摘要：[目的/意义]从多元公共行政观角度, 对澳大利亚地方政府开放数据保障机制进行研究。[方法/过程]利用文献调研和案例分析的研究方法, 以澳大利亚地方政府为例, 通过对文献资料和网站内容的调查, 获取一手资料并对内容进行分析和概括。[结果/结论]从管理、政治、法律三个方面提出我国政府开放数据保障机制的建议。
作为世界上开放数据水平较高的国家, 澳大利亚于2009年发布了中央政府数据开放平台http://data.gov.au/, 随后各个地方政府也纷纷上线开放数据平台和发布相关政策 (见表1) 。据英国开放基金会公布的2015全球开放数据指数显示, 澳大利亚排名第三, 相对于2014排名进步了两名[1]。在2016年万维网基金会 (World Wide Web Foundation) 发布的《开放数据晴雨表:全球报告》 (第三版) 中, 澳大利亚综合排名第十, 且执行力维度排名第三[2]。当前, 有学者从大数据视角[3]以及对美国[4]和我国政府数据开放的保障机制[5]进行研究, 但未对澳大利亚尤其地方政府开放数据保障机制进行分析。为此, 笔者通过网络调查和文献调查方式, 以澳大利亚地方政府为研究对象, 对其开放数据保障机制进行分析, 以期为我国开放政府数据提供借鉴。
表1 澳大利亚地方政府开放数据进展
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1 概念界定及理论基础
1.1 地方政府开放数据
地方政府开放数据是一个组合性概念, 可以看作是“地方政府”与“开放数据”的结合。赫尔穆特·沃尔曼认为, 德国的地方政府由两个层面构成:一是位于底层之上的县级地方政府;二是作为地方政府最底层的乡镇[13]。国内学者徐勇和高秉雄认为, 地方政府为由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位[14]。笔者倾向将联邦制成员国家的成员政府纳入地方政府范畴。尽管当前对开放数据的定义并未完全达成一致, 但维基百科的定义具有代表性, 它指出, 开放数据具有这样一种思想:对任何人来说, 他们都能如自己所愿免费使用和再次发布某些数据, 而不用受版权、专利或其他控制机制的限制[15]。基于上述认识, 笔者认为, 地方政府开放数据是指, 除了中央政府以外的各个层级的政府通过加大对未公开的政府信息进行初始发布, 或致力于使这类信息得到发布, 促使政府自身或外部能较为便利地获取和再利用这些信息, 从而实现开放政府。
1.2 多元公共行政观
在过去的发展历程中, 人们更多基于某一个视角来研究公共行政事务, 从而忽视了其他的研究途径。随着公共事务日益复杂, 公共部门认识到仅靠单一方法和工具难以实现有效治理, 罗森布鲁姆则在此基础上提出了多元公共行政观[16]。在他看来, 政治学提供了社会价值的视角, 管理学强调效率、效益的理性, 法学提供了制度工具[17]。因此, 公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令, 为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能[18]。这3种不同研究途径在价值、组织结构、认知模式、预算、决策观等方面存在不同的重心, 彼此之间既互补也存在冲突。同样地, 作为一项重要的公共行政事务, 开放政府数据不仅仅是一个技术问题, 还涉及数据背后的利益分配等问题, 这需要从不同视角来进行研究。依照万维网基金会和纽约大学政府治理实验室构建的开放数据通用框架, 开放数据效果的影响因素包括:组织、政治意愿、法律法规等[19]。因此, 笔者决定采用“管理—政治—法律”的框架对澳大利亚地方政府开放数据的整体性保障机制进行分析。
2 管理保障及其内容
2.1 合作机制
一是政府之间的合作。从尤金·巴达赫的巧匠理论来看, 跨部门合作对于形成开放政府至关重要, 能为公众提供整体性开放数据服务。所谓跨部门合作, 是指两个或两个以上的机构从事的任何共同活动, 通过一起工作而非独立行事来增加公共价值[20]。澳大利亚地方政府设立了相应的跨部门机构。 (1) 信息指导委员会[21], 在信息管理、信息技术投资及活动上提供指导。该组织由首席信息官领导, 成员包括各个分局的官员, 职责包括:与高级和执行管理层沟通开放数据程序;将开放数据合并至上级部门的规划活动当中;检查开放数据战略和执行的进展及有效性;讨论来自外部、内部利益相关者以及用户的反馈。 (2) 开放数据工作小组[21], 由开放数据协调员负责, 成员包括关键的利益相关者、本地数据集托管人、网络管理员、隐私联系官, 其职责包括:定期开会讨论开放数据战略有关问题、机遇以及进展;向信息指导委员会提供建议、支持和更新;考虑和回复有关数据的询问、请求以及反馈;向信息指导委员会提供开放数据改进的反馈和建议。
二是政府与非营利组织之间的合作。政府需与非营利组织形成良好的合作伙伴关系, 而这种关系能促进彼此对资源进行共享和利用, 从而寻找出解决问题的途径[22]。2016年7月1日, 澳大利亚昆士兰政府与开放数据研究院昆士兰分部 (Open Data Institute Queensland, ODI Queensland) 已经形成了为期两年的开放数据伙伴关系。这一关系建立了一个框架, 使得ODI Queensland能够通过一系列项目来支持和帮助昆士兰政府实现开放数据目标。ODI Queensland于2014年12月建立, 旨在推动开放数据来使所有人受益。例如, ODI Queensland的政策参与项目“开放数据, 开放对话———鼓励一个更加知情的昆士兰”[23]向许多利益相关者咨询开放数据的建议。该项目的目标在于:让社区广泛参与政策讨论当中, 以确定开放数据的获取、使用、管理、报告和参与上所面临的挑战、机遇和未来需求;与开放数据的潜在用户进行互动, 以确保政策有助于推动创新和经济增长;从开放数据服务对象及使用目的来分析现有数据;允许任何人通过网上和面对面方法来进行参与和提供反馈, 而不受他们的地理位置或开放数据知识的限制;基于政策参与所获得的信息来帮助昆士兰政府制定一个开放数据政策, 从而满足社区需求。
2.2 组织保障
澳大利亚各个地方政府设立的开放工作部门包括: (1) 行政领导团队[24], 负责提交开放数据进展报告, 以供审查和决策; (2) 土地局[11], 构建的共享定位信息平台有助于开放数据, 主要负责开放数据政策执行和维护, 获取开放数据的经验和教训; (3) 财务、服务和和创新部[25], 负责维持开放数据政策, 通过制定相应战略和行动来促进社区、政府部门、行业来获取政府信息和服务; (4) ICT政策委员会[12], 负责开放数据政策的授权, 就相关事宜提供建议:政府内部的ICT战略方向, 审查政府之间所提议的ICT政策, 政府内部ICT战略方向变革计划[26]; (5) 信息通信技术和数字转换办公室[9], 在开放数据上提供指导和支持, 协助各个机构履行《开放数据宣言》中的义务, 并针对开放数据制定特定行动和报告相应进展。
2.3 监督与问责机制
从组织层面看, 澳大利亚塔斯马尼亚州在统计局下设统计政策委员会[12], 以加强对开放数据政策执行的监督。该部门由塔斯马尼亚总理内阁部副部长领导, 其成员包括各个部门的高级官员, 如澳大利亚统计局塔斯马尼亚分局局长以及塔斯马尼亚政府统计学家。从具体职务来看, 澳大利亚地方政府还设置相关职位来进行监督。 (1) 信息专员[25], 促进公众意识和理解《政府信息公共存取法》 (GIPA) 的目标, 担任着开放数据倡导者的角色, 能确保开放数据的政策执行。这一角色要求信息专员能在信息获取申请上给公民提供援助, 有助于部门在数据发布上精简流程。此外, 信息专员可以依照GIPA来调查和报道各个部门在履行开放数据职责上的进展, 并且能针对开放数据的投诉进行处理。 (2) 开放数据协调员[21], 能够在开放数据门户上更新相关元数据, 帮助数据管理者以合适格式发布他们的数据。该职位还要与数据管理者一同从安全分类、开放数据政策原则、法律规定等方面来对准备发布的数据进行初步评估。 (3) 首席执行官[9], 负责开放数据政策框架的执行, 对各个部门内部以及开放数据门户网站上的数据保留最终责任, 能监督各个部门开放数据活动。
3 政治保障及其内容
从古德诺的“政治—行政二分法”来看, 政治是国家意志的表达 (政策的决定) , 行政是国家意志的执行 (政策的执行) [27], 更多涉及政策范畴。开放政府数据政策对于推动开放政府数据的发展显然具有全局的、指导的、保障的意义[28]。因此, 笔者对澳大利亚地方政府开放数据政策内容进行分析, 从而探讨其政治保障。
3.1 目的与意义
澳大利亚各地方政府积极制定开放数据政策, 旨在: (1) 改善公共部门数据资产的管理和利用, 供社区、研究机构、商业和工业使用[6,11]; (2) 将开放数据视为常态[6], 向公众发布适当、高价值的数据集[11,12], 不以任何非法方式或不符合现有法律的方式来对文件或个人信息的发布进行授权[10]; (3) 使用数据来发布政策、流程和采购等内容[6], 支持利用数据来做研究、推进创新和决策科学化[6,11]; (4) 促进公民与政府互动以及加强公民参与[6,10], 释放开放数据的经济价值[10,11]; (5) 实现《政府信息 (公共存取) 法2009》《信息权法2009》的目标[6,12]; (6) 改善弱势群体保护的环境以及形成良好的政府和加强道路安全[6]; (7) 协助机构履行《开放数据宣言》等政府在开放政府和开放数据上所做的承诺[9,12]; (8) 嵌入开放数据原则, 促进政府、行业和社区理解开放数据优先顺序[12]。
3.2 服务对象
总体来看, 澳大利亚地方政府开放数据政策的服务对象包括:地方政府机构、非政府组织 (NGO) 、学术界、工业 (包括信息通信技术开发人员) 以及那些对政府数据感兴趣或有特定用途的公众, 但各个地方政府对服务对象的界定也不完全相同。例如, 新南威尔士州宣称, 按照总理的备忘录和通告, 国有企业应当属于开放数据政策的服务对象, 但实际上开放数据政策对国有企业不适用[6]。西澳大利亚则称, 开放数据政策也适用于《公共部门管理法》中日程安排1和2所列的机构 (如国营企业、大学、地方政府、法院和法庭) 、政府顾问和承包商[11]。
3.3 开放原则
澳大利亚各个地方政府针对开放数据提出了一些必须遵循的原则 (见表2) 。
表2 澳大利亚地方政府开放数据的指导原则
3.4 开放数据流程
各个地方政府将开放数据流程分为不同的步骤, 如澳大利亚昆士兰土著居民与托雷斯海岛居民伙伴关系部和澳大利亚昆士兰图书馆分为5个阶段 (见图1[24]和图2[29]) , 而《开放数据流程指南》[30]则将开放数据流程分为6个阶段: (1) 识别 (Identify) , 确定数据权限、第三方权限、数据价值; (2) 分类 (Classify) , 从信息安全等级、信息共享、个人识别信息保护、知识共享许可协议几个方面来对数据进行评估; (3) 处理 (Approach) , 从数据格式、发布频率、传递方法、元数据、成本回收几个方面来管理; (4) 批准 (Approve) , 识别、分类和处理数据发布的决策, 并得到数据局和数据提倡者的批准; (5) 准备和发布 (Prepare and Publish) , 准备数据和解释性元数据, 并在开放数据网站上发布内容概要, 进而进行发布; (6) 维护 (Maintain) , 注重数据完备性、数据维护和修订、用户反馈。
图1 澳大利亚昆士兰土著居民与托雷斯海岛居民伙伴关系部的开放数据流程
图2 澳大利亚昆士兰州图书馆开放数据流程
4 法律保障及其内容
随着信息技术的不断发展, 澳大利亚地方政府开始针对数字环境制定和修订相关法律, 从而在信息自由、隐私保护等方面提供法律保障。
1) 新南威尔士州。为了回应州监察员[31]所提建议, 新南威尔士州政府在2009年彻底修订《信息自由法》, 并于2010年7月颁布《政府信息 (公共获取) 法2009》 (Government Information (Public Access) Act 2009, GI-PA) [32], 来保证公民获取南威尔士州政府信息的权利。GIPA确定了新南威尔士州政府的任务:以积极、负责任的方式向公众开放政府信息[25]。GIPA提供了政府信息公开的4种情况。 (1) 强制性发布:机构必须在其网站上免费发布某些信息。必须得到公开的“开放存取信息”, 包括:部门政策、结构和功能的信息、议会中机构代表所绘制的表格、政策文件、未被发布的开放存取信息的细节、发布指南、发布日志、政府合同登记表。 (2) 积极发布:鼓励各机构以免费或最低成本来发布尽可能多的政府信息。除非出于公共利益的考虑而不发布, 否则任何政府部门应主动发布信息。 (3) 非正式发布:除非有很好的理由来要求公众申请, 否则各机构应当不需要公众提交正式申请就能回应公众的信息请求。 (4) 正式存取申请:在有限的情况下, 政府信息存取需要公众提交正式的存取申请。除非法律提供信息隐瞒的理由, 否则公众有权以这种方式对信息进行存取。此外, GIPA还要求信息专员负责监督机构的透明度:机构必须确保公共获取的信息能够开放存取;机构必须在公开日志上记录那些被正式请求的信息, 并且各个部门要确定哪些信息是其他公众所感兴趣的。
2) 塔斯马尼亚州。塔斯马尼亚州的信息自由改革是《信息权法2009》的颁布, 提高了公共部门公布信息的积极性, 并建立了政府信息公开化的框架。根据这部法律, 塔斯马尼亚州监管专员具有评估功能, 有责任对相关指导方针和用户手册进行维护和修改。具体而言, 监管专员的主要职能就是对相关投诉进行调查, 如与信息自由管理和使用权限价值评估有关的投诉。
3) 维多利亚州。与其他管辖区不同的是, 维多利亚州政府并未彻底修订《信息自由法》, 而是通过维多利亚监察院来发挥作用:2009年12月, 维多利亚总检察长针对《信息自由法》发布了修订指导方针, 以确保它以符合“术语、意图和目的”的方式得到解释[33]。针对主要官员和机构的这一总检察院指导方针所确立的原则明确了相关官员的相关信息自由职责。这些原则的第一条为“政府信息存取”:信息自由应是公众获取有关政府政策和活动信息的手段, 机构不应仅仅在《信息自由法》范围之内考虑信息供给方式, 而应积极主动公开而不是回应请求。
4) 昆士兰州。昆士兰《信息权法2009》对政府信息可获得性以及个人信息的收集和处理进行了规范, 如将个人信息定义为任何由个体识别的任何形式的信息。昆士兰《信息隐私权法2009》, 对隐私保护进行了规定, 适用于公众信息收集、披露, 但不适用于消除识别那些不能识别的个人信息或统计数据集。为了确保这些法律得到遵守, 昆士兰还设立信息专员办公室, 其包括3名委员:信息专员、信息权事务专员和私隐专员。
5) 西澳大利亚州。《财务管理法2006》能够对西澳大利亚本州的公共财务进行管理和报告。《信息自由法1992》旨在推动文件的公共获取, 促使公众能确保文件中的个人信息是精准、完整、及时和无误的。为了监管这些法律的信息自由与隐私的相关规定, 西澳大利亚北部地区也成立了类似的信息委员会来对政府信息进行监督。该部门是一个独立的法定机构, 除了能处理一些投诉并对使用权限制决定进行评价外, 还会帮助政府机构来发展或评测与信息自由或隐私事宜相关的实践、政策和法律法规。
5 对我国的启示
5.1 管理层面
自2014年以来, 我国各地方政府纷纷成立开放数据管理组织 (见表3) , 完善开放数据发展推进的管理机制。从表3中可以看出, 当前开放数据管理机构存在两种方式:一种是设立在经济与信息委员会 (经信委) , 另一种是设立在省、市政府。尽管后者相对于前者的设立过程相对简单, 但后者在统筹跨部门的开放数据时则出现困境。从层级的角度来看, 由省级层面成立开放数据管理组织能对下面地市产生影响。以广东省为例, 自省级设立开放数据管理组织以后, 下面地市也纷纷响应并成立相应组织。总体看来, 各个地方政府开放数据管理部门不完全相同, 而且与信息公开部门、信息化部门等之间存在职能交叉, 形成了碎片化局面。
表3 我国地方政府开放数据组织机构
因此, 我国有必要借鉴澳大利亚地方政府在合作机制、组织保障等方面的管理经验:一方面, 有必要依照法定职能明确地方政府开放数据的管理部门, 从各个省级层面来成立专门的开放数据管理组织, 从而依托信息化管理体制自上而下推动数据开放, 为开放数据提供组织保障;另一方面, 在具体职位的设立上, 各个政府部门可以设立首席信息官这一职位, 由其负责本部门、地区的开放数据的协调, 并定期提交开放数据进展和活动计划。
5.2 法律层面
我国地方政府开放数据的法律法规大多集中在政府信息共享、大数据、政府信息资源等领域 (见表4) , 较少涉及专门的开放数据法规。值得一提的是, 2017年4月11日, 贵阳市发布我国首部政府数据共享开放条例———《贵阳市政府数据共享开放条例》, 并于2017年5月1日正式施行, 这也是我国设区的市在大数据方面出台的首部地方性法规, 对推进数据资源开放共享具有重要的示范效应[34]。澳大利亚的经验表明, 依靠制定和修订相关法律来保障地方政府开放数据。然而, 我国与澳大利亚的一个不同地方在于, 各个地方无权制定法律, 而只能制定地方性法规。为此, 一方面, 我国各级地方政府应基于中央政府的《政府信息公开条例》对本地区《政府信息公开规定》进行修订或制定《政府数据开放办法》, 进一步强调要求以原始的、机器可读、开放许可的多种格式来发布信息, 并细化开放数据范围、数据使用权限、数据安全隐私等内容。另一方面, 确保开放数据相关法律的协同。开放数据涉及隐私保护、知识产权、国家机密等许多法律事宜, 需要协同的法律提供支撑。
表4 我国地方政府开放数据相关法规
5.3 政治层面
从行政生态学的角度来看, 行政生态环境直接影响着政策系统的调整。所谓行政生态环境, 是指处于特定行政系统边界之外, 能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种实体、情势与事件的总和[35]。为此, 针对当前大数据的行政生态环境, 有必要进行开放数据政策的制定和完善来减少不利情形的发生。
1) 政策内容设计。开放数据政策应该包括: (1) 开放数据定义, 涉及开放数据原因以及开放数据政策界定; (2) 开放数据原则, 指导开放数据的发布和再利用; (3) 数据范围, 即部门收集的数据类型以及这些数据是否属于政策范围之内; (4) 应该遵守的相关法律、政策或指南; (5) 数据许可和再利用权利, 不仅包括对数据发布进行许可, 还包括在数据集中排除相关权利; (6) 数据发布标准, 确保数据以结构良好、机器可读的格式得到共享, 并拥有明确的元数据和文档; (7) 隐私考虑, 确保个人信息不会被错误发布并采取相应措施, 如进行隐私影响评估或匿名处理; (8) 政策范围, 确保用户对于如何、什么时候以及哪些地方可以应用具有共同的理解。
2) 注重政策宣传。为了确保政策得到有效执行, 有必要充分利用报纸、电视、广播等传统媒体和政务微博、微信等新媒体来对政策进行宣传。例如, 澳大利亚昆士兰发展、基础设施和规划部为了推进开放数据战略, 不仅发布开放数据原则的出版物, 还在部门网站上发布治理流程, 以及在开放数据网站上提供部门内网和网站的链接[36]。此外, 各级地方政府应鼓励各个部门开发部门层次的开放数据政策, 或将开放数据合并到现有的数据或信息管理政策上, 从而真正做到将数据作为资产进行管理。
6 结束语
从澳大利亚的建设经验来看, 保障机制研究对地方政府开放数据提供了指导, 而基于本文研究所得到的启示是, 建立地方政府开放数据管理体系、制定和完善地方政府开放数据法律法规和政策。为了更加系统、全面地认识和探究地方政府开放数据的保障机制, 今后可以选择其他国家作为样本, 或者在“管理—政治—法律”每个视角中加入更多元素, 从而为我国地方政府开放数据提供更具普适性的建议。
作者：陈美
来源：《情报理论与实践》
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