用是大数据发展的关键点，应做好以下几项工作：成立数据管理中心（局），成立大数据领导小组、大数据专家咨询委员会、大数据研究机构及教育培训基地，从组织机构和行业管理方面为大数据发展扫清障碍。做好顶层设计，从体制改革和机制创新出发，做好大数据规划、总体设计。开展数据管理研究，推进大数据标准的制订。夯实大数据基础工作，政务数据资源体系的建设和深入，促进业务协同和系统升级。推进政务大数据应用，在宏观经济分析、财政金融、大数据征信、安全生产、环境保护、质量监管、医疗卫生、热点数据分析、城市管理、交通运输、民生保障等重点领域形成一批数据分析和应用样板。加快开放步伐，建造统一的数据开放平台，推进数据开放应用。加大大数据产业的发展力度，认清大数据在经济转型升级方面的不可替代作用，加快大数据的产业规模化和尖端技术创新化。引导和培育物联网产业，完善产业结构，助力经济转型升级。建立健全大数据安全体系，防范大数据可能带来的安全风险，保障大数据的健康有序发展。
（二）智慧政府电子参与和泛平台建设
1.电子参与。经过多年的电子政务以及“互联网+政务服务”推进工作，现已建成完整的多层次结构化系统体系，并提高了数据的集成度。在电子政务内网、外网和互联网的支持下，云迁移和智能移动设备不断普及，电子参与的深度和广度均已达到饱和程度。从社会角度讲，随着移动互联网的普及发展，社会大众的电子参与率已经达到了相当高的程度，为智慧政府的建设和发展奠定了可靠的基础。但是，从智慧政府的角度讲，电子参与并非已达到理想阶段，存在的重要差距是大众和智慧政府之间缺乏有效链接。从技术手段和媒介方式看，一个行政相对人和智慧政府之间逻辑上可以建立联系，但现实的沟通情况依然不容乐观。因此，智慧政府平台建设要以人为本，以大众的信息手段主流为标的，增设或建设移动互联为基础的移动电子政务，把“互联网+政务服务”的重心转移到移动网上面去，把所有的政务服务、管理治理、监测规划决策等功能在所有泛平台上方便地提供给社会，并通过各类活动进行推广，让大家学习、试用、检验、熟悉和习惯这些功能，构建社会公众和智慧政府之间的有效链接。
2.泛平台建设。泛平台建设包括工具平台和组织平台。工具平台包括政府门户网站、政务服务网、微博、微信、微视频、直播平台等等松散结构的泛平台矩阵，经过IT技术的更新换代和电子政务以及“互联网+政务服务”的飞速发展，以上这些工具平台均已发展壮大，应用和功能完备，虽然功能仍在不断演化和充实，但基本处于稳定应用阶段。组织平台主要包括以下几种。
（1）政务服务中心。是指将原来散布在各个职能部门的审批功能从物理上集中于政务服务中心，是行政审批权的物理空间相对集中的组织平台，由各个部门的工作人员集合到政务服务中心，其人员的隶属、管理、工作、考核等均保持在原部门不变，政务服务中心仅仅是方便行政相对人办事的一个场所，政务服务中心的职责就是服务各部门、行政相对人，对隶属各部门的工作人员没有管理权限。为提高工作效率，以两集中两到位为管理目标，政务服务中心通常是集中了所有部门的审批处室，每个处室集中了本部门的所有审批事项。
目前，政务服务中心的短板是需要通过标准化工作来实现流程的规制。政务服务中心已经遍布县级、市级，50%以上的审批功能已经实现了从厅局到政务服务中心的转移，尚需完善的工作是政务服务中心的标准化工作，目前在政务服务标准化工作方面，存在的不足之处包括标准化意识缺失、标准化理论的研究不够、标准体系不全、部门协调不易，从服务界面标准、事项流程标准、平台建设标准、周边支持标准、数据共享和交换标准等方面进行研究，实现标准化信息环境的流程，通过标准化的执行，产生刚性的约束边界，制约行政自由裁量权，避免腐败和确保制度在执行环节不变形不走样，标准的制订过程也是对工作流程的解构、重构、优化过程，从而体现政府治理现代化的内在要求、满足行政相对人对公共服务的需要、推动经济社会发展，包括：基础设施条件、进驻部门、注册、分类、办理、目录清单标准、基本编码、设定依据、功能规范标准、系统接入标准、平台的对接要求、域名规范、电子证照、身份认证、支付标准、云平台的应用迁移、应用部署、服务目录、数据规范、接口规范、基础数据元等等。
（2）行政审批局。行政审批局就是增设一个新的部门，然后将原来的审批权放入审批局，原来分散的审批权就实现了权力的集中，审批局的一颗印章取代了原来各部门的大量审批印章。我国首个行政审批局是在成都市武侯区于2009年4月成立，它将原来21个部门的70多项行政审批权全部纳入囊中，此后天津滨海新区、宁夏在参考武侯区做法的基础上，学习、完善、创新了这一举措。在中央编办、国务院法制办的要求下，天津市、河北省等已经开展了试点工作。行政审批局存在的主要问题是行政审批局与原审批部门之间职责划分不科学，转移事项过度、过量，或稍有技术含量的审批不敢向行政审批局转移。行政审批局与职能部门进行业务沟通时，所需要的制度约定、组织架构、流程、方法、工具、习惯等没有先例，因此横向沟通协调的难度较大。多个上级部门都对行政审批局有管理和指导权限，但存在着权力的配合不当、运行不畅、对接困难的问题。人才队伍建设缺乏可持续性。专业技术权威性差。应以新旧动能转换为目标，以实用化、标准化、现代化、专业化为准则，以“互联网+政务服务”为手段，培育高质量、高效率、易推广的行政审批局新模式，将行政审批局和政务服务中心合二为一，用一个实体两个存在模式满足不同需求，行政审批局是其事实核心本质，政务服务中心为外在主体存在，构造全流程、网络化、集聚化的行政审批、政务服务系统。
（3）社群治理。2016年是中国社群元年，以“罗辑思维”、吴晓波频道等为代表的一大批社群迅速崛起，掀起了社群经济的浪潮，但是社群并不仅仅具有经济属性，它同时也具有社会属性，也是智慧政府发展的一个重要基础。社群是适应移动互联网时代的一种新型组织方式和平台，它创新地将具有相同爱好、特征、标签人群进行了合理划分和建构，通过移动社交媒体进行了有效链接，低成本地实现了圈层化、场景化、精准化，显然，作为一个组织平台它可以很好地实现智慧治理和融媒体传播。目前，社群作为与传统电商进行竞争的一种形态得到了足够的关注，但作为智慧政府的治理工具尚未开展，相信随着其理论实践丰富发展，在国家治理现代化领域中将会有良好表现。建议加大力度进行社群智慧治理的理论研究，提倡社群治理实践，对已有的各类社群进行转型和综合目标社群改造，将社群融入到智慧政府组织平台建设的体系中去。
（三）物联网建设
物联网是通过射频技术、传感器技术、全球定位系统、激光技术等设备，通过网络协议实现任意物品之间的连接，为智慧识别、定位、跟踪、监控、治理提供技术基础的网络。它是大数据技术发展的数据来源基础，而且其产业本身就是信息革命、产业革命，作为万亿级别大产业，其对社会各界各领域的应用影响力难以估量。目前，物联网产业已积累一定基础，继续大力发展物联网是提升IT水平、实现动能转换的重要抓手，也是智慧政府建设的重要手段。应继续加大在物联网应用方面的努力，包括节能、减排、自动识别、证卡识别、鉴真防伪、饮食安全、应急安全等领域，并在农业种养殖、物流自动化、农村信息化、社区公共供给、交通控制、工业制造等领域争取新的突破。
应着力解决物联网企业规模小、龙头企业少、影响力不大、产品种类少、名牌少、产业链条不完整、产业基地影响力低、人才短缺的缺陷，首先做好顶层设计，从整体布局、新旧动能转换的战略视野出发，将物联网的目标、框架、路线、措施、联动机制等进行统一规划；重点研发物联网高精尖技术，包括传感器尖端技术、物联网标识体系结构、物联网无线传输技术、物联网+行业典型案例等；制定相关接口、协议、体系、安全的标准；以物联网产业链条中的各个环节为目标，实现全产业链协同发展；形成集聚效应，打造产业集群；以智慧工业、智慧农业、智慧城市、智慧政府、智慧环保、智慧建筑家居、智慧物流等示范工程为先手棋，大力推广物联网应用；加大政府扶持力度。
（四）知识挖掘建设
知识挖掘是指从大数据中，提取其中的因果关系规律或者相关关系规律。随着电子政务建设的发展，数据积累急剧增加，处理利用这些数据找到有用的知识成为当务之急。知识挖掘已成为智慧政府建设的核心问题，是智慧政府建设的重点目标。对异构多源数据用多种算法实现采集、提取、清洗、转换、结构化封装。以“智慧城区、社区”为试点，探求社会管理能力提升之路；以“智慧农业园区”“智慧工业园区”“智慧物流园区”为抓手，实现以“园”带面。瞄准智慧产业，包括显示、传感器、光源、宽带通信、位置定位、微机电微型化和软件开发。通过目标导向的实现，推进知识挖掘的建设。在知识挖掘方面，大力开展人工智能、数据库技术、概率与数理统计三大支柱领域的基础性研究，并重点对知识挖掘中的关联分析、分类和聚类分析、神经网络、决策树、遗传算法、粗集方法等进行研究，盯紧国内国际相关领域的进展。
智慧政府建设不可能是孤军深入的作战，它必须和其它行业领域的智慧工程协同发展、互为表里、相互推进。在大数据技术和产业方面、电子参与和泛平台建设方面、物联网产业方面、知识挖掘方面，必须稳扎稳打、高效推进，通过样板工程和基地建设，形成规模并打开突破口，合力构建智慧政府建设的有效路径。
作者：陈彦仓
来源：《大连干部学刊》
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