2018 年，受诸多因素影响，网络空间国际治理进程整体态势不尽如人意，国际社会各方对2019 抱有极大期望，各项国际议程已经进入筹备和推进阶段。但笔者认为，鉴于当前网络空间整体形势，尤其是大国博弈态势，2019 年要想取得突破，国际社会各方应着力推进三大深层次问题的解决：一是网络空间国际治理进程的“动力”不足；二是治理机制建设的制度性鸿沟问题；三是化解治理平台与规则体系“碎片化”带来的风险。

岁末年初，各领域都在盘点过去一年的进项与成本，着手新进之年的展望与计划。在网络空间国际治理领域，无论怎么盘点 2018 年，似乎“瓶颈”“低迷”与“深水区”都是各类总结的高频词，但即便如此，对于 2019 年却仍然一如既往，因新年伊始而抱有相当期待，那么 2019 年，会成为突破瓶颈、走出低迷、跨过深水区的破局之年吗？

网络空间国际治理进程本身发展有其客观规律，无论处于何种历史阶段，发展与安全都是不变的两条主线。治理的目的归根结底就是追求二者之间的平衡，但这种平衡永远只是一种理论上的“最优”。不同历史时期，根据现实需要，二者之间的偏移与侧重是真正的常态。因此，要回顾 2018 年，不能将其作为孤立的一年来审视，而应放在特定的历史背景或发展阶段之中进行综合评估。一直以来，对于网络空间国际治理进程阶段性划分，学界并没有统一说法，但在笔者看来，2018 年仍然隶属“斯诺登事件”后网络空间国际治理的变革期。虽然该事件已过去五年，但作为特定历史事件的“重要节点”，其对网络空间国际治理进程的深刻影响仍在发挥重要作用。正是该事件后，网络空间国际治理一直赖以推进的基石——“信任”受到很大冲击，国际社会各方尤其是各国政府对于自身安全的关切远超对共同安全的追求。虽然网络空间安全与稳定不是一国或一方之力所能解决的共识仍在，但在实践中，均不约而同地以加强自身网络发展实力与安全能力作为优先考虑，即使是国家间合作，也更加“务实”地倾向于双边或区域性安排。与此同时，各自对实力与能力的追求又进一步加剧了不平衡的发展态势，所谓“安全困境”由此进一步加剧，并最终对发展带来一定桎梏性影响。因此，有治理专家称此现象为治理平台的碎片化，治理力量的分散化，这一趋势在 2018 年仍从诸多迹象中得以印证。

因此，客观来讲，2018 年网络空间国际治理进程仍在持续推进，亦取得一些阶段性进展，但总体而言并未摆脱该特定历史时期发展特点的影响，并进一步呈现出受美国全球性网络政策调整影响，国际网络事务的推进乏力；网络大国间竞争性对抗加剧，现实空间与网络空间冲突进一步共振；国家主体与非国家主体之间仍然存在诸多分歧，“创新性多利益相关方”模式仍在探索之中等特点，整体态势的确并不那么令人振奋。那么，2019 年形势会发生显著变化吗？这在很大程度上将取决于以下几方面问题的解决：

一是网络空间国际治理“推动力”不足能否得到有效解决。众所周知，网络空间国际治理一直秉持所谓“多利益相关方”共同参与的理念，强调各方均应根据自己的优势和职责，发挥应有之作用。因此，网络空间国际治理进程的“推动力”来自各方“合力”。事实上，当前这种“合力”正面临极大挑战甚至受到一定削弱。

首先，从国家主体层面看，当前网络空间国际治理进入行为规范制定的关键期，国家主体的作用不断上升，但继联合国框架下信息安全政府专家组（UNGGE）就国际法适用于网络空间达成原则性共识之后，进入具体条款的“落地”性探讨阶段，处在不同发展阶段的国家不同利益诉求与安全考虑之间的矛盾集中爆发，美国等能力超强的西方国家试图通过对具体条款的适用性解释为自己争取最大的行动自由，而广大新兴与发展中国家则希望以谨慎的态度，对各方行动予以制度性约束，因此，相关探讨只能陷入僵持，能够谈而不破反而成为当下各方最务实的选择。

其次，从非国家主体层面看，鉴于当前网络议题之间的高度关联性，“分层”理念（网络空间治理议题根据性质和领域不同，可细分为物理层、逻辑层、内容层与应用层等）不再必然体现为“政经”不同，“政企”分开的默契，再加上国家主体间的竞争已然对非国家主体在网络空间的活动带来直接影响，私营部门希望能在治理进程中发挥更大作用。然而这一看似合理的诉求遭遇现实尴尬，最典型的例子莫过于数字经济的发展，各国企业均面临供应链安全、数据保护、知识产权与市场准入等和国家关系与政策高度相关性的问题。为此，越来越多的私营部门意识到，他们必须参与到规则的塑造过程中，以争取良好的全球性运营环境。近些年来，越来越多的大型企业“介入”网络空间行为规则的制定，如微软、西门子等大型IT 企业纷纷发布“数字和平倡议 ( 数字日内瓦 )”和“网络安全信任宪章”。但遗憾的是，这些企业的努力目前并未得到政府主体的广泛认可，不少国家政府仍然保持传统基调，认为行为规范的制定属于政府主体的职责范围，私营部门的作为是一种“越界”，更遑论真正与其合作推动相关进程，事实上，这种分歧和差异不同程度地体现在各类议题的探讨中。

因此，要解决“推动力”不足，必须“双管齐下”，既要有效解决国家主体间的协调问题，更要切实建立国家主体与非国家主体间的有效沟通渠道，这种渠道不仅仅是“对话平台”，更重要的是“解决机制”。事实上，国际社会各方现在已经认识到这一问题，并试图做出改进，比如第六届 GGE 将于 2019 年正式启动，与此同时，在中俄等国家的建议下，联合国框架下还将同时启动“开放性工作组”，吸纳非国家主体参于到规则制定进程之中。这无疑是一个创新性举措，也是一个利好消息，将有助于解决“推动力”不足问题。但客观来看，2019 年仅仅是一个开端之年，据笔者目前了解到的信息，GGE与“开放性工作组”的关系与合作机制还没有理顺，仍处在各方意见咨询阶段，因此，能否顺利推进以及推进效果如何还有待进一步观察。

二是网络空间国际治理的“制度鸿沟”能否得到有效弥合。所谓制度鸿沟是指治理机制虽然不断完善与发展，但依然存在事实层面和法理层面的鸿沟，若不能有效弥合，将随着时间的推移呈持续扩大的趋势。事实层面的鸿沟主要表现在现有制度难以容纳或有效解决当前的治理问题；法理层面的鸿沟则是指既有制度中的利益格局具有相当惯性，调整与改变的难度较大。这两方面在网络空间国际治理中表现得尤为突出。

首先，网络技术与应用快速发展与更新，由此不断产生新的治理议题和机制需求，这不仅要求现有机制保证足够的灵活性和适应性，更要在应对的速度上保证足够的高效性。比如近年来针对重要基础设施的网络攻击、物联网安全、人工智能安全、供应链安全、大数据治理等问题，虽然国际社会各方已有所反应，但仍处在摸索阶段，距离有效的机制跟进还有相当距离；其次，网络空间治理机制中的既得利益者出于最大程度维护自身利益的需要，在很多时候做出相应调整与改变的动力不足，而其他愿意推动改变的力量又缺乏议程设置的能力与主导变革的机制。

对于前一种鸿沟，由于涉及具体领域具体问题，从实践层面来看，应该可以得到很好的推进，但现在的问题是，由于网络空间安全形势的严峻，大国博弈态势的加剧，整体缺乏信任合作的氛围，事实上会对具体领域的工作带来消极影响。笔者曾在欧洲相关国家调研，不少涉及这些议题的私营部门和一线从业人员均表示：“国家间关系，尤其是政治化态势是当前推进网络安全合作的障碍”；对于后一种鸿沟，那就涉及更深层次的博弈，难度更加可想而知。当然，制度性鸿沟的弥合本身就是一项长期工作，既需要着眼未来大局，有超前的战略思维；又需要关注眼下实际，有切实的推进行动，二者相辅相承。对于 2019，从当前披露的各项重要国际治理议程来看，新的治理热点不断进入新机制建设阶段（如人工智能、供应链安全、物联网安全等），持续的改革进程（联合国框架下新一轮的 GGE，以及 ICANN 机制改革的进一步推进）也有计划持续，如果这些既定议程能够取得阶段性突破或进展，网络空间国际治理机制将得到进一步充实与完善。

三是网络空间治理“碎片化”风险能否得到有效化解。所谓“碎片化”是指各国对网络安全的关切重心从共同安全转向自身安全，尤其是美国在全球性公共事务中的收缩态势，不愿意承担更多的公共物品提供的责任，并转向美国优先的坚定立场。这些因素都直接导致国际范围内的协调机制难以发挥应有作用，国际合作进程受阻，治理平台、治理方案与治理实践多方面的碎片化。具体体现在网络空间军事化愈演愈烈，各国更加倾向通过双边或立场相近的“小多边”合作，试图在网络安全维护与国际规则制定方面达成小范围共识。虽然客观来看，这些区域性或双边机制对于推进网络空间国际治理整体进程而言也是重要渠道和有益补充，但长远来看，如果不能很好把握度，“碎片化”趋势的加剧将不利于网络空间国际治理的良性发展。

“天下大势，合久必分，分久必合”。从网络空间看来，区域性、小范围、短期性的共识和规范仍旧具有意义。在整体国际合作进程受阻的情形下，根据发展实际，先在一定范围推进实践也未尝不可。事实上，历史上不少治理议题的解决也的确是通过“以点带面”，推广最佳实践的方式找到全球性解决方案。但是在存在重大矛盾或分歧的情况下，这些区域性或小范围的安排并非长久之计，解决不了根本性问题。因为网络空间国际治理的基础是最大范围的共识，这个共识绝不仅仅是相近观点与立场的不断强化，更重要的是不同理念与认知的碰撞，对不同诉求的总体考虑与平衡，否则，无论是政策还是实践都很难在国际范围内发挥作用。不仅如此，还可能引发更大的风险。

比如在网络空间国际规则制定中，无论是国家行为规范，还是数字经济规则方面，以美国为首的西方国家，和以中国、俄罗斯为代表的“新兴”与发展中国家之间有着较大分歧。现在的情况是，各自在寻求“盟友”或“伙伴”。近年来，美、欧、日互动频繁，通过协调规则立场，建立经济伙伴关系，达成数据协议等各种方式，加强在网络安全与数据经济等领域的合作，推动相关规则体系的建立；中、俄等国也依托联合国框架、上合组织、东盟等机制发挥影响力。不妨设想，即便是形成了两套规则体系，但只要国家间要对接，国际交流要推进，两套体系最终还是会“对撞”，那么结果无非有二：一是实力说话，此消彼长。谁的规则体系能被更多的国家或更有实力的主体所接受，谁就能占据主导，另一方只能调试甚至是改变，最终仍然要形成一套具有普遍接受力的规则体系；二是剧烈对冲，重起炉灶。如果两套规则体系实力对等甚至形成“两极”格局，那么较量的力度和烈度只会更加强烈，甚至很有可能在相当长一段时间内引发动荡与冲突，影响网络空间的稳定与发展。激烈对撞之后，只能是各自受损，重起炉灶。当然，这是一种较为极致的假设，但是在当前中美结构性博弈突显的背景下，网络空间国际治理碎片化迹象已显，并对网络空间稳定带来一定消极影响，引发国际社会各方普遍担忧。2019 年，到底是国际性协调机制能够发挥更加积极的作用，还是单边、双边以及小范围区域性安排进一步强化；各方立场是进一步协调，还是因分歧更加渐行渐远，应该是观察 2019 网络空间国际治理进程的重要视角。

总体而言，2019 年网络空间国际治理进程会因新技术新应用亮点不断，亦会因新机制新议程热点频出，但能否成为“破局”之年，摆脱“斯诺登事件”带来的魔咒，重塑网络空间的信任，从而推进治理机制实现新的阶段性突破，将在很大程度上取决于大国之间的竞合态势，以及各主体之间能否真正找到“合力”之道。一年时间不短，但对于网络空间国际治理整体进程而言却也转瞬即过，希望它能够成为重要“节点年”甚至是引领治理进程进入新阶段的“分水岭”的愿望固然美好，但实际情况很可能是在这一年，如果能在解决动力不足、弥补制度性鸿沟以及化解碎片化风险方面有所进展，无论大小，就已经值得期待。

作者：李艳，博士，中国现代国际关系研究院网络安全研究所副所长，主要研究方向为网络空间治理机制与国际合作。

（本文选自《信息安全与通信保密》2019年第二期）

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