摘要：推进国家治理体系和治理能力现代化, 一方面应优先以各城市的治理现代化为基层基础, 另一方面需要以信息化作为重要实践路径。因此, 各城市信息化建设对推进国家治理现代化具有重要意义。本文通过理论梳理和实践分析, 归纳总结出中国城市信息化建设的成果和现阶段不足, 并针对不足提出城市信息化建设在未来要在目标上紧紧围绕“大数据”这一中心, 推进“一体化电子政务”和“新型智慧城市”两个建设, 模式上坚持“三项基本原则”, 以实现促进城市治理这一最终目的。
在习近平总书记提出“国家治理体系和治理能力现代化”后, 诸多学者就“治理”一词的内涵和外延、国家治理体系的定义和框架、国家治理体系现代化的实现路径等问题展开讨论。一方面, 在中国城镇化的大浪潮下, 城市治理在国家治理体系中地位日趋重要, 国家治理现代化要重点以城市治理现代化为基础;另一方面, 从国家治理现代化的实践角度来看, 纵观当前互联网及一系列新的信息技术发展的潮流, 结合习近平总书记多次就国家网信事业的讲话, 全面加速信息化建设是促进国家治理现代化的必要工具, 是加速治理现代化进程的必需手段, 是实现全面深化改革总目标的必经之路。因此, 全面分析确立以城市信息化建设推进国家治理现代化之一理论基础, 就现有相关文献进行归纳总结, 并在分析城市信息化建设现有不足的基础上明确提出未来城市信息化建设路径, 具有重要的理论和实践意义。
一、城市信息化对实现国家治理现代化具有重要意义
十八届三中全会的《决定》明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化”。一部分学者就国家治理现代化的外在表现入手, 提出国家治理现代化实现的标准和特征, 比如:俞可平就“治理”这一提法与传统的“统治”和“管理”加以区分, 提出国家治理体系现代化的五个标准是公权力制度化、民主化、法治化、行政效率高效化、制度安排协调化。[1]另一部分学者就国家治理的内在逻辑入手, 分析国家治理的内涵和内部联系, 例如:王浦劬认为国家治理与政府治理和社会治理存在着包容关系、交集关系和区别关系, 政府治理和社会治理都是国家治理的子领域和子范畴。[2]总体来看, 目前研究主要聚焦在理论视角的思辨, 因此从实践角度探讨这一问题的落脚点和手段具有很强的现实意义。
(一) 城市治理是国家治理体系的重要组成部分
国家治理现代化的推进必须是顶层设计和基层实践的良性互动。随着中国城市化进程的不断深入和新型城镇化战略的不断推进, 城市在政治、经济、社会、文化、人口等领域日趋重要, 并具有带动其周边乡村的发展和治理的辐射效应。因此, 国家治理现代化从微观层面推进时, 重点就是推进城市治理现代化。习近平总书记在2015年中央城市工作会议指出的城市工作指导思想中强调要“完善城市治理体系, 提高城市治理能力”, 这凸显了城市治理在国家治理的重要性, 也指出未来城市发展的目标。
“城市治理”与传统的“城市管理”仅有一字之差, 但是却有着内涵和外延的不同。一是主体差异。传统公共行政管理定义下的“管理”主体是城市政府的行政机关及其工作人员, 而“城市治理”由于“治理”强调的主体多元化, 可以让城市政府、市场、社会、市民等都成为主体。习近平总书记在城市工作会议指出“统筹政府、社会、市民三大主体”, 这就是强调了“治理”的主体多元性。二是思维范式上差异。由于管理主体主要为政府和政府工作人员, 其思维范式是以行政权力为基础, 将管理对象以行政手段“管”好, 主体会站在有利于主体管理的角度进行行政;而治理由于其主体多元化, 传统管理下的客体也作为治理的主体, “客体”的诉求在治理下被关注, 更注重“以人为本”。三是执行方式差异。传统的行政管理带有强制性, 各城市行政管理主体作为合法的公共行政权力的象征, 通过行政命令、法规、司法、裁决、政策发布等手段管理城市。“治理”则突出沟通协商思维, 通过不同治理主体站在各自立场上充分发表意见后, 将各方意见进行沟通、协调、采纳、折中等一系列方式, 最终得到各方认可的结果。
因此, 将部分可以不用或不宜城市政府独自承担的管理职能进行疏解, 将这部分职能从“管理”转向“治理”, 从而一部分由政府“管”, 一部分由多方“治”, 这就在一定程度上实现了“治理现代化”。
(二) 信息化是推进国家治理现代化必要手段
进入信息时代以来, 部分学者就国家治理现代化中信息化的作用提出过一些理论性观点。金江军指出信息化可以全面融入政府、经济、环境、文化、党建等多个领域, 全面支撑制度化、程序化和法制化。[3]陶希东认为信息化会促进国家治理的结构性转变, 会提高治理的民主性、主动性和科学性。[4]习近平总书记多次指出“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”、“没有信息化就没有现代化”, 鲜明提出新的时代条件下国家治理现代化的实践路径, 那就是各级政府应积极拥抱一系列基于互联网的信息化技术以加速国家治理体系和治理能力的现代化进程。
总的来看, 信息化促进治理现代化的成效主要体现在四个方面。一是治理一体化。利用信息化手段打造一体化整体政府和一体化治理平台, 帮助城市政府各部门一体化协同办公, 实现多主体共同治理。二是办公高效化。通过信息化促进政府内部体制和工作机制改进, 构建一个高效整合的虚拟办公空间, 加强政府“以人民为中心, 为人民服务”的能力, 实现自身高效运转, 同时促进各级政府努力实现“最多跑一次”或者“不见面, 马上办”。三是运行透明化。采用信息化手段打造政府网站和公共服务平台塑造公开政府, 为政府信息公开提供有效手段和技术保障, 并主动把各级政府置于阳光下, 使各级政府都逐渐发展为全流程透明的人民政府。四是决策科学化。运用信息化最先进技术可以力图实现全方位的大数据实时采集和深度挖掘分析, 使政府首脑可以依据数据进行决策, 通过实时数据及时制定政策、开展治理, 实现治理从经验主义走向更为科学的数据实证主义。
正如前文所述, 城市治理是国家治理现代化重要的组成部分。因此眼下推进国家治理现代化的现实路径是中国各城市根据自身情况积极深化信息化建设。
二、中国城市信息化建设实践与不足
1997年4月, 中国第一次信息化工作会议确立了国家信息化这一概念, 意指在国家和政府领导下促进农业、工业、服务业及其它领域的信息化技术运用以实现全面提升迈向现代化。同时, 各城市以城市为主体在所辖范畴内大力运用信息化加快城市现代化进程。[5]经过二十多年的实践, 中国各城市信息化取得一定成效, 也沉淀了一些发展中的普遍性不足。
(一) 中国城市信息化建设实践
城市信息化理论演进可分为信息港、数字城市和智慧城市三个阶段, 中国城市信息化实践也经历了这三个阶段。[6]
第一阶段信息港时代得益于光纤和网络技术发展。这时的城市信息化主要是在城市战略和规划中重点考虑城市通信网建设以及与国内国际骨干网接轨, 可以认为是建设“光纤城市”。[7]国外发达国家大多于上世界九十年代初中期完成重点光纤网络建设, 而我国则相对滞后, 于九十年代末完成。[8]
第二阶段是在网络联通的基础上通过发展各类先进信息化技术在虚拟空间中映射一个数字城市, 并利用数据库和信息化系统改变传统的管理、生产和生活。这种信息化系统深度运用会让信息化和城市真正结合起来, 这种结合会让城市同时存在物理空间和信息空间, 城市存在形态得到巨大改变。[9]2000年前后, 随着国家逐渐重视信息化这项工作, 全国各城市均开始信息化建设, 重点聚焦在资源开发利用、电子政务和服务于社会民生的信息化工程。[10]
第三阶段智慧城市是利用新一代信息技术和城市整体数据深度运用将城市管理和运营以高度融合和智慧的方式呈现。智慧城市在数字城市的基础上更强调整个城市的实时性和大数据[11], 在数字城市的基础上叠加云计算与物联网形成“智慧”[12]。目前中国有超过500个城市在开展智慧城市建设, 信息化手段不断丰富, 城市信息化水平也逐渐提高。
中国城市信息化的多年实践取得良好成效。在电子政务领域, 《2016年联合国电子政务调查报告 (中文版) 》显示中国2016年电子政务世界排名为第63位, 其中在线服务指数为第29位, 具有全球中等偏上水平。[13]在智慧城市领域, 根据一家英国咨询机构的评价, 2017年中国无锡、银川、杭州三个城市在世界智慧城市排名中进入了前二十, 其中杭州近年提出的“城市大脑”概念处于世界领先水平。
(二) 中国城市信息化发展的现阶段不足
在信息化建设取得成效的同时, 随着信息化建设的深入和城市治理现代化的要求提高, 目前城市信息化建设工作也存在不足。这种不足可以归纳成两大方面, 一是建设目标不清晰, 二是建设模式不科学。
目标不清晰一是对信息化没有深入理解, 依据一知半解的“云计算”、“大数据”、“人工智能”等时髦概念和部分其它城市的建设思路、经验, 就开展上述建设。这导致很多城市的信息化建设最终体现为大量的堆砌硬件基础设施和简单的软件界面, 建设成果仅能供上级领导参观和检阅而没有实效, 无法切实地为治理现代化提供帮助。二是对治理没有深入思考, 没有把政府单独承担的管理类事务和开放协助的治理类事务进行详细分类并通过信息化系统分类支撑。事实上电子政务主要支撑政府管理类事务, 提高政府运行和管理效率, 以及政务公开;智慧城市主要为开放协助的治理类事务提供平台, 并为社会、市场、市民提供更好的智慧服务, 两者在内容上有一定重叠, 但不可混为一谈。很多城市将待建的信息化系统套在“电子政务”或“智慧城市”某一概念内单纯推进, 由于概念认识不清晰, 建设出来的信息化成果也是“四不像”。
建设模式不科学体现在三个方面。第一, 领导体制上有所欠缺。城市信息化是国家治理现代化背景下重塑城市政府治理形态的重要手段, 必须要有强有力的领导体制推动。目前, 各城市在推进城市信息化建设时依靠某一两个部门和该部门的分管领导, 一般为副市长。这种体制下, 即便市委书记或市长切实关心信息化建设, 这项工作也难以成为“一把手工程”。第二, 工程项目思维过于浓厚。以工程或项目思路推进, 信息化建设必定会有明确的起始和结束, 它可以有效地在规定时间内完成一些建设并实现一定效果, 但忽略了信息化建设的长期性和发展性。这种情况下, 信息化的持续演进或是缺乏动力, 或是容易造成新的工程项目与之前的脱节, 使旧的工程作废。第三, 信息化统筹共享缺乏。大部分城市已经建设很多信息系统, 这些系统建设伊始相互独立, 数据共享性差, 业务协同度低, 很多时候已有资源无法重复利用, 导致很多项目上马都需要从头规划、从零开建。尽管很多城市目前也会针对信息化制定规划, 但是这些规划大多较为宏观仅可以作为指导性意见, 无法强力地将各部门、各行业的信息化真正统筹起来, 因此上述现象普遍存在。
三、中国城市信息化建设未来实践路径
把握城市信息化建设未来实践路径, 就要紧紧围绕推进城市治理现代化这一主题。十九大报告中提出建设“数字中国, 智慧社会”就指出了通过抓住数字和智慧两个环节去重点开展建设。数字在信息化建设中可以理解为数据, 是信息化系统的核心;智慧是一种物体的高级智能能力, 当下人工智能的主流实现路径是通过海量数据的训练使算法和模型不断优化。因此, 数字是基础, 智慧是目的, 在信息化建设中把握好这两点, 紧密围绕着城市治理, 才能够顺利地通过城市信息化建设推进治理现代化。
(一) 树立“一个中心, 两项建设”的建设目标
李克强总理在十二届全国人大第三次会议做政府工作报告时提出“互联网+”行动计划, 从而引出了“互联网+”这一思维范式。将它与城市政府行政管理和治理现代化结合是很有必要的。
“大数据”是“互联网+”的一系列技术的核心。打个比方, 如果“互联网+”相关技术按照定位组成一个人体, 大数据则是基于海量数据的数据采集、汇聚、存储、搜索、分析、挖掘等一系列技术的统称, 它是人体血管中流动的血液、神经中的脉冲信号、大脑中存储的知识和分析挖掘出的价值的总和。
因此, 在城市管理和治理与“互联网+”结合时, 就需要紧密围绕“大数据”这一中心。一方面要从思想上认识到“大数据”是信息化建设的唯一中心, 也是推进城市治理现代化重要生产资料。抓住“城市大数据”根本意义是让城市切实把握住城市运转的“血液”, 掌握城市内的信息和价值流转, 是让信息化建设发挥实效的基础。另一方面要在行动上抓紧开展城市一体化大数据中心建设, 抓紧把习近平总书记在多个场合提出“国家一体化大数据中心”这一概念在城市区域内落地。要在设计上具有高度统筹性, 把政府内部运转的数据、政府通过软硬件采集的数据, 和城市社会、市场、市民的数据进行高度统筹, 全部纳入到城市一体化大数据中心范畴, 将城市的运转最大程度地实时反馈到大数据空间当中。
围绕“大数据”这个中心, 城市信息化要坚持建设在城市大数据基础上的一体化电子政务和新型智慧城市。这两者有着一定的关联, 但是有着不同的目的和内容。电子政务是从政府工作角度出发, 以最终建成精简、透明、高效的工作模式为目的, 主抓政府的业务流程化、办公信息化、业务智能化等工作;智慧城市则是站在服务社会和民生角度, 贯彻信息惠民的理念, 大力建设与公共服务、环境保护、公共安全等方面的信息化平台和系统, 给城市政府、社会和市民提供智慧服务。前者突出政府管理能力提升, 后者强调整体治理水平提高, 各有侧重。
一方面, 电子政务必将随着以大数据为核心这一理念的深入在现有各类电子政务系统基础上实现一体化。一体化电子政务要从数据层面打破传统城市政府各部门之间的壁垒, 弥合分裂的各业务系统, 整合现存的“信息孤岛”, 形成一体化的“信息资源池”, 实现数据一次录入全部共享, 一次采集全网共用。一体化电子政务的实现, 一方面帮助城市政府极大减少部门间协同的成本, 提高业务流转效率, 降低管理综合成本;另一方面加强政府公开, 提高透明度, 优化群众网上办事体验, 让城市管理得到社会、市场、市民的监督, 提高其满意度。
另一方面, 新型智慧城市的概念在智慧城市的基础上, 强调大数据协同进而实现为民服务和城市治理, 注重数据共享, 重视网络空间安全, 弥补现有不足。新型智慧城市强调在统一的顶层设计下, 打造通用的数据平台和服务平台, 向下整合传感器、摄像头、有线无线网等物理资源, 向上提供标准化接口向各个智慧应用提供服务, 保证数据的实时共享, 并能保障数据在符合安全规则下的开放。城市各方面数据汇聚后, 政府或者企业、社会机构对城市大数据的挖掘和分析能迸发出无穷的价值, 服务于便民服务、社会安全、经济发展、实时态势掌控分析等多个方面, 丰富了社会治理主体, 提高了城市治理水平。
习近平总书记在网信工作座谈会和中央政治局集体学习中都强调“要推动电子政务, 建设新型智慧城市”, 并最终建成“国家一体化大数据中心”。各城市在信息化建设中贯彻“以大数据为中心, 坚持建设一体化电子政务和新型智慧城市”, 为城市的管理水平提升和治理现代化提供有效支撑的同时, 也契合习近平总书记就国家网信事业发展的要求, 为国家一体化大数据中心打好基层基础。
(二) 把握“三项基本原则”开展科学建设
一体化电子政务和新型智慧城市的建设内容有重叠也各有侧重, 凸显着两种不同的理念。故在城市信息化建设全过程中, 要保持着顶层统一性, 也要突出方向差异性。因此, 城市政府在整体建设过程中, 要遵循“三项基本原则”, 即从体制机制、思路思维和规划方案三个层面, 即避免目前城市信息化建设模式的不科学性, 又解决一体化电子政务和新型智慧城市的统一性和矛盾性。
1. 一套领导体制、两套工作机制
领导体制和工作机制, 是城市信息化建设的顶层保障。从领导体制来看, 任何组织机构信息化建设工作都是“一把手工程”。因此, 城市电子政务的一体化推动和新型智慧城市建设, 都应该建立一套以该城市市委书记和市长负责的领导班子来领导建设工作。
从具体工作机制来看, 一体化电子政务的建设聚焦在城市政府的内部, 新型智慧城市的建设则侧重于服务全社会和市民, 两者在建设过程中要有两种工作机制来保障。一方面, 一体化电子政务的建设要以城市的长远发展目标为引导, 从城市政府各部门实际行政需求出发, 瞄准现有信息化对行政管理支撑不够的痛点, 有的放矢;同时协调各部门打破城市政府各部门间的网络和数据壁垒, 形成统一的电子政务网和大数据资源池来服务于整个城市政府。另一方面, 新型智慧城市的建设需要城市政府牵头, 针对城市中便民服务、社会安全、态势感知的需求, 吸纳社会和市民的想法和意见, 共同展开新型智慧城市的建设;并且要将建成的系统和数据服务于政府、社会和市民, 服务于城市协同治理。
2. 一个过程思想, 两个工程思维
一方面, 信息技术高速发展, 日新月异;另一方面, 政府、社会、市民的需求随着时代进步而不断推陈出新。因此, 城市信息化要不断进步, 树立过程思想, 将信息化建设视为“过程的集合体”, 需要高度重视信息化建设的长期性和发展性, 需要清晰地认识到信息化建设工作不是通过几个工程和项目就可以一蹴而就的, 需要让信息化建设工作在不断发展的过程中得到持续提升。
另一方面, 城市信息化建设过程的发展和落地, 需要运用工程思维来驾驭, 用不同的工程思维对待一体化电子政务和新型智慧城市。前者是对政府内部信息化水平的提升, 面对的是相对固定的用户群体和相对流程化的需求, 重点聚焦在将需求更好地通过信息化手段得以支撑, 因此需要侧重使用实践性工程思维, 以实现现有需求为主进行把控;后者强调社会和市民的开放性服务, 用户群体和需求都是开放性的, 这就要用开放工程思维来驾驭, 鼓励政府、社会和市民用开放性、创新性的手段, 将新型智慧城市不断地发展建设起来。
3. 一份整体规划、两份具体方案
信息化规划和方案的确立, 是信息化建设的重要基础。目前, 一体化电子政务和新型智慧城市的技术架构比较相似, 自底向上可以详细概括为感知、网络、数据、平台、共性应用、个性应用六层。两者在这六个层面都会有共性和个性的建设需求, 其中在感知层、网络层、数据层和部分平台层, 共性的需求是大多数。制定一份整体的规划, 可以帮助城市政府统筹两者的建设需求, 通盘规划整体的建设内容, 这既避免了思路上的不统一, 也避免了重复建设很多信息化基础设施, 导致资源浪费, 信息孤岛重现。
由于一体化电子政务和新型智慧城市在定位、服务对象、个性需求等问题上存在差异, 在一份整体顶层规划的指引下, 要分别细化出两份具体的实施方案, 指导具体建设工作。两份方案要兼顾到两者规划的共性部分, 避免重复建设;同时, 在打造两者平台层、应用层和服务层时考虑到个性需求。前者注重在打造辅助政府精细化管理、精准化预测的模型, 利用数据分析结果服务于城市政府管理;后者注重打造利用多种数据来源进行汇集、分析、发布, 达到数据惠社会、数据惠民的实效。
作者：中国社科院 江昶
来源：《国家行政学院学报》
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