摘要：当前，一些廉政评价方法并不能较为客观地评价廉政建设成效。
而信访数据具有廉政建设评价的功能，可以从举报人、被举报人、举报渠道和举报效果四方面构建廉政建设指标评价体系。
关键词：廉政建设；信访数据；廉政评价
控制腐败是世界各国的共同使命。然而，没有测量，就没有管理，廉政建设领域也不例外。对廉政建设进行有效的评价，有利于推动反腐败工作，因而受到越来越多的重视。利用信访数据可以客观地评价廉政建设的成效。
一、廉政建设评价的难点
(一)腐败案件数不能反映真实腐败状况
一个国家或地区每年所发生的犯罪案件的数量，或者法院判决有罪的数量，可以用来评估地区犯罪状况的改变。但事实上，还存在已经发生但未被发现或未被追究的犯罪，这些犯罪并没有被纳入统计数据，所以，这些数据并不能准确反映一个国家或者一个地区的犯罪情况。
现实生活中，腐败犯罪的黑数往往还要高于普通刑事犯罪的黑数。首先，一般情况下腐败犯罪都不存在直接受害人，犯罪过程或后果的目击证人也都不存在，这就导致在腐败犯罪发生之后没有人报案。在腐败犯罪案件中，除了行贿人和受贿人就没有别的知情人。显而易见，这两者自然不会去报案，因为这种“权钱交易”给二者都带来了收益。其次，腐败犯罪的报案需要有非常充分的证据，或者证明举报情况真实，这就导致了腐败犯罪报案成案率较低。最后，在不同的时期，不同的国家和地区处理腐败案件的力度和能力都不不同，这也影响了腐败犯罪的黑数。查办腐败案件的数量多，并不代表腐败犯罪严重，但是查办腐败案件的力度大，腐败犯罪的黑数就少，两者存在逆向升降的关系。因此查办腐败案件的数量与腐败犯罪的严重程度之间并没有同向升降的关系，但是查办腐败案件的力度和能力与腐败犯罪的黑数之间却有逆向升降的联系。因此仅以腐败案件的多少来衡量腐败犯罪的严重程度和变化情况是不准确的。
(二)廉政制度的制定与执行之间有差异
反腐倡廉工作中制度的制定和实际执行之间存在落差。有的单位和部门仅关注制度的设立，但却不重视制度的执行。制度建设被用来装潢门面，写在文件上，贴在墙上，念在嘴上，或汇编成册，似乎有了制度别的就可不用考虑，因此执行并没有落到实处。因此，在廉政制度不能完全落地的情况下，廉政制度建设的完善程度无法客观反映廉政建设的状况。
(三)公众对腐败的主观感受有较大差异
公众对腐败问题的看法评价涉及腐败感知度。公众的腐败感知度是指公众对腐败的主观感受，有四类主要因素影响着公众对腐败的主观感受。
一是公众感知腐败程度的信息渠道，主要包括媒体、小道消息和个人的腐败经历。媒体的报道会对大多数公众产生影响，并左右他们对政府腐败程度的认知。小道消息也会显著增加公众对腐败的感知度，甚至会抵消官方媒体所带来的正面效果。个人的腐败经历，包括行贿和被政府官员索贿的体验。大多数研究者发现，与未曾有过腐败经历的人相比，有过相关经历的人会有明显更高的腐败感知度。二是人与人之间的信任度。圆信任在减少腐败中起到推动作用，因为信任有助于官员之间和官民之间建立良好的合作关系。三是人口统计学的变量，如性别、年龄、教育程度、居住条件、收入和宗教信仰。四是反腐败力度。
上述四种因素的存在，导致了每个人所感受到的腐败程度不尽相同，因此，仅用人们的主观感受来评价廉政建设的程度有较大的局限。
二、信访数据的廉政评价功能
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。关于腐败问题的信访数据在以下三方面发挥着廉政评价的功能
(一)信访举报状况可间接反映腐败黑数
腐败黑数的存在意味着被揭露的腐败只是已发生腐败的一部分，许多腐败发生却未被揭露。而信访举报的范围包括对党组织、党员和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举、控告；包括依法应由纪检监察机关受理的党组织、党员和行政检查对象不服党纪政纪处分和其他处理的申诉也包括对党风廉政建设和纪检监察工作的意见、建议。这就意味着信访举报可以提供腐败线索，有助于腐败的披露和查处。信访举报与腐败黑数成正比，信访举报数量大，则表明腐败黑数大，信访举报数量少，则表明腐败黑数小。
(二)信访举报数据可反映廉政制度状况
信访举报数据与腐败严重程度成正相关关系。信访举报数量越大，说明腐败多发，腐败问题越严重，廉政制度建设出了问题，可能是制度宣传不广泛深入，也可能是制度的执行力和威慑力不够。信访举报数量少，说明官员克己奉公，廉政制度得到贯彻落实。
(三）信访举报数据可反映政治生态状况
信访举报数量与政治生态状况呈正相关关系，信访举报数量少，则说明党风政风廉洁，社会腐败现象存在的少，各级官员觉悟高，作风好，政治生态好。信访举报数量多，则说明政治生态出现问题，腐败现象多发。
三、用信访举报数据评价廉政成效的方法
廉政评价指标体系可以从举报人、被举报人、举报渠道和举报效果四个方面进行构建。
(一)举报人方面
1.实名举报的占比
实名信访举报是指在信访举报活动中，信访举报人以真实姓名反映问题，表达诉求。与之相对的是匿名信访举报，也就是采取隐瞒真实身份，或者不以真实身份反映问题的信访举报活动。实名举报的占比与廉政建设成效呈正相关关系。实名举报的数量占总举报数量的比重越大，廉政建设越有成效。
一般情况下，纪检监察机关对待实名和匿名的信访举报是有所区分的。因为实名举报，在程序上存在答复与反馈给信访举报人的环节，而匿名举报，没有具体的反映人，一般情况下不存在答复与反馈的环节。因此相对来说，实名举报更加容易引起业务部门的重视。实事求是是信访举报的一项基本原则。实名信访举报，意味着信访举报人真正承担起了信访举报的权利和义务，所反映的信息具有可靠性和真实性，根据举报信息，将时间和相关人员联系起来，增加了线索可查性。实名信访举报的占比大，说明存在良好的信访环境和信访举报秩序，这两方面的完善又鼓励了实名举报。实名信访举报占比小，则说明廉政建设不完善，存在各种影响实名信访举报的因素，如群众对实名信访举报受到打击报复的恐惧，举报人的权益得不到有效保障等。因此，实名信访举报量占总举报量的比重与廉政建设成效成正比。
2.非直接受害者举报的占比
非直接受害者举报的占比与廉政建设的成效呈正相关。腐败的非直接受害者指的是因为腐败而问接受到影响或者间接产生损失的人。非直接受害者举报的数量占信访总量的比重越大，表明廉政建设越有成效。非直接受害者举报的占比越大一方面表明腐败情况越严重，腐败波及范围大，损失严重；另一方面也表明公民维权意识增强。非直接受害者举报的占比越大，可以间接表明廉政建设越有成效，廉政制度保障举报人的权益不受到侵害，公民愿意站出来揭发腐败，即使对自己影响很小。
3.亲属举报亲属的占比
根据我国现行法律规定，亲属没有拒绝作证的权利。如果知情不报，可能会被追究刑事责任。《刑事诉讼法》第四十八条规定：凡是知道案件情况的人都有作证的义务。生理上、精神上有缺陷或者智力不能辨别是非、不能正确表达的人，不能做证人。亲属举报亲属的占比高，说明公民的法律意识强，以国家和社会为重，也表明国家法制社会建设的进步，廉政建设效果较好。亲属举报亲属的占比低，间接反映多数公民在举报此类腐败时有顾虑。
4.五人以上联名举报的占比
据我国信访条例的相关规定，超过五人的信访称集体访。集体信访具有公开性、复杂性等特点，集体信访的占比越高，说明腐败事件越复杂，也越严重，波及范围越大，也表明廉政建设效果不理想。
(二)被举报人方面
1.被举报人数在公职人员总数中的占比
被举报人的数量占公职人员的总数的比重大，则说明公职人员中贪污腐败的人数多。反之，被举报人的数量占公职人员的数量比重小，则说明廉政建设成效显著。
2.执纪监督和司法部门被举报的占比
执纪监督和司法部门被举报的比重大，执纪监督人员不能以身作则，廉政建设成效不明显。若执纪监督和司法部门被举报的比重小，则说明廉政建设取得一定成效。
3.高级别官员被举报的数量的占比
本文的“高级别官员”是指正厅级以上官员。若高级别官员被举报的数量占举报总数量的比重大，说明腐败状况很严重。若高级别官员被举报的数量占举报总数量的比重小，则说明廉洁程度较高。
4.主动腐败行为的占比
按照行为主体的积极程度，可以将腐败行为分为主动腐败行为和被动腐败行为。例如，一般的受贿行为属于被动腐败，即行贿者找上门来的。还有一些腐败行为是主动腐败，如索贿。主动腐败行为占举报总数的比重越大，说明廉政建设成效越不好。
(三)举报渠道方面
正式渠道的占比与廉政建设呈正相关关系。信访举报的正式渠道有来信、来访、电话、网络举报(指官方举报网站上的举报行为)四种。非正式渠道的举报主要指网民通过各类论坛、微博等方式举报腐败行为。正式渠道举报的数量占总举报数量的比重大，则表明公民懂得通过合法有效的方式来参与反腐，廉政建设有效。
(四)举报效果方面
1.处理率
处理率指的是信访举报得到落实查处的数量占总信访量的比例，处理率与廉政建设成效成正比。信访举报得到处理的比率高，说明各级政府机关对民众来访的重视度高，全心全意为人民服务，廉政制度执行力高，同时也说明了信访举报的可靠性真实性的增加。各级组织对举报的重视程度、舆论对群众监督的宣传导向、群众举报问题的处理情况及结果的公开程度等，这些因素反过来都会影响群众的举报热情。一个地区的监督环境好，信访机构对群众举报查处认真，这个地区群众的举报热情就相对高一些；反之，群众的监督热情就会受到消极影响。
2.满意度
信访举报的满意度与廉政建设成效成正比。近年来，随着中央地方反腐败力度的加大，群众举报的总量也大幅攀升，实名举报的“优先办理、及时回复”也鼓励了群众进行实名信访举报，实名举报比例得到大幅提升。这些都从侧面反映出群众对反腐工作的满意度不断提高，对反腐败工作的信心不断增强。信访举报的满意度高，说明廉政制度得到了有效的落实，官方对民众的举报进行积极的回应处理，信访的处理保障了民众的利益，群众对处理过程和结果感到满意，廉政建设取得显著成效。诚然，以上只是用信访举报数据构建廉政评价指标体系的一个框架性思考，其可操作性和具体的指标及其权重的确定还需要进一步探索和研究。
原文载《信访、公共治理与改革——公共政策年会论文集》，张宗林、毛寿龙主编，王凯、黄爱丽副主编，经济管理出版社，2017年6月第一版。
本文作者：杜治洲，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任，副教授李亚哲，北京航空航天大学研究生。基金项目国家社会科学基金项目。基于数据挖掘的地方政府廉政建设评价指标体系研究。( 14BGLI13).P112-118.
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